기초 지방자치단체의 통장·이장 위촉시 나이 제한

1. 직권조사 배경 2008년 이후 서울특별시, 인천광역시, 경기도의 일부 기초자치단체 등을 대상으로 통.이장 위촉 시 나이제한 관련 진정이 다수 제기되었다. 이에 피진정인들에게 통장 위촉 시 나이 제한을 폐지하고, 실질적인 업무수행 능 력을 기준으로 통장을 위촉할 수 있도록 관련 조례를 개정할 것을 권고하 였고, 일부 지방자치단체는 국가인권위원회가 조사를 진행하는 과정에서 스스로 관련 조례를 개정하였다. 그러나 진정사건 조사과정에서 상당수의 지방자치단체가 자치조례에 근 거하여 통.이장의 위촉 시 나이를 제한하고 있음이 확인됨에 따라 통.이 장의 위촉 시 상한 적용 나이와 나이 제한의 배경 및 이유 등에 대한 전국 적인 실태 파악의 필요성이 제기되었다. 이에 따라 국가인권위원회는 2011. 1. 17. 시 75개, 군 86개, 구 69개 등 230개 전국 기초 지방자치단체를 대상으로 통.이장 위촉 시 나이 제한실 태를 파악하고 나이 제한에 합리적인 이유가 있는지 여부 등에 대하여 직 권조사를 실시하기로 결정하였다. 2. 조사대상 기관 및 참고인의 입장 가. 조사대상 기관(전국 230개 기초지방자치단체) 전국 230개 기초지방자치단체 중 47%인 109개 지방자치단체에서 통. 이장 위촉 시 나이 제한을 두고 있으며, 53%인 121개 지방자치단체에서 나 이 제한을 두고 있지 않다고 답변하였다. 통.이장 위촉 시 나이제한 규정 을 두고 있는 109개 지방자치단체 중 해당 규정을 바꾸겠다는 24개 지방자 치단체를 제외한 85개 지방자치단체는 재해.재난 관리, 현장.야간업무 등 을 포함하여 활동적 참여가 증대되어 신체적 능력이 요구되며, 나이가 많으 면 변화에 대한 적응력.판단력, 정보화 능력, 의사소통 능력 등이 저하된 다는 등의 이유를 들어 나이 제한 규정을 유지하겠다고 답변하였다. 나. 참고인(행정안전부) 각 지역의 독자적인 환경과 그에 맞게 형성된 통.이장의 역할이 있 으므로 통.이장의 역할을 명문으로 명확히 하는 것은 어려움이 있으며, 통.이장 위촉과 관련하여 나이 상한을 폐지하거나 유지하는 것은 각 지방 자치단체가 조례로서 정하는 일종의 정치적 결단이므로 정부는 이러한 지 방자치단체의 결단을 존중한다는 입장이다. 3. 관련 규정 별지 2 기재와 같다. 4. 인정사실 가. 전국 기초지방자치단체의 2010. 12. 31. 기준 통.이장의 정원은 92,434명으로 이중 91,143명의 통.이장이 위촉되어 있는데 연령대별 인원 수는 <표1>과 같다. <표1> 연령대별 통장.이장 인원 수 연령대 ~30 30~40 40~50 50~60 60~65 65~70 70~ 현원 시 16 1,288 11,055 17,708 6,693 2,743 1,090 40,593 군 6 399 3,719 8,691 4,542 2,904 1,302 21,563 구 6 964 8,772 14,967 3,897 314 67 28,987 합계 28 2,651 23,546 41,366 15,132 5,961 2,459 91,143 나. 통.이장의 임무는 「민방위기본법」, 「주민등록법 시행령」 등의 법령과 각 지방자치단체의 조례 등에서 규정하고 있다. 조례에 규정된 통. 이장의 임무는 일반적으로 중.소도시의 통장 또는 이장의 경우 지역주민 의 의견을 수렴하여 행정기관에 전달 반영, 이.통의 발전을 위한 자주적, 자율적 업무 처리, 지역주민 간 화합 단결과 이해 조정에 관한 사항, 기타 지역주민의 편익 증진과 봉사 등 다소 포괄적으로 규정되어 있고, 대도시 통장의 경우 반장 또는 반원의 지도, 행정시책의 주민홍보 및 여론 건의사 항 보고, 주민의 거주 및 이동사항 파악 등 거주상황 관리, 각종 시설(사실) 확인, 주요 시책사업 추진 협조, 통.반원의 비상 연락 훈련, 전략자원의 동 원과 전시생필품 배급(전시에 한함), 전시홍보 및 주민계도(전시에 한함), 기 타 동 행정 수행에 필요한 사항 등으로 규정되어 있다. 다. 조례에서 정하고 있는 통.이장의 기능 및 역할 이외의 부가업무로는 행정보조 업무와 통.리 민방위대장으로서의 업무로 구분할 수 있는데, 민 방위대장으로서의 업무는 일상적인 업무와 전시에만 수행되는 업무로 나눠 볼 수 있다. 먼저 행정보조 업무와 일상적으로 수행되는 통.리 민방위대장 으로서의 업무에 대해 살펴보면, 각종 소식지, 통지서 등을 각 세대에 배부 하고 주민등록 및 기초생활수급과 관련한 사실을 확인하며, 각종 회의와 행 사, 훈련에 직접 참여하거나 주민의 참여를 독려하고, 관내 시설물을 순찰 하고 관내 각종 사회단체의 봉사활동 지원, 재난.재해 발생 시 긴급조치, 지역 환경청결사업운동 추진 및 계도, 지역사회 정화활동과 주민자치센터 지원 등의 활동으로 이루어져 있다. 한편 전시에 수행되는 통.리 민방위대 장으로서의 업무는 관할 주민에 대한 전시 홍보.계도, 전략지원의 동원과 생필품 배급 등으로 이루어져 있다. 도시 또는 농촌지역인지 여부, 경제수준 정도, 공동주택 또는 단독주 택 밀집지역인지 여부 등에 따라 주민 구성의 특성 및 동질성 등에 차이가 있어 통.이장이 수행하는 업무의 내용과 난이도, 통.이장 업무에 대한 주 민의 관심도 등에 차이가 생기므로, 지역 특성에 따라 통.이장의 기능 및 역할상의 강조점이 달라질 수 있다. 라. 통.이장 위촉 시 109개 지방자치단체가 나이제한을 두고 있는데 구 체적인 나이 제한 사항은 <표2>와 같다. <표2> 통.이장 위촉 시 나이제한을 두는 경우 상한 나이 정년 60 61 62 63 64 65 67 68 70 합계 제한없음 시 3 - - - - 30 3 1 5 42 33 군 1 - - - - 1 - 1 2 5 81 구 17 2 2 3 1 37 - - - 62 7 합계 21 2 2 3 1 68 3 2 7 109 121 마. 통.이장 위촉 시 명시적으로 임기를 두는 지방자치단체는 184개 단 체이고, 46개 단체는 제한을 두고 있지 않거나 해당 마을별로 자체적으로 정하도록 하고 있으며, 연임규정을 두고 있는 지방자치단체는 77개 단체이 고, 153개 단체는 자체적으로 결정하거나 제한을 두고 있지 않다. 바. 통.이장 위촉 절차는 공개모집을 통하여 통장 추천위원회의 심사를 거쳐 동장이 위촉하는 경우, 주민총회 또는 리.통개발위원회의 추천을 통 하여 읍.면.동장이 위촉하는 경우, 시험을 거치는 경우, 서류.면접을 거 치는 경우 등 다양한 방식으로 운영되고 있다. 사. 2010. 12. 31. 기준 각 지방자치단체가 위촉한 통.이장 중 65세 이상 인 자는 전체 위촉 인원 91,143명의 9.2%인 8,417명이다. 통.이장 위촉 시 나이 제한을 두는 지방자치단체의 65세 이상의 통.이장 비율은 3.4%이며, 제한 나이를 상향조정하겠다고 답변한 지방자치단체의 65세 이상의 통.이 장 비율은 6.3%, 나이제한을 두지 않는 지방자치단체의 경우 65세 이상 통.이장 비율은 15.6%이다. 통계청의 2010년 인구총조사 결과에 따르면 우 리나라의 65세 이상자는 약 542만 명으로 전체 인구의 약 l1.3%에 달한다. 아. 국가인권위원회는 통장 위촉 시 나이를 만 65세로 제한하는 것은 불 합리한 차별이라고 판단하여 서울특별시 서초구청, 서울특별시 구로구청, 인천광역시 부평구청 및 해당 구의회에게 통장 위촉 시 나이 제한을 폐지 하고 실질적인 업무수행 능력을 기준으로 통장을 위촉할 수 있도록 관련 조례를 개정할 것을 권고한 바 있다(09진차0000638, 10진정0031300, 10진정 0446600). 5. 판단 「헌법」 제11조 제1항은 국민의 차별을 받지 않을 권리를 규정하고 있고, 「국가인권위원회법」 제2조 제3호는 합리적인 이유 없이 나이를 이유로 재화.용역의 이용 등과 관련하여 특정한 사람을 우대.배제.구별하거나 불리하게 대우하는 것을 평등권침해의 차별행위로 규정하고 있다. 따라서 아래에서는 통.이장 위촉 시 나이 제한에 합리적인 이유가 있는지 여부를 살펴본다. 가. 통.이장의 일반적인 업무 수행과 나이제한의 필요성 여부 조사대상 기관들은 위 인정사실 나항 및 다항의 업무를 수행하는 통.이장은 임무 수행 시 적정한 활동성이 확보되고 행정의 이해도를 확보 할 수 있어야 하며 최근 일련의 자연재해로 인한 복구지원활동 및 급변하 는 행정환경 등 주민의 다양한 행정수요에 신속히 대응해야 한다는 이유 등으로 조례에서 통.이장 위촉 시 나이제한을 규정하고 있으며, 지역적 특 성에 따라 통.이장의 기능과 역할이 달라지므로 해당 지역의 특성을 반영 하도록 재량에 맡겨야 한다는 주장이 있다. 그러나 통.이장의 업무는 해당 지역의 행정 및 주민 자조, 관할 지역 및 주민 상황에 대한 이해와 반장 또는 반원에 대한 통솔력, 관내 각 세대 를 방문하는 등의 활동력 등이 필요한 업무라고 할 수 있으나 이러한 능력 과 활동력을 특정 나이 이하의 자만이 갖추고 있다고 할 만한 근거를 찾기 어렵다. 아울러, 신체적 활동성과 행정에 대한 이해 능력 등은 개인의 능력 에 따라 차이가 있는 것이지 특정한 나이를 기준으로 일률적으로 단정할 수 있는 것은 아니라고 보이며, 특정 나이를 초과하는 자가 통장의 업무 수 행에 필요한 활동력을 갖추지 못하였다고 볼 만한 구체적인 근거도 없다. 따라서 통.이장의 업무수행에 필요한 능력을 평가하기 위해서는 특 정한 나이를 기준으로 자격을 제한하는 것보다는 해당 직무수행에 필요한 역량을 갖추고 있는지 여부로 판단하는 것이 합리적이라고 판단된다. 현재 의 위촉과정에서 통.이장 지원자의 개별 역량을 평가하는 것이 불가능하 다고 보이지 않으며, 관련 절차를 마련하는 것도 충분히 가능하다고 판단된 다. 또한, 임기제를 두거나 연임 가능 횟수의 제한을 둠으로써 통.이장의 적격성 여부를 검토하고 확인하는 보완 방안도 고려할 수 있다고 보인다. 나. 통.이장의 민방위대장 업무 수행과 나이제한의 필요성 조사대상 기관들은 「민방위기본법 시행령」에서 65세 이상의 통.이 장의 경우 별도의 통.리 민방위대장을 지정할 수 있도록 하고 있으므로 이와 동일한 수준의 통.이장 나이 제한은 합리적이라고 주장한다. 이에 대해 살펴보면, 「민방위기본법」 제19조 제6항은 통.이장이 통.리 민방위대장을 겸임하도록 하면서 대통령령으로 정하는 바에 따라 읍.면.동장이 지정하는 자가 통.리 민방위대장이 될 수 있도록 단서를 두고 있으며, 「민방위기본법 시행령」 제22조에서 이러한 단서에 따라 별 도의 통.리 민방위대장을 지정하는 경우는 "민방위사태 발생 시 통.리 민 방위대장이 65세 이상의 고령, 심신 허약 등의 사유로 현장 지휘를 하기 어 렵다고 판단되는 경우로 한정"된다는 것을 규정하고 있다. 그러나 이러한 민방위 관련 법령의 규정이 65세 이상의 통.이장의 경우 반드시 통.리 민방위대장에서 제외하여야 한다는 의미는 아니며, 별도의 통.리 민방위대 장 지정 여부를 결정하는 기준은 현장 지휘를 하기 어렵다고 판단되는지 여부이지 나이 그 자체라고 할 수 없다. 또한 다른 측면에서 이러한 규정은 65세를 초과하는 통.이장의 존재를 전제한 것이라고도 할 수 있다. 다. 결론적으로, 나이에 따른 정신적.육체적 능력의 쇠퇴는 특정 나이를 기준으로 판단할 수 없을 정도로 개인차가 크다고 볼 수 있으므로 실질적 인 업무수행능력이 아닌 나이를 기준으로 통.이장을 위촉하는 것은 적절 치 않으며, 고령화 시대에 늘어나는 고령층의 인적자원을 활용하고 다양한 직장경험과 사회경험을 가진 65세 이상의 고령층에게도 지역사회를 위한 봉사 및 사회참여 기회를 제공해 주는 것 또한 중요한 의미가 있다고 보인 다. 이와 같은 이유로 통.이장 위촉 시 나이를 제한하는 행위는 「국가인 권위원회법」 제2조 제3호에서 규정하고 있는 나이를 이유로 한 평등권 침 해의 차별행위라고 판단하였다. 위와 같은 차별행위와 관련하여 기초지방자 치단체를 피진정기관으로 한 개별진정 사건이 국가인권위원회에 다수 접수 되었고, 시정 권고 후에도 계속적으로 유사한 진정이 접수됨에 따라 230개 기초지방자치단체 전체에 대한 직권조사를 실시하였고, 시정이 필요한 109 개 기초 지방자치단체장에게 통.이장 위촉 시 나이를 제한하고 있는 관련 조례를 폐지하도록 일괄 권고하게 되었다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제44조 제1항 제2호의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.