난민인정심사 지연으로 인한 인권침해

Ⅰ. 진정사건 조사결과 및 판단 1. 진정요지 진정인은 ○○○ 국적을 가진 사람으로 2018. 8. 대한민국(이하 "한국"이라 한다)에 와서 난민신청을 하였는데, 3년이 지난 2021. 8.이 되어서야 첫 번 째 인터뷰를 하였고 같은 달 부당하게 불허되었으며, 같은 달 불인정결정에 대해 이의신청을 하였으나 또다시 2년 가까운 시간을 기다리고만 있다. 피진정인의 부당한 심사 지연 등에 따라 진정인은 불안정한 체류자격으 로 한국에서 5년을 살아가고 있는바, 이는 부당하다. 2. 당사자의 주장 요지 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 진정인은 2018. 8. 난민신청하여, 2021. 7. 난민불인정결정을 받았고, 2021. 8. 이의신청하여 관련 절차 진행 중이다. 난민인정심사는 원칙적으로 난민인정 신청·접수 순서에 따라 순차적으로 이루어지고 있으며, 진정인에 대한 난민심사도 원칙에 따라 이루어졌고 특 별히 심사가 지연된 사실은 없다. 2021년도에는 상기인에 대해 난민불인정결정을 한 기관의 경우 난민심사 소요 기간이 평균적으로 25.1개월이었으며, 특히 2020년과 2021년에는 코로 나19 감염 예방을 위하여 대면심사로 하는 난민면접이 임시 중단되거나 난 민면접실 가동률이 조정되어 난민심사 대기기간이 늘어난 측면도 있다. 상기인은 제출한 서류, 진술 및 관련 정황 등을 종합적으로 검토해 볼 때, 난민협약 및 난민법 상의 난민의 요건을 충족하지 못한다고 판단되어 2021. 7. 난민불인정결정 되었다. 난민신청자는 난민심사가 진행되는 동안 기타(G-1) 체류자격을 부여받을 수 있고, 난민인정 신청일로부터 6개월이 지난 경우에는 취업허가를 받을 수 있으며(「난민법」제40조), 진정인의 경우도 체류자격 부여 및 취업허가 를 받은 적이 있다. 우리 부는 「난민 이의신청 접수 및 처리에 관한 지침(예규)」에 따라 아 동 등 인도적인 관점에서 신속한 보호가 필요한 경우 등을 제외하고는 이 의신청 접수순으로 사실조사를 진행한 후「난민법」제21조 제6항에 따라 난민위원회의 심의를 거쳐 난민인정 여부를 결정하고 있다. 우리 부는 내실 있고 신속하게 난민 이의신청에 대한 심사를 진행하고자 노력하고 있으나, 심사인력 부족 등으로 2023. 3. 말 기준 이의신청일을 1년 도과한 심사적체 건이 전체 이의신청건 중 약 38%에 이르고 있으며, 이집 트 국적자의 경우는 약 29%이다. 이에 우리 부는 이의신청 심사적체 태스크포스(TF)를 운영하는 등 신속· 정확하게 이의신청 심사를 진행하기 위해 최대한 노력하고 있으며, 진정인 에 대한 이의신청 심의는 금년 3분기 내에 진행될 예정이다. 참고로「난민법」 제18조 제4항에 따르면 난민인정 또는 이의신청 등의 결정은 신청서를 접수한 날부터 6개월 안에 하여야 하나, 부득이한 경우에 는 6개월의 범위에서 기간을 정하여 연장할 수 있도록 규정하고 있으며, 기 간을 연장할 때는 종전의 기간이 만료되기 7일 전까지 난민신청자에게 통 지하여야 한다는 규정에 따라 우리 부는 이의신청 심사 기간 연장 시 난민 신청자에게 "이의신청 심사기간 연장통지서"(「난민법 시행규칙」별지 제16호 서식)를 송부하고 있다. 3. 관련 규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정인이 작성한 진정서, 피진정인의 서면진술서, 관련 규정 및 자료 등 을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 한국 안에 있는 외국인으로서 난민인정을 받으려는 사람은 「난민 법」 제5조에 따라 피진정인에게 난민인정 신청을 할 수 있다. 이 경우 외 국인은 난민인정신청서를 지방출입국·외국인관서의 장에게 제출해야 한다. 나. 난민신청서를 제출받은 지방출입국·외국인관서의 장은 「난민법」 제 8조에 따라 지체없이 난민신청자에 대하여 면접을 실시하고 사실조사를 한 다음 그 결과를 난민인정신청서에 첨부하여 피진정인에게 보고하여야 한다. 다. 피진정인은 난민인정 신청이 이유 있다고 인정할 때에는 난민임을 인 정하는 결정을 하고 난민인정증명서를 난민신청자에게 교부하고, 난민인정 신청에 대하여 난민에 해당하지 아니한다고 결정하는 경우에는 난민신청자 에게 그 사유와 30일 이내에 이의신청을 제기할 수 있다는 뜻을 적은 "난민 불인정결정통지서"를 교부해야 한다. 라. 진정인은 이집트 국적 난민신청자로 한국에 도착하여 2018. 8. 6. 난 민신청을 하였고, 거의 3년 만인 2021. 7. 6. 난민신청에 대한 첫 인터뷰를 하였으며, 같은 달 19. 난민불인정결정을 받았다. 진정인은 2021. 8. 13.에 난민불인정 결정에 대한 이의신청을 하였고, 피진정인의 심사 지연 등의 사 유로 2023. 2. 15. 국가인권위원회(이하 "위원회"라 한다)에 진정 접수를 하 였다. 마.「난민법」 제18조 제4항에 따르면, 난민인정 또는 이의신청 등의 결 정은 신청서를 접수한 날부터 6개월 안에 하여야 하나, 부득이한 경우에는 6개월의 범위에서 기간을 정하여 연장할 수 있도록 규정하고 있으며, 기간 을 연장할 때는 종전의 기간이 만료되기 7일 전까지 난민신청자에게 통지 하여야 한다고 규정하고 있다. 바. 난민신청자는 난민심사가 진행되는 동안 기타(G-1) 체류자격을 부여 받을 수 있고, 「난민법」 제40조에 따라 난민인정 신청일로부터 6개월 이 내에 생계비 지원을 신청할 수 있으며, 6개월 후에는 취업 허가를 받을 수 있다. 진정인의 경우 생계비 신청기록은 없고, 취업 허가를 받은 사실이 있 다. 사. 난민인정심사는 원칙적으로 난민인정 신청·접수 순서에 따라 순차적 으로 이루어지고 있다. 진정인에 대한 난민심사를 실시한 지방출입국·외국 인관서의 난민심사 소요기간은 2021년 기준 25.1개월이며, 법무부 전체 난 민심사 평균 소요기간은 24개월이다. 아. 피진정인은 진정인의 이의신청(2021. 8. 13.)에 대해 난민위원회의 심 의를 거쳐 「난민법」 제18조에 따라 진정인이 난민임을 인정하는 결정을 하고, 2023. 7. 31. 진정인에게 난민인정증명서를 교부하였다. 5. 판단 진정인은 이집트 국적 난민신청자로 2018. 8. 6. 피진정인에게 난민신청을 하였는데, 피진정인의 부당한 심사 지연 등으로 인권을 침해받고 있다고 주 장한다. 인정사실에 따르면, 진정인에 대한 난민심사기간이 장기화된 측면이 있기 는 하나 피진정인은 관련 규정에 따라 진정인 난민신청에 대한 심사 절차 를 진행한 것으로 보이고, 심사 과정에서 피진정인의 재량권 일탈이나 그 외에 피진정인이 진정인의 인권을 침해하였다는 정황도 없으며, 무엇보다 진정인은 위원회 진정 접수 이후인 2023. 7. 31. 난민으로 인정받게 되었다. 따라서 진정인의 진정은 "이미 피해 회복이 이루어지는 등 별도의 구제 조치가 필요하지 아니하다고 인정되는 경우"에 해당한다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 이 사건 진정은 「국가인권위원회법」제39조 제1항 제3호에 따라 기각하기로 하여 주문 2와 같이 결정한다. Ⅱ. 난민인정심사 지연에 따른 제도개선 권고 1. 정책권고의 배경 2013. 7. 우리나라는 동아시아 최초로 「난민법」을 시행하였다. 그에 따 라 난민신청은 급증하였지만, 심사인력 등 난민인정심사를 위한 인적·물적 기반이 부족한 가운데, 난민인정심사·이의신청 등의 절차가 장기화되고 있 으며, 2020. 1.부터 확산된 코로나19로 인해 난민심사 인터뷰가 한동안 중단 되어 난민심사 기간이 더욱 길어지는 상황이 초래되었다. 본 진정사건 진정인의 경우 2018. 8. 6. 난민신청을 하였으나 2021. 7. 6. 에 면접 심사를 받았고, 같은 달 19. 난민불인정 결정 통지를 받았다. 2021. 8. 13. 이의신청 이후 2023. 7. 31. 난민인정을 받았는바, 이는 최초 난민신 청 이후 거의 5년 만에 심사가 종결된 것이다. 「난민법」 제18조 제4항과 같은 법 제21조 제7항 각호에 따르면, 피진정 인은 난민인정 신청서와 이의신청서 접수 후 6개월 이내에 심사를 결정하 되, 부득이한 사정에 따라 심사 기간을 6개월 범위에서 연장할 수 있으며, 심사기간을 연장한 때에는 그 기간이 만료되기 7일 전까지 난민신청자에게 통지하여야 한다고 규정하고 있다. 그러나, 난민신청자 수 대비 난민심사관 및 난민전담공무원의 수가 적고, 통역인 섭외가 어려움 등을 사유로 실제의 난민인정 심사기간은 6개월을 초과하는 경우가 빈번한 것으로 알려져 있다. 법무부에 따르면 2022년 난민인정 심사 기간 평균은 20.8개월이 소요되었 는데, 이는 난민심사가 종료된 이들만을 대상으로 한 평균이다. 2022년 국가인권위원회(이하 "위원회"라 한다)의 "이주 인권가이드라인 현 장 모니터링 결과"에 따르면, 난민신청 후 결과 수령까지의 기간을 묻는 질 문에 응답한 30명 중에서 3년이 넘게 걸렸다는 응답자가 7명이었고, 그중에 는 아래의 <표 1>과 같이 면접심사만 5년을 기다린 사례도 있었다. <표 1> 이주 인권가이드라인 현장 모니터링 응답 사례 “저는 2012. 8.에 한국에 도착했습니다. 첫 번째 면접은 2017. 1.에 있었으므로, 면접만 5년을 기다렸습니다. 두 번째 면접이 끝난 지금 저는 이의신청 중입니 다. 이제까지 10년이 넘게 걸렸습니다.” (30대, 남성) 이 외에도 난민신청자 중 한국에 도착한 지 수년이 지났지만 난민심사를 받지 못한 사람들이 적지 않았는데, 난민신청자들은 “기약 없이 난민신청자 신분으로 불안정한 체류를 이어가고 있다”며, 시간이 흐를수록 심사에 필요 한 증거를 확보하거나 박해 사유를 입증하기가 더 어려워질 것을 걱정하였 고, 생계곤란 등의 다양한 문제가 발생하고 있음을 호소하는 경우도 있었 다. 법무부에 따르면, 2021. 12. 말 기준 난민심사 대기 건수는 1차 신청 7,643건, 이의신청 4,526건 등 총 12,169건이고, 2021년부터 2022년 사이 코 로나19로 외국인의 국내 입국이 어려워지면서 난민신청이 급감한 상황임에 도 불구하고 2022. 12. 말 기준, 누적된 1차 신청 11,063건, 이의신청 4,888 건 등 총 15,951건에 달하는 상황이다. 내전 또는 국가 간의 전쟁이 발생하고 있는 국제 상황 및 코로나19의 해 소 국면에 따라 국경 간 이동이 점차적으로 원활해지고 있는 점을 감안할 때 향후 신규 난민신청 건수도 보다 늘어날 것으로 보이며, 이에 따라 난민 인정심사 대기기간도 더욱 장기화될 것으로 예상된다. 이에 위원회는 이 사건 진정은 기각하지만, 이와 별도로 이 사건 진정과 관련된 쟁점에 대하여 「대한민국헌법」및 「난민법」의 취지와, 「난민의 지위 에 관한 협약」등 국제인권 기준에 부합하는지에 관해 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 검토할 필요가 있다고 판단하였다. 2. 제도개선 방안 가. 난민심사관 등의 전문성 확보 및 인력 확대 난민심사에는 상당한 전문성이 요구되는바, 2018년 유엔 인종차별위원 회는 우리나라의 제17, 18, 19차 국가보고서에 대한 최종견해에서, "난민인 정심사 절차 전 과정에서 전문적이고 능력있는 인력의 지원을 보장할 것"을 권고한 바 있다. 이 사건 진정의 진정인과 같이 난민심사 결과를 받기까지 수년이 걸릴 수밖에 없는 가장 크고도 현실적인 문제는 전문성을 갖춘 심사인력의 부족 때문인 것으로 판단된다. 「난민법」제8조 제4항은 난민신청자에 대한 면접과 사실조사(제10조) 및 난민면접조서의 확인(제15조) 등을 전담하는 난민심사관을 두게 하고, 자격 및 업무수행에 관한 사항은 대통령령에 위임하고 있다. 「난민법 시행령」 제6조는 난민심사관을 "출입국관리 업무에 종사하는 5 급 이상의 공무원으로서 난민 관련 업무에 2년 이상 근무하고, 난민심사관 교육과정을 마친 자"로 규정하고 있는데, 2023. 8. 기준으로 난민심사관은 총 4명이다. 「난민법 시행령」 제7조는 "난민심사관 등의 업무수행"을 규정하면서, 난 민인정 심사를 난민심사 행위자에 대한 자격 요건이 법령에 규정된 "난민심 사관" 뿐만 아니라, 별도의 자격 요건 없이 난민심사 당국의 업무분장에 따 라 지정된 "난민전담공무원"도 가능하도록 하고, 「난민법」 제10조 제2항에 따라 난민신청자, 그 밖에 관계인의 출석을 요구할 때 출석요구의 취지, 출 석 일시 및 장소 등을 적은 출석요구서 발급 및 기록하는 등의 업무를 수 행하게 하였다. 이와 같이 난민전담공무원이라는 지정만으로 전문성이 확인되지 않은 출 입국공무원을 난민면접조사의 주체로 운영하는 것은 난민신청자의 "정상적 으로 심사받을 권리"를 제한하는 일이 될 수 있다. 실제로 법원의 판결(서울 행정법원 2017. 10. 12. 선고 2017구단4294)에 따르면 난민심사와 관련하여 “면접절차가 전반적으로 부실하게 진행되었고, 필수적으로 진행했어야 할 박해에 관한 질문이나 난민면접조서 확인절차가 누락되거나 형식적으로 이 루어졌으며, 원고의 진술조차 왜곡되어 면접조서에 제대로 기재되지 않았 다”고 판시함으로써 면접조사를 담당하고 있는 일부 난민전담공무원의 면 접조사 상 위법을 확인한 바도 있다. 위와 같은 상황을 차치하고, 현재 전국의 난민전담공무원은 난민심사관 4 명을 포함하여 총 90명에 불과하다. 이 중 23명은 법무부 난민정책과와 난 민심의과 직원으로, 난민정책과에서는 재정착 난민을, 난민심의과에서는 이 의신청에 대한 심사를 주로 하고 있으므로, 실제로 난민신청에 대한 업무를 담당하는 난민전담공무원은 67명 정도인 것으로 파악된다. 각 지방출입국· 외국인관서의 난민심사 담당자 현황은 아래의 <표 2>와 같다. <표 2> 2022년도 사무소별 난민심사 담당자 현황 (출처 : 법무부) 사무소 본부 서울 인천공항 부산 인천 광주 대구 제주 수원 양주 울산 안산 계 1차 심사담당자* (난민심사관)** - 34 (2) 1 6 (1) 9 (1) 4 2 3 1 1 1 1 63 (4) 난민전담공무원 *** (난민조사관)**** 23 (15) 37 1 6 10 4 2 3 1 1 1 1 90 (15) * 1차 심사인력(난민심사관 포함), 사무소별 상황에 따라 난민접수 또는 송무 수행 ** 난민법 제8조 제4항, 같은법 시행령 제6조 : 5급 이상 출입국관리공무원 *** 본부(난민정책과 8, 난민심의과 15), 1차 심사인력, 통역, 접수 포함 난민전담공무원 **** 난민법 제27조에 따른 본부 내 난민심의과 인력 2022년 말 난민심사 대기 건수는 1차 심사 11,063건, 이의신청 심의 4,888 건이므로 난민전담공무원 1인당 177건을 맡아야 하는 셈인데, 본부의 난민 전담 공무원 23명 중 15명은 이의신청 사건에 대한 조사를, 나머지 8명은 재정착 난민업무 등을 전담하고 있는 점을 감안하면 1인당 사건 부담은 더 할 것으로 예상된다. 난민인정심사는 국제 정세와 신청자 국가의 인권상황 등을 면밀히 검토 한 뒤 심층 면접을 거치고, 필요한 경우 보완 면접까지 진행해야 하므로, 난민전담공무원 1명당 하루에 소화할 수 있는 면접가능 인원은 현실적으로 한두 명에 그칠 수밖에 없다. 따라서 이러한 현상을 타개하기 위해서는 난민전담공무원의 전문성을 확 보하기 위하여 난민심사관에 준하는 기준 자격 규정을 마련하고, 난민보호 에 대한 전문성, 급증하는 난민신청자 수, 그에 소요되는 시간을 고려하여 난민심사관 1인당 적정 사건 수와 관련한 내부 지침 마련, 난민심사관 증원 등을 통해 신속·공정한 난민심사 운영이 될 수 있도록 개선되어야 할 것이 다. 나. 이의신청 심사 기간 단축을 위한 난민위원 확대 등 난민심사 이의신청제도는 난민신청자가 「난민법」 제21조에 따라 지 방출입국이나 외국인관서의 장이 내린 난민불인정 처분 등에 불복할 경우, 그 통지를 받은 날부터 30일 이내에 법무부장관에게 권리구제를 신청하는 절차이다. 이의신청에 대한 심의는 같은 법 제25조에 따라 법무부 내 난민위원회가 처리하며, 위원회는 위원장 1명을 포함한 15명 이하의 위원으로 구성되고, 분과위원회를 둘 수 있다. 법무부장관은 이의신청을 접수하면 지체없이 난민위원회에 회부 하여야 하고, 난민위원회는 직접 또는 난민조사관을 통하여 조사된 내용을 바탕으 로 심의를 하며, 법무부장관은 난민위원회 심의 결과에 따라 난민인정 여부 를 6개월 이내에 결정하여야 하고, 그 기간 안에 이의신청에 대한 결정을 할 수 없는 경우에는 6개월의 범위에서 기간을 연장할 수 있다. 난민위원회는 「난민법」 제26조 제1항 각호에 따라 일정 요건에 해당하 는 사람 중 법무부장관이 임명 또는 위촉하는 위원으로 구성됨을 규정하고 있고, 「난민위원회 운영세칙」제2조를 통해 그 요건을 명확히 하고 있다. 한편 법무부 통계에 따르면, 난민불인정결정에 대한 이의신청은 2020년에 5,956건, 2021년에 4,718건, 2022년 3,748건이 신청되는 등 매년 수천 건이 접수되고 있고, 이에 따라 심사 기간도 2020년 10.7개월, 2021년 9.7개월, 2022년 11.8개월로 지연되고 있는 것으로 나타난다. 난민위원회는 15명의 비상임 위원으로 구성된 비상설기구로 위원들의 겸 직 상황, 회의 소집의 어려움 등으로 이의신청에 대한 심사를 신속하게 진 행하기 어렵다는 비판이 사회 각계에서 제기되고 있다. 또한 한번 개최될 때마다 처리하는 사건 수가 방대하다는 문제점도 지적되고 있다. 난민위원 회는 「난민법」제25조 제3항 및 「난민위원회 운영세칙」(법무부훈령 제1378 호)에 따라 분과위원회를 두고 있는데, 2022년 한 해 동안 4개 분과위원회 에서 처리한 건수(총 11회 개최, 2,497건)를 제외하고도 1월 700건, 3월 324 건, 6월 577건, 9월 469건, 10월 391건, 12월 270건을 심사하는 등 난민위원 회 위원들이 한 건 한 건 들여다보기도 힘든 수준으로 난민위원회가 실질 적이고 심도 깊은 심사를 하기 어려운 상황으로 보여진다. 따라서 이러한 현상을 타개하기 위해서는 난민위원회 위원 확대 및 난민 위원회의 상설화를 통해, 난민심사 이의신청에 대한 심사 기간 단축 및 공 정성을 제고하도록 할 필요가 있다. 3. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제19조 제1호 및 제25조 제1항 에 따라 주문과 같이 결정한다.