노숙인 인권상황 관련 정책 개선 권고

Ⅰ. 권고의 배경 노숙의 원인은 빈곤, 가정해체, 정신질환 등 다양한 것으로 조사되고 있 으나 노숙인은 그 결과로 주거공간을 잃고 거리에서 비정상적인, 비인간적 인 주거생활을 하는 사람으로 정의되고 있다. 노숙인은 또한 주거 상실과 동반되어 경제적 능력을 상실하거나 경제적 활동에 참여할 수 없는 상황을 경험하였고, 경제적 결핍은 교육권, 건강권, 노동권 등 다른 권리들의 제한 으로 이어지는 복합적 인권침해의 상황에 놓인 사람들이다. 「헌법」제35조 제3항은 “국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다”고 규정하고 있으며 헌 법재판소도 빈곤은 더 이상 개인적인 물질적 결핍의 문제가 아니라 사회의 안정을 위협하는 사회 전체의 문제이고, 경제의 성장에 의하여 자연적으로 해결될 수 있는 것도 아니라는 인식이 자리 잡아 가면서, 빈곤문제는 국가 의 과제로 인식되고 있다(1997. 5. 29. 94헌마33)고 밝힌 바 있다. 그러나 정부, 지방자치단체 및 공공기관의 노숙인 관련 정책은 2011년도 "노숙인 지원법"의 제정에도 불구하고, 여전히 노숙인이 국민으로서 가지는 권리의 보장에서 접근하기보다는 노숙인에 대한 관리정책으로 접근해 왔다 는 지적이 많았다. 이에 따라 국가인권위원회(이하 "위원회")는 「노숙인인권상황 실태조사 (2005)」, 「노숙인 인권 실태조사 : 서울역의 야간 노숙행위 금지 조치가 노숙인 인권에 미치는 영향(2011)」의 연구 용역을 실시하였고, 그 결과 노 숙인의 주거, 일자리, 의료 및 노숙인에 대한 인식과 관련하여 정책의 개선 이 필요한 것으로 판단, 노숙인 대하여 다음과 같이 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고 기준 「헌법」제35조 제3항, 유엔 「경제적, 사회적, 문화적 권리에 관한 국제규 약」제2조 제2항 및 제13조, 제22조, 제25조, 유엔 「시민적, 정치적 권리에 관한 국제규약」제12조에 따라 판단하고, 이와 관련한 「일반논평 제27호」 를 참고하였다. Ⅲ. 판단 1. 노숙인의 주거권 상황 2011년도 현재 전국의 노숙인 수는 13,200여명으로 확인되고 있으며(통계 청, 2012년도), 노숙인이 포함된 주거취약계층은 26만명을 넘는 것으로 파악 (보건복지부, 2011년도) 되는 것에 비하여 확보된 응급잠자리 등 긴급거처 의 규모는 서울 5개소, 부산 2개소, 대구 1개소(보건복지부, 2011년도 통계) 로 상대적으로 부족하다. 노숙인의 거처 부족도 노숙인의 인권상황을 심각하게 하는 원인이기도 하지만, 제공되는 응급잠자리의 경우에도 1인당 면적 기준이 마련되어 있지 않아 노숙이 힘든 겨울의 경우에는 과밀화정도가 더욱 심각해져 응급잠자 리를 기피하게 되는 문제점이 있는바 이에 대한 보완책도 마련되어한다. 물론, 응급잠자리, 노숙인 쉼터는 노숙인의 주거문제의 근본적 해결책이 될 수 없다. 응급잠자리 평균 거주일수가 45일, 쉼터 거주일이 6.5개월이라 는 조사결과는 임대주택 공급을 통한 주거안정의 필요성을 보여주고 있다. 정부가 2011. 10. 이후 주거 취약계층에 노숙인을 포함시켜 임대주택의 일부를 공급하고 있으나 2013년까지 전체 비주택 가구(주거취약계층 및 노 숙인 등) 중 10% 가량에 대한 임대주택 보급을 목표로 하고 있고 다시 그 중 일부를 노숙인에게 보급하는 것으로 하고 있어 노숙인이 임대주택을 보 급받은 것은 쉬운 일이 아니다. 또한, 노숙인의 경우 알코올 의존, 다양한 형태의 정신질환, 오랜 사회적 배제의 경험 등으로 인해 일상적 사회생활을 위한 다양한 지원 대책이 필 요하다. 따라서 임대주택의 공급은 단독적으로 이루어질 것이 아니라 의료 복지서비스 등과 연계하여 보급하는 지지주택(Supportive Housing)보급 방 안이 강구되어야 한다. 2. 노숙인의 의료권 상황 보건복지부가 2011년도 성공회대학교 사회복지연구소에 의뢰하여 노숙 인 사망률을 조사.분석한 결과, 노숙인 수 23,002명(남, 22,148명, 여, 854 명)으로 통계청의 수치보다 높다. 이들의 사망률은 전 연령대에서 일반인 사망률에 2배 이상을 보이고 있는 것으로 확인되었다. 특히 20대 노숙인의 사망비가 지속적으로 증가하고 있는데 2009년도 20~29세 노숙인 표준화 사 망비는 11.79%를 나타났다. 연도 노숙인 누적 생존자수 노숙인 실제 사망자 수 (조사망률, %) 노숙인 표준화 사망률 (10만명당, 명) ⓐ 일반인구 사망률 (10만명당, 명) ⓑ 노숙인 표준화사망비 ⓐ/ⓑ 1999 8,458 95(1.12) 856.23 581.42 1.47 2000 11,312 142(1.26) 694.19 576.69 1.67 2001 14,370 194(1.35) 926.60 562.22 1.65 2002 15,194 273(1.80) 1,232.15 562.11 2.19 2003 16,543 304(1.84) 1,213.55 559.92 2.17 2004 17,453 284(1.63) 1,040.08 559.54 1.86 2005 18,699 300(1.60) 1,030.39 555.51 1.85 2006 19,629 325(1.66) 1,052.78 551.04 1.91 2007 20,226 325(1.62) 1,074.39 554.22 1.94 2008 19,901 319(1.60) 1,070.24 560.82 1.91 2009 19,582 357(1.82) 1,202.54 562.47 2.14 <노숙인의 사망률, 보건복지부, 2011> 같은 연구에서 "생존분석"을 실시한 결과 노숙인은 노숙에 진입한지 1년 이 경과하면 1%가 사망하고, 5년이 경과하면 약 8%, 6년이 경과되면 약 10%가 사망하는 것으로 조사되어 노숙인의 건강이 다른 사회집단에 비해 특히 취약한 것으로 분석되었다. 노숙인의 건강 문제 중 가장 큰 문제 중 하나는 알코올 중독 및 정신질환 의 문제로 나타나고 있다. 2008년도 위원회의 「특히 취약한 계층의 정신보 건 및 인권실태조사」결과 노숙인 400사례 중 음주를 한다고 응답한 경우가 53.6%, 음주를 하지 않는다는 응답이 38.1%였다. 일일 음주율은 일반인보다 3배 이상 높은 것으로 보고되었다. 2005년 서울시광역정신보건센터의 조사 결과는 조사대상자의 64.2%가 알코올 의존증을 가지고 있었고 대부분의 알 코올 중독 문제를 가진 노숙인은 두 가지 이상의 다른 질병에 노출되어 있 는 경우가 많은 것으로 나타났다. 그러나 현행 의료지원 체계는 이러한 노숙인의 상황을 적절하게 반영하 여 의료접근권을 실효적으로 보호하고 있지 못하는 것으로 보이고, 다음과 같은 원인들이 제기되고 있다. 첫째, 지정병원이 부족하고, 이의 이용에 대한 정보가 제대로 제공되지 않고 있다. 또한, 사실상 국공립 의료기관만 노숙인진료기관으로 지정.운 영되고 있어 국공립 의료기관이 없는 일부 지방의 경우에는 노숙인의 병원 이용이 사실상 차단되어 2012. 8.기준 전체 노숙인의 11%, 시설입소 노숙인 의 17%만이 의료시설을 이용하고 있을 뿐이다. 둘째, 일상적 건강관리가 불가능한 노숙인은 건강 상태가 악화된 이후에 야 지정 의료기관을 이용하므로, 심각한 질환으로 악화되는 경우가 많아 사 망을 예방하기가 어렵게 된다. 특히 노숙인의 50% 이상에서 발견되는 알코 올 의존증(2008년 국가인권위원회 조사 53.6%, 2005년 서울시 조사 64.2%) 과 정신질환의 경우 초기 진료가 어렵고, 심각한 상태에 이른 경우라 할지 라도 스스로 병원을 찾는다고 기대하기가 어려워 더욱 의료지원의 현장성 이 요구되고 있다. 셋째, 노숙인도「의료급여법」제3조 제1항 제9호에 의거 의료급여를 받을 수 있도록 규정하고 있으나 보건복지부의 "노숙인 의료급여 시행 지침(이하 지침)"은 의료급여 신청 대상을 노숙인 일시보호시설 및 자활시설 입소자로, 국민건강보험에 가입되지 않거나 6개월 이상 체납된 사람으로 제한하는 등 의료급여 조건을 과도하게 제한하고 있다. 그 결과 노숙인이 가장 많은 서 울시의 경우 거리 노숙인이 우선적으로 제외되고 있고, 시설생활 노숙인의 상당수도 최저생계비 이하의 상태임에도 불구하고 건강보험에 가입되어있 어 의료급여 지원대상에서 제외되고 있다. 또한, 일자리 찾기 사업 참여 노 숙인의 경우도 평균 임금이 50만원 이하이나 일시 국민건강보험에 가입하 게되어 의료급여대상에서 제외되고 있다. 결과적으로 서울시 전체노숙인의 90%가 노숙인 의료급여대상에서 제외되고 있는 현실이다. 넷째, 노숙인은 여러 가지 질병에 취약한 환경과 행동 방식을 가지고 있어 입원 치료 등 집중적인 의료 서비스를 필요로 하는 경우가 많다. 그러나 입원 치료를 받는 경우도 퇴원 후 회복을 위한 적절한 거처가 없어 질병이 재발되 거나 악화되는 문제점을 안고 있다. 마지막으로, 현행 노숙인 의료지원체계는 「노숙인지원법」 시행에 근거 하여 부랑인사업(국고보조)과 노숙인사업(지방자치단체보조)으로 이원화 되 어 있다. 그러나 지방재정상황에 따라 노숙인 의료지원의 방식 및 의료구호 비 지출 규모에 편차가 커 지역에 따라 균등한 서비스를 받지 못하고 있는 실정이다. 2010년 한국보건사회연구소의 조사에 따르면 서울시의 경우 노숙 인 1인당 의료 구호비로 2,148원을 사용하였고 부산시 443원, 대구시 182원, 가장 적게는 인천시가 8원을 지출한 것으로 나타났다. 3. 노숙인의 노동권 상황 가. 2005년 위원회가 실시한 「거리생활자 인권 및 생활실태 파악을 위한 설문조사」결과 거리 생활 노숙인들이 가장 오랫동안 종사해 왔던 직업은 단순노무종사자(29.3%), 기능직 혹은 기계조작 및 기계조립(26%), 서비스 및 판매직(14.6%), 자영점포운영(9.3%) 영세노점 행상 등(4.9%)를 차지하고 있 었다. 이들이 일터를 잃게 된 이유는 직장폐쇄 및 사업도산(31.3%)이 가장 높은 비율을 보이고 있고, 경기악화로 인한 일자리 감소(27.7%), 건강악화 (14.3%), 가정문제(14.3%), 부채문제(12.6%)가 확인되고 있다. 위의 조사에서 구직활동의 어려움에 대한 질문에 대해서는 "일자리를 알 아봐도 일자리가 아무것도 없다(38.3%)", "나이가 많거나 건강상의 문제로 일할 수가 없다(23.6%)", "일정한 주거지가 없어서 연락받을 곳이 없다 (18.2%)", 신분증이 없다(15.0%)"로 나타났다. 특히 신분확인의 문제는 노숙 인이 노동시장에 진입하는 가장 큰 장벽으로 지적되었다. 신분을 확인할 수 있는 주민등록증은 병역의무 미이행, 장기 실종, 누적된 벌금, 부채 등 여러 가지 이유로 말소되는데 현재 각 지방자치단체 별로 주민등록 복원을 원하 는 노숙인의 경우 주민등록 복원을 위한 예산을 책정하고 행정절차를 돕는 등의 지원을 확대해가고 있으나, 부채 등의 이유로 주민등록 복원을 원하지 않는 노숙인의 경우 노동시장 진입을 통한 자활의 기회가 제한되므로 그러 한 노숙인이 정부의 일자리제공 사업의 우선 대상이 될 수 있도록 방안이 강구되어야 한다. 나. 재활 및 자활시설에서의 자활 및 재활 프로그램 지원, 희망리본 프로 젝트 등 직접 추진 사업으로 나뉘어 추진 중인 정부와 지방자치단체의 노 숙인 일자리 관련 정책을 살펴보면, 먼저 재활 및 자활시설에서의 자활 프로그램의 경우 노숙인 시설 평가가 자활 프로그램 운영 성과와 연계되어있는 부분에 대하여 문제가 제기되고 있다. 즉, 20~30인의 소규모 자활시설의 경우 자활프로그램 운영이 사실상 어려운데 시설평가, 지방자치단체의 지원이 연동되는 구조이므로 경우에 따 라서는 프로그램의 운영성과를 위해 입소인들에게 프로그램 참여를 강제할 수밖에 없게 되는 것이다. 또한 재활시설에서도 성과측정을 필수로 하는 프 로그램의 특성상 참여자의 수가 매우 중요하기 때문에 프로그램 참여가 강 제될 소지가 있게 되어 입소인들의 자발성과 선택권을 제한하고 있다. 다. 정부와 지방자치단체가 직접 일자리를 제공하거나 민간사업과 연계시 켜 주거나 하는 등의 일자리 제공 사업의 경우 소수의 노숙인만이 참여가 능하다는 한계점에도 불구하고 소득이 단절된 노숙인에게 잠자리를 구하는 등의 소득보전 차원, 정부와 지방자치단체가 일자리를 제공하며 신분 회복 과 주거안정을 연계에 지원한다는 점에서 상당한 의미가 있다하겠다. 다만, 제한된 규모의 정부와 자자체 예산만으로 사회.경제적 요인 혹은 개인적 요인으로 발생하는 노숙인을 모두 책임 질 수 없는 상황에서 노숙인 관련 일자리 제공 사업의 추진만으로 장기적인 노숙인 일자리 문제를 해결하는 것에는 한계가 있을 수밖에 없을 것이다. 따라서 많은 노숙인이 자활의 기 반을 얻을 수 있도록 단기 사업성 일자리의 수를 늘리는 한편 장기적인 자 활로 연결하기 위한 후속 대책이 필요할 것이다. 4. 노숙인에 대한 사회적 인식 가. 노숙인에 대한 인식은 사회문화적 요인에 의해 영향을 받으며 사회적 으로 노숙인에게 알코올 중독, 나태 등의 이미지를 강조하는 경우 노숙인에 대한 부정적 인식이 높아지게 된다. 2007년도 원주시에서 실시한 "노숙인에 대한 시민 인식조사"에서 조사 대 상 140명의 노숙인이 노숙을 하는 가장 큰 원인에 대한 의식 조사결과 일 하기 싫어하는 게으름 때문이라는 항목과 알코올 중독 때문이라는 항목이 전체의 약 32%를 차지하여 “하는 일 없이 역 주변을 배회하거나 음주 하는 상태”를 노숙 상태로 인식하는 측면이 강해 알코올 중독이나 노상 음주로 인해 노숙인에 대한 부정적 인식이 강화되고 있는 것으로 나타났다. 노숙을 사회 구조적 문제로 인식하고 부정적으로 보지 않는다 하더라도 지역주민들 즉 자신의 이해가 직접 관련되는 경우 NIMBY(Not in my backyard)현상이 나타나는 등 부정적 결정으로 연결되는 경우가 많이 나타 나는 것이 현실이다. 나. 노숙유발의 실질적 원인을 떠나서 노숙인에 대한 부정적 인식은 "노 숙인"이라는 이름으로 가해지는 집단적 낙인은 무수한 고정관념과 편견을 나아 집단적 차별로 변이될 수 있고, 노숙인의 자활을 돕는 각종 정책과 프 로그램에 대한 국민적 지지와 참여율을 떨어뜨리게 된다. 다. 한편 "서울역 야간 노숙행위 금지 조치가 노숙인 인권에 미치는 영향 (국가인권위원회, 2011)"조사에 따르면 정책추진 공무원 및 공공기관 종사자 들의 노숙인에 대한 인식은 노숙인의 삶에 직접적 영향을 미칠 뿐 아니라 나아가 노숙인은 "더럽고 위협적인 존재"라는 일반인의 인식을 강화하는 측 면이 있었다. 또한, 노숙인에 대한 사회의 부정적 사례를 들자면, 2004. 11. 서울역에서 노숙생활을 하던 ○○○씨(27세)가 철도공안(현, 철도경찰)의 단속과정에서 사망, 시신이 "유실물 보관소"에 유기된 사례, 2005. 1. 서울역 노숙인 사망 사건 당시 쓰러진 노숙인 이모씨를 경찰이 손수레로 옮기는 과정에서 1시 간 이상 방치된 사례, 2005. 1. 지하철 7호선 “광명역” 방화로 노숙인 윤모 씨가 특별한 혐의 없이 사회복지시설에서 40일간 감시, 관리된 사례, 20011. 7. 서울역사 야간노숙행위 금지 조치 사례 등이 그 예다. 특히 위원회가 조사한 "서울역 야간 노숙행위 금지조치" 관련 실태조사는 조사 대상 노숙인들이 잠자리를 구하는데 대한 불안, 특별히 위해한 행동을 하지 않았는데도 가해자처럼 취급 받았다는 억울함, 사회적 낙인에 대한 공 포심 등을 나타내는 것으로 보고되었다. 라. 현재 노숙인 시설에서의 인권침해 예방과 종사자들의 감수성 향상을 중심으로 이루어지고 있는 노숙인 관련 인식개선을 위한 정부 정책은 노숙 인 관련 사회전반의 인식 개선의 중요도를 적절히 반영하고 있지 못한 측 면이 있다. 즉 노숙인을 대상으로 직접 인권침해를 예방하는 측면에서 중요 한 의미가 있으나 전술한 사회적 편견과 배제를 개선하고 노숙인의 사회통 합을 지원하는 등 노숙인 관련 정부 정책의 원활한 추진을 위해서는 노숙 인에 대한 국민의식 개선을 위한 홍보와 교육 방안을 마련하는 등 좀 더 적극적 대책이 요구된다 하겠다. 5. 소결 따라서 정부는, 주택종합계획 수립 시 노숙인 주거대책을 구체적으로 마련하고 매년 수립 하는 주택공급계획에 노숙인 주택공급계획을 포함하도록 하되 가족단위 노 숙인의 여건을 반영한 거처를 공급하는 등의 조치를 강구하고 보건복지 서 비스가 연계되는 지지주택의 건설과 관련하여 관련 부처 간 협의 체계 구 축 등 정책을 개선하는 것이 바람직 할 것이다. 주민등록증의 말소로 취업의 기회가 제한된 노숙인을 정부와 지방자치단 체 일자리제공 사업의 대상으로 우선적으로 고려하여 자활의 기반을 마련 할 수 있도록 조치하며 정부와 지방자치단체가 지원하는 자활사업, 재활프 로그램과 관련하여 정량적 평가기준을 지양하고 정성적 평가기준을 마련, 형식적 프로그램의 운영이 아니라 실효적 프로그램을 개발.운영할 수 있 는 환경을 조성하는 것이 바람직하다 할 것이다. 또한, 노숙인 의료서비스의 현장성을 강화하고 알코올 의존증이 강한 노 숙인의 건강상의 특성을 고려하여 「노숙인 지원법」제12조의 제정 취지에 맞도록 국.공립 의료기관이 없는 지역의 경우 노숙인 지정 의료기관을 민 간병원까지 확대하는 등 노숙인의 의료접근권 강화가 필요하며, 노숙인에 대한 부정적 인식을 갖게 하는 주요 요인으로 음주 등 노숙인의 생활양태의 문 제점과 공공기관의 종사자들의 노숙인 대응 방식의 문제점이 지적된바 문제점의 개선을 위해 역 주변 등 노숙인에 대한 부정적 인식을 유발할 수 있는 공공장소 에 대한 음주제한 구역을 설정하고, 노숙인에 대한 인식개선을 위한 교육.홍보 방안 마련이 필요하다고 판단된다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로「국가인권위원회법」제25조 제1항의 규정에 따라 주문과 같이 권고하기로 결정한다.