난민신청자 부당구금에 의한 인권침해

I. 개요 1. 검토배경 2008. 9. 난민인정불허처분취소소송이 진행중인 난민신청자 3인이 강제퇴 거 결정을 받고 출입국관리사무소보호실 및 외국인보호소에 구금되었다는 내용의 진정이 위원회에 접수되었다. 이에 위원회는 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 이와 같은 강제퇴거명령 및 보호조 치가 인권침해 행위에 해당하는지 여부 등에 관하여 검토하였다. 2. 관련규정 「출입국관리법」(2008. 12. 19. 법률 제9142호로 개정되기 이전의 것) 제18조(외국인고용의 제한) ①외국인이 대한민국에서 취업하고자 할 때에 는 대통령령이 정하는 바에 따라 취업활동을 할 수 있는 체류자격을 받 아야 한다. 제46조(강제퇴거의 대상자) ①사무소장.출장소장 또는 외국인보호소장은 이 장에 규정된 절차에 따라 다음 각호의 1에 해당하는 외국인을 대한민 국 밖으로 강제퇴거시킬 수 있다. 7. 제17조제1항.제2항, 제18조, 제20조, 제21조, 제23조, 제24조 또는 제 25조의 규정에 위반한 자 제51조(보호) ①출입국관리공무원은 외국인이 제46조제1항 각호의 1에 해 당된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있고 도주하거나 도주할 염려가 있 는 경우 사무소장.출장소장 또는 외국인보호소장으로부터 보호명령서를 발부받아 그 외국인을 보호할 수 있다. 제63조(강제퇴거명령을 받은 자의 보호 및 보호해제) ①사무소장.출장소 장 또는 외국인보호소장은 강제퇴거명령을 받은 자를 즉시 대한민국 밖 으로 송환할 수 없는 때에는 송환이 가능할 때까지 그를 외국인보호실. 외국인보호소 기타 법무부장관이 지정하는 장소에 보호할 수 있다. 제68조(출국명령) ①사무소장.출장소장 또는 외국인보호소장은 다음 각 호의 1에 해당하는 외국인에 대하여는 출국명령을 할 수 있다. ④사무소장.출장소장 또는 외국인보호소장은 출국명령을 받고도 지정한 기한까지 출국하지 아니하거나 제3항의 규정에 의하여 붙인 조건에 위반 한 자에 대하여는 지체없이 강제퇴거명령서를 발부하여야 한다. II. 판단기준 1. 「난민의 지위에 관한 협약」 (1951. 7. 28. 채택, 1993. 3. 6. 대한민국 적용) 제26조 이동의 자유 각 체약국은 합법적으로 그 영역 내에 있는 난민에게 그 난민이 동일한 사정하에서 일반적으로 외국인에게 적용되는 규제에 따를 것을 조건으로 하여 거주지를 선택할 권리 및 그 체약국의 영역 내에서 자유로이 이동 할 권리를 부여한다. 제31조 피난국에 불법으로 있는 난민 2. 체약국은 상기한 난민의 이동에 대하여 필요한 제한 이외의 제한을 가 하지 아니하며 또한 그러한 제한은 그 난민의 체약국에 있어서의 체재가 합법적인 것이 될 때까지 또는 그 난민이 타국에의 입국허가를 획득할 때까지만 적용된다. 체약국은 그러나 난민에게 타국에의 입국허가를 획득 하기 위하여 타당하다고 인정되는 기간과 이를 위하여 필요한 모든 편의 를 부여한다. 제33조 추방 및 송환의 금지 1. 체약국은 난민을 어떠한 방법으로도 인종, 종교, 국적, 특정사회집단의 구성원 신분 또는 정치적 의견을 이유로 그 생명 또는 자유가 위협받을 우 려가 있는 영역의 국경으로 추방하거나 송환하여서는 아니된다. 2. 유엔난민기구 집행위원회 결정 제44호(1986년 10월 6일), "난민과 난민신 청자의 구금" (a) 세계 각 지역에서 수많은 난민과 난민신청자가 비호를 구하기 위해 불법적으로 입국하거나 체류하고 있다는 이유로 그들의 지위가 결정되는 동안 구금 혹은 이와 유사한 제한적 조치의 대상이 되고 있음을 깊이 우 려한다. (b) 이것이 내포하고 있는 고초를 생각해 볼 때, 통상 구금을 해서는 안 된다는 의견이다. 필요하다면, 구금은 다음의 경우 법이 정하는 근거에 의해서만 이루어질 수 있다. 즉 i) 신원 확인, ii) 난민의 지위나 비호신청 의 근거가 되는 요소 결정, iii) 난민 혹은 난민신청자가 그가 비호를 구 하려는 국가당국을 속이기 위해 자신의 여행증명서 혹은 신분증명서를 파기하거나, 또는 허위증명서를 이용하는 경우, iv) 국가안보 혹은 공공질 서를 보호하기 위한 경우. (c) 부당하거나 근거 없는 장기간 구금으로부터 난민과 난민신청자를 보 호하기 위해서, 난민지위 혹은 비호를 인정하기 위한 공정하고 신속한 절 차의 중요성을 인정한다. (d) 난민과 난민신청자의 상황과 다른 외국인을 구별하는 국내입법과 행 정관행의 중요성을 강조한다. (e) 난민과 난민신청자와 관련한 구금조치는 사법심사 혹은 행정심사의 대상이 되어야 함을 권고한다. III. 판단 1. 국내 난민 일반 현황 한국은 1992. 12. 3. 유엔 「난민의 지위에 관한 협약」과 「난민의 지위 에 관한 의정서」에 가입하고 1993. 12.10. 출입국관리법에 난민인정조항을 신설하면서 난민인정제도를 도입하였다. 한국은 유엔난민기구 집행위원회의 위원국으로 활동하면서도 2000년까지는 단 1명의 난민도 인정하지 않았다. 그러나 2001년 처음으로 난민을 인정한 이후 2008. 11. 30. 현재까지 총 101 명의 난민을 인정했다. 난민인정절차에 있어서 현재 심사기간은 평균 1-2년 이 소요되며 4-5년에 이르는 경우도 7.9%에 이른다. 2. 외국의 난민신청자 취업 정책 난민신청자에게 일할 수 있는 권리를 제공하는 사례로서 벨기에는 난민신 청자에게 일할 수 있도록 허가하면서 1년 마다 갱신하고 있고 난민인정절차 가 종료할 때 까지는 일할 수 있는 권리가 계속 주어진다. 덴마크의 경우 난 민신청을 하면 난민신청자로서의 체류자격을 가지는데, 이러한 체류자격을 가지게 되면 취업 허가를 별도로 받을 필요 없이 취업을 할 수 있다. 호주도 난민신청자에게 일반적으로 일할 수 있는 권리를 부여하고 있고 사법절차가 진행되는 경우라고 하더라도 일할 수 있는 권리는 여전히 보장되며, 남아프리 카공화국의 경우 2004년 법개정으로 난민신청자에게 일할 수 있는 권리가 부 여되었다. 한편 영국의 경우 난민신청한 후 12개월이 지나도 최초의 난민인정절차가 종료하지 않으면 취업을 허가할 수 있도록 하고 있고, 미국의 경우 난민신청 인이 취업허가를 신청하도록 하고 있으나 난민신청일로부터 150일이 지나야 취업허가 신청을 받고 있다. 캐나다는 난민신청자가 난민인정절차가 진행되 는 동안 일을 하지 않으면 생계를 유지할 수 없는 경우에 취업을 허용하고 있 으며 이러한 권리는 사법심사가 진행되는 경우에도 계속된다. 3. 관계기관 의견 가. 법무부 난민인정불허취소소송을 진행하고 있는 자라 하더라도 현행 「출입국관 리법」에 의할 경우 체류자격이 없는 상태에서 취업을 하는 경우에는 불법 취업에 해당하므로 단속에 의해 적발되면 강제퇴거를 시킬 수 있다. 그러나 이들이 소송을 진행 중임을 감안하여 해당 절차가 종료될 때까지 강제퇴거 집행을 보류하고 있다. 2008. 12. 2. 국회본회의를 통과하여 2009. 6. 19. 시행예정인 「출입국관 리법 일부개정법률」 제76조의8 제3항 제2호에는 난민신청자 일부에 대하 여 취업을 허가할 것이 명시되어 있으나 본 조항이 규정한 "난민인정여부가 결정되지 아니한 자"에 난민인정불허처분취소소송 중인 자는 포함되지 않는 다. 나. 유엔 난민기구 (UNHCR) 「난민의 지위에 관한 협약」은 사법부에 의하여 절차를 진행하고 있는 경우도 난민신청자로 구분하고 있으며, 소송중에 있는 난민신청자 역시 법 무부 인정절차 중의 난민신청자와 마찬가지로 기본적 생존을 위한 욕구가 있다. 더욱이 최근에는 소송에서 난민으로 인정된 사례가 늘고 있는바 난민 거부처분취소소송은 난민인정 절차를 공정하게 진행하기 위한 중요한 보호 장치가 되고 있다. 유엔난민기구는 한국이 난민신청자들에게 사법기관 절차 를 포함하여 최종적 결정을 받을 때까지 취업자격을 부여해야 한다는 입장 을 가지고 있다. 난민의 구금과 관련하여서, 대한민국도 위원국인 유엔난민기구 집행위원 회의 결정 44호 (UNHCR"s Executive Committee Conclusion No. 44)에서 는 "통상적으로 볼 때 난민신청자를 구금하는 것은 회피되어야 한다"고 명 시하고 있다. 또한 신원을 확인하는 경우, 난민이라고 주장하는 근거가 되 는 요소들을 판단하는 경우, 난민신청국가를 오도할 목적으로 여행 혹은 신 원증명서를 파손하거나 허위서류를 사용하는 경우, 국가안보와 공공질서를 보호하여야 하는 사유가 있는 경우 등 예외적으로 구금이 필요한 경우라도 법률에 근거가 있는 경우에 한하여 허용되어야 한다고 명시하고 있다. 4. 판단 한국은 유엔 「난민의 지위에 관한 협약」의 당사국으로 협약의 이행 의 무를 지고 있으며, 대한민국이 가입한 국제협약은 「헌법」 제6조에 의거 국내법과 같은 효력을 가진다. 「난민의 지위에 관한 협약」 제31조는 당사 국은 필요한 경우가 아닌 이상 난민신청자의 이동에 대하여 어떠한 제한도 가하지 않아야 하며, 난민신청을 위하여 타당하다고 인정되는 기관과 필요 한 모든 편의를 부여해야한다고 명시하고 있다. 또한 유엔난민기구 집행위 원회의 결정 제44호에 따르면 비호를 구하는 난민신청자들에 대하여 신원 확인 등의 예외적 경우가 아닌 이상 구금을 하여서는 안된다. 그동안 법무부는 국내 난민신청자에 대하여 취업을 불허하여 왔다. 우리 나라는 유엔 「난민의 지위에 관한 협약」 비준국으로서 난민인정절차를 가지고 있는 국가이며, 법무부 난민인정절차에 소요되는 기간만 평균 1-2년 이 소요되며 행정소송을 제기할 경우 그 이상으로 장기화될 뿐 아니라 난 민의 특성상 본국과 교류가 어려운 상황 등을 고려할 때 대한민국 정부가 난민신청자에게 어떠한 사회복지적 지원도 하지 않으면서 취업을 불허하고 있는 것은 인간의 존엄성, 생존권과 기본적인 건강을 유지할 권리를 보장하 고 있는 「헌법」의 정신에 어긋나는 것이다. 이와 관련하여 우리 위원회는 이미 2006. 6. 12. "난민의 인권보호를 위한 정책개선에 대한 권고"에서 난민 신청자들의 취업이 가능하도록 권고한바 있으며, 유엔 인종차별철폐위원회 는 2007. 8. 17. 「모든 형태의 인종차별 철폐에 관한 국제협약」에 의거 한 국의 정부보고서를 심의한 후 최종의견서를 통하여 국내 난민과 난민신청 자에 대한 법률을 「난민의 지위에 관한 협약」 및 여타 공인된 국제기준 에 부합하도록 재검토 할 것을 한국정부에 권고한 바 있다. 따라서 생존권을 위협받는 상황에서 난민신청자가 불법취업을 하였다는 이유로 강제퇴거명령을 내리고 보호조치하는 것은 난민신청을 위하여 필요 한 편의를 부여하도록 규정한 「난민의 지위에 관한 협약」 제31조에 위반 될 뿐만 아니라 유엔난민기구 집행위원회의 결정 제44조에 반하는 조치로 판단된다. 더욱이 「출입국관리법」상 "보호명령"은 “강제퇴거명령의 집행확 보 이외의 다른 목적을 위하여 이를 발할 수 없다는 목적상의 한계 및 시 간적 한계를 가지는 일시적인 강제조치” (대법원 판결 2001. 10. 26., 99다 68829)이지만 그 실질은 이동의 자유를 제한하는 구금임에도 불구하고 사법 적인 통제없이 행정기관인 출입국관리소장의 처분으로 이루어지고 그 기간 의 상한도 두고 있지 않다. 이는 신체의 자유를 규정한 「헌법」과 「시민 적.정치적 권리에 관한 국제협약」상의 "자의적인 구금 금지" 원칙에도 반 하는 것이다. 더욱이 난민신청자에 대한 구금의 장기화는 난민신청자의 귀 환을 간접적으로 유도하는 결과를 낳아 「난민의 지위에 관한 협약」 제33 조 제1항이 규정하고 있는 강제송환금지원칙에도 위반될 소지가 있다. 2008. 12. 19. 일부개정된 「출입국관리법」 제76조의8 제3항 제2호는 난 민인정의 신청을 한 후 난민인정 여부가 결정되지 아니한 자에 대하여 취 업활동 허가를 할 수 있다고 규정하고 있다. 이에 대해 법무부는 "난민인정 여부가 결정되지 아니한 자"에 난민인정불허처분취소소송 중인 자는 포함되 지 않는다는 의견을 제시하고 있다. 그러나 사법절차 역시 국내적 난민인정 절차에 포함되는 것이고, 이러한 국내적 절차를 완료하여야 난민인지 아닌 지의 여부가 최종 판단되는 것일 뿐 아니라, 소송을 통하여 난민이 인정되 는 경우도 점차 증가하고 있는바 난민인정불허처분취소소송 중에 있는 자 또한 위 규정에 따라 취업활동 허가 대상자에 포함되는 것으로 해석함이 타당하다. IV. 결론 따라서, 난민인정불허처분취소소송을 진행 중인 난민신청자에 대하여 강 제퇴거 명령과 보호조치를 하는 것은 「헌법」 및 「난민의 지위에 관한 협약」 등 국제인권기준이 인정하는 인간의 존엄성 및 행복추구권, 신체의 자유를 침해하는 것으로 판단되므로, 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 따라 개선을 권고하기로 하여 주문과 같이 결정한다.