농민집회 참가 차량 사전 차단조치

1. 진정요지 가. ○○○○○총연맹(이하 "○○") 소속 회원 148명은 2016. 10. 5. ~ 12. 정부서울청사 세종로소공원 앞 인도 등에서 예정된 집회·시위(이하 “이 사 건 집회 1”이라 한다)의 참석을 위하여 2016. 10. 5. 70여대의 차량을 이용 하여 서울로 상경하려던 중, 피진정인 2, 3, 4 등이 경찰력을 동원하여 양재 IC, 한남대교 남단 등에서 집회 참석 차량을 차단하여 집회를 개최하지 못 하였다. 나. ○○ 소속 회원 약 200명은 2016. 11. 25. ~ 30. 세종로 공원 앞에서 예정된 집회·시위(이하 “이 사건 집회 2”라 한다)의 참석을 위하여 2016. 11. 25. 130여대의 차량을 이용하여 서울로 상경하려던 중, 피진정인 3, 6이 경찰력을 동원하여 안성TG와 양재IC 등에서 집회 참석 차량을 차단하여 집회를 개최하지 못하였다. 2. 당사자의 주장요지 가. 진정인 1) 진정요지 가항 관련 ○○ 회원 차량들이 한남대교에 도착하기 전부터 경찰이 차로를 통 제하여 경부고속도로가 정체되었고, 한남대교 남단에 이르자 경찰이 "벼를 싣고 가는 차량은 갈 수 없다"고 하면서 차량 진로를 막았다. 이에 ○○ 회 원들은 "벼는 싣고만 가는 것이지 농민대회장에 내리는 것은 아니다", "미신 고 물품의 반입을 막으려면 집회장 근처에서 해야지 집회장으로부터 한참 떨어진 곳에서 막는 것은 고의적 집회 방해다"라고 설명하였으나, 경찰이 계속하여 차량의 이동을 막았다. 이러한 과정에서 대치가 장기화되었고 결 국 ○○ 회원 일부는 도로위에서 비닐을 덮고 노숙을 하였다. 다음날 13:00 경 집회 개최가 불가능하여 해산하였다. 2) 진정요지 나항 관련 경찰이 양재IC에서 차량 이동을 제지하여 밤샘 대치하였고 예정된 집회는 개최하지 못하였다. 당시 트랙터는 3대였는데, 화물차량에 탑재되어 있었다. 트랙터는 국도로만 운행하고, 고속도로에서는 운행을 하지 않고 화 물차량에 탑재하였다. 다음날 회원들 일부가 지하철을 이용하여 집회 장소 로 이동하였다. 나. 피해자 진정요지와 같다. 다. 피진정인 1) 진정요지 가항 관련 2016. 10. 5. 피진정인 2는 ○○경찰서 경비과장으로 양재IC 부근에 서, 피진정인 3은 ◇◇경찰서 경비과장으로 한남대교 남단 부근에서, 피진 정인 4는 □□경찰서 경비과장으로 한남대교 북단부근에서 당시 현장을 지 휘하였다. 같은 날 15:18경, 경부고속도로 상행선 양재IC 부근에서 톤백1)과 쌀 포대를 적재한 화물차량들이 상행선 6개 차로 중 2 ~ 4개 차로를 10 ~ 20 대씩 일렬로 운행하는 것을 발견하고 피진정인 2가 검문검색을 지시하였으 나, 1톤 화물차량들이 급하게 차선을 변경하고 지나가서 검문검색은 물론 실질적인 제지가 이루어지지 않았다. 같은 날 16:35경, 경부고속도로에서 한남대교 남단으로 내려오는 2개 차로 중 한 개 차로에 톤백과 쌀 포대를 탑재하고 플랜카드를 부착한 화물 차량들이 열을 지어 주행하는 것을 발견하고, 피진정인 3이 화물차량들을 강남대로(7차로)의 하위 차로로 안전하게 유도하여 검문검색을 지시하였고, 톤백과 쌀 포대를 탑재한 차량에 대하여 톤백과 쌀 포대를 안전지대에 내 려놓은 후 이동하거나 회차할 것을 경고하고 지시하였다. 이러한 경고와 지 시에 따라 톤백을 하차한 차량은 바로 이동할 수 있었으나 이에 불응하는 차량은 불가피하게 이동을 제지하였다. 같은 날 18:30경, 경부고속도로에서 한남대교 남단으로 내려오는 2개 차로 중 한 개 차로가 ○○의 차량으로 완전히 가로막혀, 피진정인 3의 지 시에 따라 66대의 화물차량은 한남대교 남단 도로의 하위차로 및 안전지대 1) 나락을 담은 800~1,000kg의 자루 로, 6대의 화물차량은 한남대교 중단 하위차로로, 22대의 화물차량은 한남 대교 북단 하위차로로 견인하는 등 이동 조치하였다. 이 사건 발생 전, ○○ 회원들은 비슷한 목적의 집회에서 지속적으로 도로 등에 나락을 적재하고 살포하는 방식으로 집회 시위를 진행하였는데, 특히 2016. 9. 22.에는 종로 1가 사거리에 나락을 살포하여 인근 교통을 마 비시키고, 청계천 광통교 남단 도로에서 볏짚에 불을 붙여 태우는 등 위험 한 행동을 하였으며, 사건 당일에는 차량 운행이 제지되자 ○○ 회원들은 한남대교 남단에 톤백을 찢어 나락을 살포하였고, 이 사건 집회 1의 명칭이 "벼 반납 투쟁"이었던 점, "벼 반납 투쟁"이라 하더라도 벼를 상징하는데 필 요한 규모를 훨씬 상회하여 톤백(800~1,000kg) 44개와 쌀 포대(40kg) 38개를 준비한 점 등으로 볼 때 집회 과정에서 나락을 도로에 적재하거나 뿌려 서 울 도심권에 광범위한 교통마비가 발생할 것이 명백하게 예상되었다. 그리고 이 사건 집회 1의 신고서에 ○○측은 벼 100가마를 기재하였 다가 스스로 삭제하였고, "톤백과 쌀 포대 그리고 이를 적재한 화물차" 또는 "이를 이용한 집회.시위 방법"은 포함되지 않았다. 따라서 신고하지 않은 톤백과 쌀 포대를 집회 장소에 적재한다거나 인근 도로에 뿌리는 행위는 집회 및 시위에 관한 법률 제16조 제4항 제3호(주최자의 준수사항), 도로 법 제61조(도로의 점용허가) 및 제75조(도로에 관한 금지 행위)를 위반하는 불법행위이므로, 경찰관직무집행법 제5조(위험발생의 방지 등) 및 제6조 (범죄의 예방과 제지)를 근거로 ○○ 회원들의 차량 운행을 제지하였다. 이 사건 집회 1은 2016. 10. 5. 14:00부터 같은 달 12. 23:00까지 예정 되어 있었는데, 본격적으로 차량 이동을 제지한 시간은 16:35경으로 이미 집회가 개시 되어 진행 중이었으므로 구체적 위험 발생과의 시간적 접근성 이 인정되고, 차량 이동이 제지된 한남대교 남단의 경우 이 사건 집회 1 장 소와 직선거리로 6.7km, 실제 차량 운행거리는 7.55km로 차량으로 이동하 는데 약 20분이 소요되고, 해남, 순천, 구례 등 지방에서 출발한 차량의 경 우 집회 장소까지의 거리로 보면 총 이동거리의 98퍼센트(전남 해남 기준) 를 진행하여 장소적 접근성이 높은 곳이다. 집회 참가 차량의 이동경로를 예상하여 볼 때, <한남대교 북단 ~ 남 산1호 터널 입구> 구간은 2차로(한남 제2고가 차도), 5차로(한남 제2고가 차 도 끝 ~ 한남 제1고가 차도 시작), 2차로(한남 제1고가 차도)로 이루어져 있 어 차량 검문검색을 하기에 협소하였고, <남산1호 터널 출구 ~ 집회신고장 소>까지는 교통이 혼잡한 서울 도심권으로 차량을 임시 정차시킬 안전지대 가 없었다. 한남대교 남단과 북단은 집회 장소와 밀접하고 차량을 임시 주.정차시킬 만한 안전지대가 있어 이 곳에서 검문검색을 실시하였다. 불법 상황을 초래할 것이 명백한 톤백과 쌀 포대의 반입을 제지한 것일 뿐 ○○ 회원들의 집회 참여를 제지하거나 집회 참여를 위해 차량을 운행하는 것을 제지한 것은 아니다. 2) 진정요지 나항 관련 가) 안성TG 등에서의 집회 참가 차량 차단 피진정인 6은 경부고속도로 안성TG를 관할하는 △△경찰서 경비교 통과장으로 2016. 11. 25. 당시 현장을 지휘하였다. 같은 날 15:30경, 피진정 인 6은 ○○ 회원 소유의 트랙터, 트랙터를 실은 화물차량, 곤포사일리지2) 2) 볏짚을 운반 . 저장하기 위하여 압축하여 원형의 흰색 비닐로 포장한 것 와 나락을 실은 화물차량, 깃발을 꽂은 수십 대의 화물차량이 이 사건 집회 2에 참석하기 위해 경부고속도로 안성TG 방향으로 진입하려는 것을 발견하 고, 도로에서의 트랙터의 집단 저속운행, 곤포사일리지와 나락의 투기 및 적재로 초래될 수 있는 교통사고나 교통정체의 위험을 차단하기 위하여 경찰관직무집행법 제5조(위험발생의 방지 등) 및 제6조(범죄의 예방과 제 지), 집회 및 시위에 관한 법률 제6조(옥외집회 및 시위의 신고), 제16조 (주최자의 준수사항), 도로교통법 제46조(공동위험행위의 금지)에 의거 ▲ ▲▲▲지방경찰청 소속 경찰 기동대 수송 버스와 △△경찰서 차량으로 안 성TG 진입방향 약 100미터 전방에 차벽을 설치하도록 지시하고, 위 차량들 을 차단하였다. 피진정인 6은 ○○ 회원들에게 트랙터, 곤포사일리지, 나락을 하차 하고 깃발을 제거한 화물차량은 고속도로 진입을 허용하겠다고 설명하고 이를 제거한 차량 수십 대는 고속도로에 진입하도록 하였으나, 불법시위용 품인 트랙터, 곤포사일리지, 톤백을 적재하거나 깃발을 꽂은 화물차량에 대 해서는 불가피하게 이동을 제지하였다. 이 사건 발생 전, ○○ 회원들은 비슷한 목적의 집회에서 지속적으 로 도로 등에 나락을 적재하고 살포하는 방식으로 집회 시위를 진행하였다. 더욱이 이 사건 집회 홈페이지 홍보물을 보면, “농기계를 몰고 가자 청와대 로”, “농정파탄, 국정농단 범죄자 박근혜 퇴진! 농기계 몰고 청와대로!”라고 되어 있어 트랙터와 화물차량을 이용한 불법폭력 시위의 발생이 예상되었 고, 사건 당일 안성TG 앞에서 차량 운행이 제지되자 ○○ 회원들은 톤백을 찢어 나락을 도로에 살포하고 곤포사일리지를 도로에 무단으로 방치하는 등 그 위험이 더욱 명백하였다. 이 사건 집회 2에서 "트랙터, 곤포사일리지, 톤백"은 집회용품으로 신고되지 않았고, 도심 한복판에서 트랙터의 집단 저속운행, 대규모의 톤백 과 곤포사일리지를 인도에 적재하거나 나락을 도로에 무단 살포하는 것이 집회 진행상 꼭 필요하다고 보기 어려웠으며, 극심한 교통 혼잡으로 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 직접적이고 명백한 위험을 초래할 것이 분명 하여 트랙터, 톤백, 곤포사일리지의 반입을 제지한 것일 뿐 ○○ 회원들의 집회 참여를 제지한 것은 아니다. 나) 양재IC에서 집회 참가 차량 차단 피진정인 2는 양재IC를 관할하는 ○○경찰서 경비과장(현 ▽▽경찰 서 경비과장)으로 2016. 11. 25. 당시 현장을 지휘하였다. 피진정인 2는 ○○ 회원들이 화물차량과 트랙터를 이 사건 집회 2의 장소에 주.정차하거나 이 사건 행진 구간에서 운행하는 등 집회 및 시위에 관한 법률 제16조 제4항 제3호(주최자의 준수사항), 도로법 제61조(도로의 점용 허가), 제75 조(도로에 관한 금지행위)를 위반할 위험성이 있다고 판단하여 경찰관직무 집행법 제5조 및 제6조에 근거하여 양재IC 앞에 임시검문소를 설치하고, 같은 날 19:00경 이 사건 집회 2에 참가하기 위해 깃발 등을 꽂고 죽전휴게 소에서 양재IC 방면으로 일렬 운행하는 ○○ 회원 소유의 화물차량 131대 (트랙터 탑재 차량 3대, 톤백 탑재 차량 20대 등)를 양재IC 5차로 방면으로 유도 조치하여 검문검색을 실시하였다. "화물차량, 트랙터, 그 밖의 농기계 등 중장비"는 금지 통고된 시위 물품이라 회차할 것을 경고하고 지시하였으나, 일부 ○○ 회원들이 경고 및 지시에 따르지 아니하고 도로점거를 시도하여 같은 날 19:40경 "화물차량과 트랙터 등을 이용하여 고속도로를 점거하는 행위는 일반교통방해죄 혐의 등으로 사법 조치될 수 있다"는 취지의 경고를 하고 회차할 것을 지시하였 다. 위 경고에도 불구하고 ○○ 회원 200명이 양재IC 부근 모든 차로(1~5차 로)를 점거하여, 같은 날 19:48경 ○○ 회원 7명을 일반교통방해 혐의로 현 행범 체포하였고, 이후 3차례에 걸쳐 해산명령을 한 후 화물차량들을 견인 조치하였다. ○○에서는 화물차량 500여대 이상, 트랙터 10여대를 이용하여 이 사건 집회 2 장소에 모일 예정이고, 행진 시에 트랙터 2대를 앞세워 행진할 것이라고 가처분 사건의 재판과정에서 밝힌 바 있는데(서울행정법원 결정 문, 2016아 12443, 2016. 11. 25. 참조), 이 사건 집회 2의 장소 주변에 트랙 터가 정차되어 있거나 행진에 사용된다면 극심한 교통 불편이 야기될 우려 가 다분하였고, 다음 날 “집회에서 한 농민이 "광화문을 거쳐 청와대 담벼 락을 밀고, 박근혜를 밀어내겠다고 국민들에게 한 약속을 지키지 못해서 정 말 죄송하다"고 사과하자 현장에서는 이를 격려하는 듯한 함성과 박수가 쏟 아졌다”는 2016. 11. 25. ○○○○ 기사 내용에서 보듯이 이를 제지하지 않 았다면 위 차량들로 인한 안전사고 위험 등이 초래될 수 있었을 것이다. 그 리고 사건 당일 양재IC에서 차단된 톤백은 약 20개였는데, 이 사건 집회 2 의 장소에 톤백을 적재하거나 나락을 도로에 뿌리는 경우 퇴근시간대에 교 통마비가 발생할 것이 명백하였다. 그리고 이 사건 집회 2는 2016. 11. 25. 09:00부터, 행진은 같은 날 17:00부터 예정되어 있었는데, 차량 이동을 제지한 19:00경에는 이미 집회 및 행진이 개시되어 진행 중이었으므로 시간적 접근성이 인정되고, 차량 이 동이 제지된 양재IC의 경우 이 사건 집회 장소와 직선거리로 13.4km, 실제 차량 운행거리는 14.75km로 차량으로 이동하는데 약 28분이 소요되고, 전 남 진도나 경남 진주 등 지방에서 출발한 차량의 경우 이 사건 집회 2의 장소까지 총 이동거리의 96퍼센트(전남 진도 기준)를 진행하여 장소적 접근 성이 높은 곳이다. 한편, ○○ 회원들은 이 사건 집회 2에 참석하기 위해 지난 11. 15. 부터 트랙터 및 화물차량을 이용하여 상경 시위를 진행하면서 1열 또는 2 열로 줄지어 운행하면서 한 건의 교통사고도 없었다고 주장할 수 있겠지만, 교통량이 적은 지방과 달리 서울 도심에서 대열을 지어 운행하는 행위는 교통체증을 유발하고, 특히 트랙터의 경우 최고 시속이 20~30km밖에 나오 지 않아 저속 운행이 불가피하며 도로 주행의 목적으로 제작된 차량이 아 니라서 관련 면허도 없고 정기적인 검사를 받지 않아 돌발적인 사고 가능 성이 크다. 더구나 트랙터가 서울 시내로 진입하여 불법행위나 위험을 초래 하더라도 경찰력으로 통제할 수 있는 방법이 없다. 실제 2016. 11. 25. 안성 종합운동장 부근에서 경찰이 트랙터와 화물차량을 제지하자 트랙터가 중앙 선을 넘어 이동하였고, 안성~평택간 도로에서는 트랙터가 중앙분리대 턱을 넘어 이동하기도 하였다. 따라서 불법 상황을 초래할 것이 명백한 화물차 량, 트랙터에 대해서만 이동을 제지하였을 뿐 ○○ 회원의 집회 참여를 제 지한 것은 아니다. 3. 관련규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정서, 피진정인의 진술서, 옥외집회신고서, 금지통고서, 서울행정법원 결정문(2016아12443), 언론보도 자료, 국가인권위원회의 집회 상황 모니터링 보고, ○○시설공단 제출 자료, 진정인 및 피진정인의 보충 의견 및 제출 자료 등에 따르면, 아래와 같은 사실이 인정된다. 가. 진정요지 가항 관련 1) 2016. 10. 3. ○○에서는 아래와 같은 내용의 옥외집회 신고서를 ▽ ▽▽▽경찰서에 제출하였고, 위 신고서에 따르면 참고사항에서 "벼 100가마" 부분은 삭선(削線)으로 처리된 흔적이 있다. 2) 2016. 10. 4. ○○은 "경찰청장 앞 공개 의견서"라는 이름으로 아래와 같은 내용을 경찰청에게 보낸 사실이 있다. ○ 집회 명칭 : 쌀값 대폭락 백남기농민 살인정권 벼 반납 농민대회 ○ 개최일시 : 2016. 10. 5. 14:00 ~ 같은 달 12. 23:00 ○ 개최장소 및 참가인원 - 세종로 공원 앞 인도(100명, 질서유지인 10명), - 광화문 정부종합청사 앞 좌측 인도(50명, 질서유지인 10명) ○ 개최목적 : 정부의 쌀값 폭락 대책 촉구 ○ 주최자 :○○○○○총연맹 ○ 참고사항 : 현수막 10개, 피켓 50개, 깃발 10개, 음향시설(엠프, 스피커, 방송차량 등 방송시설 일체), 벼 100가마 ○ 시위방법과 시위진로 : 기재사항 없음 우리는 평화적으로 집회를 진행할 것이다. 트럭에 싣고 오는 벼는 야적 용이 아니며, 표현의 수단으로 사용할 것이다. 또한 차량이 대열을 지어 저속 운행하거나 정지되는 일도 없을 것이다. 3) 진정인 및 피진정인의 진술 그리고 당시 보도된 기사 등에 따르면, 2016. 10. 5. 16:35 ~ 16:50경 ○○지방경찰청은 ○○ 회원 150명이 이 사건 집회 1 장소에 참석하기 위해 톤백(44개)과 쌀 포대(38개)를 적재한 화물차 70여대를 운전하고 이동하는 것을 한남대교 남단 부근에서 제지한 사실, ○ ○ 회원들과 경찰이 다음날 오후 1시까지 약 18시간 동안 한남대교 남단에 서 대치한 사실, 대치 과정에서 ○○ 회원 일부가 톤백을 찢어 바닥에 나락 이 쏟아진 사실, ○○ 회원 일부가 차량 안이나 도로 위에서 노숙을 한 사 실,○○ 회원들이 이 사건 집회 1을 개최하지 못한 사실이 있다. 4) ○○시설공단에서 제출한 자료에 따르면, 2016. 10. 5. 집회 당시 1톤 화물차량이 주차할 수 있는 여유 주차 공간은 아래와 같다. 10. 5. 주차장별 여유 주차구획 수 10. 5. 주차장별 여유 주차구획 수 동대문 세종로 종묘 동대문 세종로 종묘 12시 782 841 620 18시 931 765 621 13시 827 830 578 19시 935 681 759 14시 837 822 566 20시 782 673 885 15시 861 809 567 21시 554 711 969 16시 876 831 560 22시 331 904 1025 17시 882 833 560 23시 181 1073 1061 나. 진정요지 나항 관련 1) 2016. 11. 22. ○○에서는 아래와 같은 내용의 옥외집회 신고서를 ▽ ▽▽▽경찰서에 제출하였다. ○ 집회명칭 : 농정파탄 국정농단 박근혜정권 퇴진 전국농민대회 ○ 개최일시 : 2016. 11. 25. 09:00 ~ 같은 달 30. 23:59 2) 2016. 11. 23. ○○에서는 아래와 같은 내용의 행진 신고서를 ▽▽▽ ▽경찰서에 제출하였다. 3) 2016. 11. 24. ▽▽▽▽경찰서에서는 심각한 교통 불편을 줄 것이 명 백하다는 이유로 위 집회 및 행진 신고에 대하여 금지통고를 하였다. 4) ○○에서는 위 금지 통고에 대하여 서울행정법원에 집행정지 가처분 신청을 하였고, 2016. 11. 25. 14:00경 서울행정법원 제3행정부에서는 "집회 ○ 개최장소 : 세종로 공원 앞 ○ 개최목적 : 농정파탄 국정농단 박근혜정권 퇴진 ○ 주최자 :○○○○○총연맹 ○ 참가예정인원 : 800명(질서유지인 80명) ○ 시위방법 : 방송차.깃발.현수막.선전물 등, 유인물 배포, 구호, 노래 제창 ○ 참고사항 : 깃발.현수막.피켓 등, 유인물.상징물 등, 음향 등 ○ 집회명칭 : 농정파탄 국정농단 박근혜정권 퇴진 전국농민대회 ○ 개최일시 : 2016. 11. 25. 17:00 ~ 같은 날 23:59 ○ 개최장소 : 세종로 공원 앞 → 정부광화문청사(이상 역방향 1개차로) → 경복궁역 교차로 → 자하문로 → 신교동교차로(이상 진행방 향 1개차로) ○ 개최목적 : 농정파탄 국정농단 박근혜정권 퇴진 ○ 주최자 :○○○○○총연맹 ○ 참가예정인원 : 800명(질서유지인 80명) ○ 시위방법 : 방송차.깃발.현수막.선전물 등, 유인물 배포, 구호, 노래 제창 ○ 참고사항 : 깃발.현수막.피켓 등, 유인물.상징물 등, 음향 등 시위에 대한 금지통고의 효력을 정지하되 집회의 개최장소와 행진 구간에 서 방송용 차량 1대를 제외하고 화물차량과 트랙터, 그 밖에 농기계 등 중 장비를 주.정차하거나 운행하는 방법의 시위를 제한한다."는 결정을 하였 다. 5) 위 서울행정법원 제3행정부의 결정문에 따르면, 아래와 같은 내용이 소명사실로 기재되어 있다. 6) 진정인 및 피진정인의 진술 그리고 당시 보도된 기사, 국가인권위원 회의 인권지킴이단 활동결과보고 등에 따르면, 2016. 11. 25. 10:40경 ▲▲▲ ▲지방경찰청에서는 ○○ 회원들이 이 사건 집회 2 장소에 참석하기 위해 트랙터 9대와 화물차 14대를 운전하고 38국도로 진입하려는 것을 안성종합 운동장 입구에서 제지한 사실, 같은 날 15:30경 ▲▲▲▲지방경찰청에서는 트랙터.곤포사일리지.톤백을 싣거나 깃발을 꽂은 화물차량이 경부고속도 로에 진입하려는 것을 안성TG 앞에서 차단한 사실, 같은 날 19:00경 ○○지 방경찰청에서는 양재IC 부근에 임시검문소를 설치하여 이 사건 집회 2 장 소에 참석하기 위해 트랙터(3대)와 톤백(약 20개)을 싣거나 깃발을 꽂은 130 대 이상의 화물차량의 운행을 제지한 사실, 제지 이후부터 다음날 오전까지 신청인은 이 법원에 농민들이 농업용 화물차량 500여대 이상, 농업용 트 랙터 10여대를 이용하여 이 사건 집회 등 장소에 모일 예정이고, 화물차 량과 트랙터는 순수한 이동수단일 뿐 이 사건 집회 등에는 사용하지는 않고 모두 인근 주차장이나 경찰의 안내에 따라 도로 갓길에 주차할 계 획이며, 다만 이 사건 행진 시에는 농업용 트랙터 2대를 앞세워 행진할 예정이라고 밝힌 바 있다. ○○ 회원들과 경찰이 도로에서 밤샘 대치한 사실, ○○ 회원 약 200명이 2016. 11. 25. 17:00 ~ 같은 날 23:59 예정된 이 사건 집회 2 장소에서의 집 회와 행진을 하지 못한 사실, 다음날 ○○ 회원 일부가 지하철을 이용하여 집회에 참여한 사실이 있다. 7) 세종대로의 시간대별 평균 교통량(2015년 서울시)은 아래와 같다. 시간대 교통량(대) 시간대 교통량(대) 시간대 교통량(대) 06:00 ~ 07:00 3,081 12:00 ~ 13:00 4,904 18:00 ~ 19:00 5,565 07:00 ~ 08:00 5,151 13:00 ~ 14:00 5,353 19:00 ~ 20:00 4,755 08:00 ~ 09:00 5,908 14:00 ~ 15:00 5,413 20:00 ~ 21:00 4,230 09:00 ~ 10:00 5,589 15:00 ~ 16:00 5,396 21:00 ~ 22:00 4,254 10:00 ~ 11:00 5,155 16:00 ~ 17:00 5,273 22:00 ~ 23:00 3,921 11:00 ~ 12:00 5,337 17:00 ~ 18:00 5,233 23:00 ~ 24:00 3,221 8) ○○시설공단에서 제출한 자료에 따르면, 2016. 11. 25. 집회 당시 1 톤 화물차량이 주차할 수 있는 여유 주차 공간은 아래와 같다. 5. 판단 가. 기본원칙 헌법 제21조 제1항은 모든 국민은 집회의 자유를 가진다고 규정함으 11. 25. 주차장별 여유 주차구획 수 11. 25. 주차장별 여유 주차구획 수 동대문 세종로 종묘 동대문 세종로 종묘 12시 804 881 626 19시 951 875 815 13시 846 871 568 20시 799 869 941 14시 859 893 561 21시 590 902 1025 15시 877 906 584 22시 391 990 1063 16시 888 885 589 23시 229 1144 1088 17시 914 901 618 24시 133 1173 1112 18시 955 880 696 로써 집회 및 시위의 자유를 국민의 기본권으로 보장하고 있다. 집회 및 시 위의 자유는 자유롭게 말하고 비판하며, 정치적인 의사를 공론화시킴으로써 참여자 모두를 민주사회의 구성원으로서 존재할 수 있도록 하는 자유권적 기본권이자(2008. 1. 28. 국가인권위원회 전원위원회 결정), 대의제 민주주의 를 근간으로 하는 현대 정치에 있어서 대의과정에서 누락되거나 간과되는 사회적 약자와 소수자의 이해관계를 표출하고(헌법재판소 1992. 1. 28. 89헌 가8 결정), 집권세력에 대한 정치적 반대의사를 공동으로 표명하는 효과적 인 수단으로서(헌법재판소 2003. 10. 30. 2000헌바67·83(병합) 결정), 대의제 를 보완하는 기능을 하고 있으므로 이러한 권리의 행사로 인하여 불가피하 게 발생하는 일반 시민의 불편함이나 다른 법익에 대한 위험은 보호법익과 조화를 이루는 범위 내에서 수인되어야 할 것이다(헌법재판소 2003. 10. 30. 2000헌바67·83(병합) 결정). 이와 같이, 집회 및 시위의 자유는 개인의 주관적 권리임과 동시에 민 주적 기본질서의 불가결한 근본요소로 기능하고 있으므로 다른 기본권들에 비해 보다 강하게 보호되고 있고, 그 제한의 방법에 있어서도 과잉금지의 원칙을 보다 엄격하게 적용하여 다른 중요한 법익의 보호를 위하여 반드시 필요한 경우에 한하여 정당화될 수 있으며, 특히 집회의 금지와 해산은 공 공의 안녕이나 질서에 대한 직접적인 위협이 명백하게 존재하는 경우에 한 하여 허용된다 할 것이다(헌법재판소 2003. 10. 30. 2000헌바67·83(병합) 결 정). 아울러 모든 집회는 집회 주최자가 평화적으로 집회 시위를 개최하겠 다고 밝힌 이상 기본적으로 평화적인 집회로 추정되어야 하며, 집회 도중 일부 참가자에 의한 폭력행위가 발생한 경우에도 집회 주최자가 처음부터 의도하였음이 명백하거나, 집회 주최자의 통제 범위를 벗어나서 다수의 집 회 참가자로 확장될 것이 명백하지 않는 이상 집회 전체의 평화성이 부정 되어서는 아니되며, 집회를 해산시키는 방법 등으로 다른 참가자의 집회 시 위의 자유를 침해하여서는 아니 된다. 나아가, 집회에 참가하지 못하게 하는 공권력 행사 외에도 집회장소로 의 여행을 방해하거나, 집회장소로부터 귀가하는 것을 방해하거나, 집회참 가자에 대하여 검문의 방법으로 시간을 지연시킴으로써 집회 장소에 접근 하는 것을 방해하거나, 개인의 집회 참가 행위를 감시하고 그에 관한 정보 를 수집함으로써 집회에 참가하고자 하는 자가 불이익을 두려워하여 미리 집회 참가를 포기하도록 하는 행위 등 집회의 자유를 행사하는데 영향을 미치는 모든 조치가 금지되며(헌법재판소 1992. 1. 28. 89헌가8 결정), 설령 형사처벌 대상이 되는 위법한 집회 시위가 개최될 것이 예상된다 하더라도 이와 시간적.장소적으로 근접하지 않은 다른 지역에서 그 집 회.시위에 참가하기 위하여 출발 또는 이동하는 행위를 함부로 제지하는 것 또한 허용되지 아니하고(대법원 2007도9794 판결), 집회 및 시위에 대한 사전 차단조치는 경찰관직무집행법 제6조에서 정하고 있는 행정상 즉시 강제의 요건에 해당하는 경우에만 적법성을 인정받을 수 있으므로 명백하 고 현존하는 위험의 법리에 부합하도록 엄격하게 적용되어야 할 것이다 (2008. 1. 28. 국가인권위원회 전원위원회 결정). 나. 경찰의 차단조치에 대한 적법성 검토 1) 미신고 물품의 차단이라는 주장에 대하여 피진정인은 톤백, 곤포사일리지, 트랙터 등이 미신고 물품으로 불법 시위용품이라서 위 물품들의 반입을 차단하였을 뿐이고 차량 자체의 통행 을 제한한 것은 아닌데 ○○회원들이 미신고물품을 내리지 않겠다고 고집 하는 바람에 결과적으로 차량 통행이 제한된 것이라고 주장한다. 물론 집회 또는 시위의 주최자는 신고한 목적·일시·장소·방법 등의 범위를 뚜렷이 벗 어나는 행위를 하여서는 아니 된다(집회및시위에관한법률제16조제4항제3 호). 하지만 신고하지 않은 본건의 톤백이나 곤포사일리지 등이 집회에 동 원된다고 해서 그것이 신고한 집회의 방법을 뚜렷이 벗어나는 것인지도 의 문이 있지만 가사 그렇다고 하더라도 사후적으로 집회주최자를 처벌하면 되는 것이지 이를 이유로 미신고물품을 사전 차단하는 것이 정당화될 수 없다. 현행 집회 및 시위에 관한 법률 에서 금지하고 있는 물품은 총포, 폭발물, 도검(刀劍), 철봉, 곤봉, 돌덩이 등 다른 사람의 생명을 위협하거나 신체에 해를 끼칠 수 있는 기구(器具)로, 이 사건 "톤백, 곤포사일리지, 트랙 터, 화물차량"이 이에 해당한다고 보기 어렵고, 집회에 대한 사전 허가가 금 지되는 헌법적 취지로 볼 때 집회 신고서는 집회의 자유를 통제하는 기제 가 아니라 이를 보장하는 수단이므로, 신고서에 기재되어 있지 않은 물품을 참석자가 소지하거나 이를 집회 장소에 반입하려고 한다는 이유만으로 차 량의 이동을 제한하는 행위는 허용될 수 없다. 한편, 피진정인은 과거의 사례를 들어 미신고물품이 집회 장소에서 불법적으로 사용될 우려가 있었다고 주장하나, 공공질서에 대한 가상의 위 험은 집회를 금지할 수 있는 정당한 근거가 될 수 없다. 또한 경미한 폭력 사건이 발생할 가능성을 근거로 사전적 제한을 하는 경우 그러한 조치가 비례적이지 않을 수 있고, 특정 집회가 폭력적인 집회가 될 가능성을 판단 함에 있어서 설득력 있고 입증 가능한 증거가 요구되며, 잠재적 폭력의 증 거가 있는 경우 주최자에게 해당 집회가 평화적일 것이라는 증거를 제출하 도록 하는 등 반론을 제기할 수 있도록 충분하고 공정한 기회가 주어야 할 것이다(평화적 집회의 자유 가이드라인, 민주제도와 인권에 관한 유럽안보 협력기구 사무소(ODIHR), 2010). 아울러 이 사건 집회 1 개최와 관련하여 ○○에서 사전에 경찰청장 에게 협조 요청 서한을 보내어 “평화적으로 집회를 진행할 것이며, 트럭에 싣고 오는 벼는 야적용이 아니며, 표현의 수단으로 사용할 것”이라고 밝힌 점, 이 사건 집회 2에 대한 금지통고 처분(2016. 11. 24.) 이후 ○○에서 “국 민들에게 불편함을 최소하기 위해 누구와도 협조할 준비가 되어 있다”고 페이스 북에서 밝힌 점, 2016. 11. 25. "금지통고 집행정지 가처분 신청"에 대한 행정법원 심리에서 “화물차량과 트랙터는 순수한 이동수단일 뿐 이 사건 집회 등에는 사용하지 않고 모두 인근의 주차장이나 경찰의 안내에 따라 도로 갓길에 주차할 계획”이라고 ○○이 밝힌 점 등으로 볼 때, 집회 장소로부터 상당히 떨어진 장소(안성TG, 한남대교, 양재IC 등)에서 신고하 지 않은 물품을 사전에 차단하지 않으면 안 될 정도로 불법적으로 사용할 가능성이 명백하였거나 이로 인하여 재산 또는 시설에 심각한 피해가 발생 할 정도로 사회적 위험이 현저하였다고 볼 만한 합리적인 근거를 찾을 수 없다. 2) 경찰관직무집행법에 따른 차단이라는 주장에 대하여 피진정인 2, 3, 4는 나락의 도로 적재 및 살포로 발생할 수 있는 교 통마비의 위험성을, 피진정인 6은 트랙터의 집단 저속운행, 화물차량에 적 재된 물건의 투기 등으로 발생할 수 있는 교통사고 및 교통정체의 위험성 을, 피진정인 2는 화물차량과 트랙터를 집회 장소에 주.정차하거나 행진 구간에서 운행함으로써 발생할 수 있는 위험성을 이유로 경찰관직무집행 법 제5조 또는 제6조에 근거하여 ○○ 회원들의 차량 운행을 제지하였다 고 주장한다. 경찰관직무집행법 제5조에서 규정하고 있는 위험 발생 방지 등을 위한 조치는 “천재(天災), 사변(事變), 인공구조물의 파손이나 붕괴, 교통사 고, 위험물의 폭발, 위험한 동물의 출현, 극도의 혼잡, 그 밖의 위험한 사 태”가 발생하였거나 그러한 위험이 상당히 높은 경우 일반시민의 생명과 안전 등을 보호하기 위해 긴급하게 발동하는 조치이고, 경찰관직무집행법 제6조(범죄의 예방과 제지)는 “경찰관은 범죄행 위가 목전(目前)에 행하여지려고 하고 있다고 인정될 때에는 이를 예방하기 위하여 관계인에게 필요한 경고를 하고, 그 행위로 인하여 사람의 생명·신 체에 위해를 끼치거나 재산에 중대한 손해를 끼칠 우려가 있는 긴급한 경 우에는 그 행위를 제지할 수 있다“고 규정하고 있다. 피진정인의 주장을 구체적으로 살펴보면 먼저, 피진정인은 과거 유사 한 집회에서도 ○○ 회원들이 도로에 나락을 살포하거나 볏짚에 불을 태우 는 사례가 있어 이 사건 집회 1, 2에서도 그러한 위험이 발생할 가능성이 명백하였다고 주장하나, 과거에 산발적으로 그러한 전례가 있었다는 이유만 으로 이 사건 집회에서도 그러한 행위가 반드시 재발될 것이라고 단정할 수 없고, 이 사건 집회 1, 2의 개최에 앞서 ○○이 평화적인 집회를 약속하 고 경찰에게 협조를 구한 사실, 이 사건 집회 이전 국가인권위원회의 집회 상황 모니터링이나 인권지킴이 활동 내용을 보더라도 집회 장소에서 부분 적인 물리적 충돌이나 일부 참가자의 불법행위가 있긴 하였으나 통제할 수 없을 정도의 폭력사태나 사회적 혼란이 발생하지 않았던 점, 설령 참가자 일부의 불법행위가 있었다 하더라도 다른 참가자의 집회 참여까지 일률적 으로 제한하는 것은 집회의 자유의 본질에 부합하지 아니한 점 등으로 볼 때, 과거의 사례나 일부 참가자의 불법성만으로 경찰관직무집행법 제5조 및 제6조에 따른 경찰력 행사가 정당화될 수 없다. 다음으로 피진정인은 트랙터 및 1,000여대의 화물차량 도심 운행 등 으로 극심한 교통 정체가 우려되었다고 주장하나 진정인은 2016. 11. 25. "금지통고집행정지가처분신청"에 대한 심리에서 “화물차량과 트랙터는 순수 한 이동 수단일 뿐 이 사건 집회 등에는 사용하지 않고 모두 인근의 주차 장이나 경찰의 안내에 따라 도로 갓길에 주차할 계획”이라고 밝힌 점에 비 추어 경찰이 우려하는 정도의 극심한 교통정체가 발생할 것인지 속단하기 는 어렵다. 오히려 당시 언론에서 보도한 자료에 따르면, 트랙터를 포함한 화물 차 1,000대를 동원하여 상경한다는 일부 보도가 있었으나, 이 사건 집회 2 당일 오전, 안성에 집결한 차량은 200여대, 인원이 500명 정도로 추산되었 고, 집회 당일 저녁 7시에 양재IC에서 차단된 집회 차량이 130여대, 밤늦게 도착한 차량까지 합하면 150여대였던 점, 당시 트랙터(3대)는 고속도로에서 운행하지 아니하고 화물차량에 탑재되어 있었던 점, 차량 운행이 차단된 저 녁 7시 이후부터 자정까지 세종대로의 평균 교통량이 다른 시간대에 비해 상대적으로 적은 점, 이 사건 집회 2의 행진시간이 17:00 ~ 23:59인 점 등을 종합하여 볼 때, 집회 장소 부근에 감당할 수 없을 정도의 많은 차량이 진 입함으로써 도심의 교통이 마비되는 등 극심한 교통정체가 우려되는 상황 이었다고 볼 수 없다. 특히 경찰이 집회 장소에 이르는 통로에 경찰관들을 배치하여 인근 주차장으로 분산 주차를 하도록 유도한다면 교통정체 현상을 최소화할 수 있었을 것으로 보일 뿐만 아니라, 본 건 집회의 경우 경찰이 두 차례 모두 한남대교 남단이나 고속도로 상에서 화물차량 통행을 차단하고 ○○회원들 이 이에 저항하는 과정에서 발생한 교통정체 현상도 심각하였다는 점을 고 려하면 피진정인들의 주장은 설득력이 없다. 그리고 피진정인은 집회 장소 인근의 세종로공영주차장은 승용차만 주차할 수 있는 주차장이고, 화물차가 이용가능한 주차장은 집회 장소와 상 당히 멀리 떨어져 있어 집회 장소 인근에 다수의 화물차량을 수용할 공간 이 없었다고 주장하나 ○○시설공단에서 위원회에 제출한 자료에 따르면, 사건 당시 집회 장소 인근에 1톤 화물차량이 주차할 수 있는 여유 주차 공 간(동대문, 세종로, 종묘공영주차장)이 최소 2,000면 이상 있었음이 확인 된 다. 물론 당시 여유 주차면이 2,000면 이라고 해서 화물차가 2,000대 주차할 수 있는 것은 아니겠지만, 경찰이 사전에 주차장에 협조를 요청 한다면 본 건 집회에 참가한 화물차들이 주차할 공간은 충분히 확보가 가능했다고 보 여진다. 한편 진정인 및 피진정인이 제출한 자료에 따르더라도, 2015년 농민 대회의 경우 버스 약 800대가 집회 장소 부근(회현역, ○○○○호텔, ○○일 보사)에서 하차한 후 서빙고와 여의도에 주차한 점, 2016. 7. ○○노조의 집 회에서 방송차 60여대를 대한문 앞에 주차한 점, 2016. 7. ○○○연합회의 집회에서 버스 180대가 서울 도심으로 이동한 점 등으로 볼 때, 집회 장소 인근에 주.정차 장소가 없어서 한남대교 남단 등지에서 차량통행을 막았 다는 주장은 설득력이 없다. 이러한 사정을 종합하여 보면, 피진정인들이 차량통행 제한의 근거로 내세운 사유들은 모두 합리적으로 수긍하기 어려울 뿐만 아니라 가사 일부 우려되는 부분이 있다고 하더라도 이를 이유로 「경찰관직무집행법」제5조 또는 제6조에 의해 차량통행을 제한할 수 있는지도 의문이다. 도로에 나락 을 적재 또는 살포하거나 다수의 화물차 및 3대의 트랙터가 도심을 운행하 는 행위가 경찰의 즉각적인 강제조치를 정당화 하는 제5조의 "위험한 사태" 라고 보기 어려우며, 제6조의 행정상 즉시강제는 경찰이 직접 실력을 행사 하여 경찰상 필요한 상태를 실현하는 권력적 사실행위로, 범죄행위가 눈앞 에서 막 이루어지려고 하는 것이 객관적으로 인정되고, 그 행위를 당장 제 지하지 않으면 범죄로 인한 손해가 발생할 상황이라서 직접 제지하는 방법 외에는 위와 같은 결과를 막을 수 없는 절박한 상황인 경우에 행사되는 최 후의 수단인 점에 비추어 그 발동요건인 범죄 발생의 급박성, 긴급성이 충 족된다고 보기도 어렵다. 3) 집회 및 시위에 관한 법률 위반에 대한 조치라는 주장에 대하여 피진정인 6 등은 깃발이나 기타 시위용품을 싣고 단체로 열을 지어 차량을 운행하는 행위 자체가 미신고 시위이고, 이는 집회 및 시위에 관한 법률 제6조 위반이므로 안성TG 등에서 차량 운행을 제지하였다고 주장하 므로 살펴보면, 대법원은 “집회의 자유가 가지는 헌법적 가치와 기능, 집회에 대한 허가 금지를 선언한 헌법정신, 집회 신고제도의 취지 등을 종합하여 볼 때, 신고는 집회에 관한 구체적인 정보를 행정관청에 제공함으로써 공공질서의 유지에 협력하도록 하는 데에 그 의의가 있는 것일 뿐, 신고를 하지 아니하 였다는 이유만으로 헌법의 보호 범위를 벗어나 개최가 허용되지 않는 집회 내지 시위라고 단정할 수 없다. 따라서 옥외집회 또는 시위로 인하여 타인 의 법익이나 공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위험이 명백하게 초래된 경 우에 한하여 해산을 명할 수 있고, 미신고라는 이유만으로 그 옥외집회 또 는 시위를 해산할 수 있는 것으로 해석한다면, 이는 사실상 집회의 사전신 고제를 허가제처럼 운용하는 것이나 다름없고, 사전신고제의 규범력은 집 회 및 시위에 관한 법률 제22조 제2항에 따라 신고의무를 이행하지 아니 한 옥외집회 또는 시위의 주최자를 처벌하는 것만으로도 충분히 확보할 수 있다”고 판시한 바 있다(대법원 2012. 4. 26. 선고 2011도6294 판결). 따라서 이 사건 ○○ 회원들이 집회신고를 하지 않고 화물차량에 깃 발이나 기타 시위용품을 싣고 단체로 열을 지어 도로를 운행한 행위가 설 령 미신고 집회 시위에 해당한다고 하더라도, 피진정인이 화물차량의 통행 자체를 차단한 조치는 집회의 강제적 해산과 다를 바 없는 행위라 할 것인 바, 당시 ○○ 회원들의 행위가 집회 시위를 차단하거나 해산해야 할 만큼 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위험이 명백하게 초래 된 경우라고 보기 어렵고, 가사 그러한 위험성이 있다고 하더라도 곧바로 차량의 통행을 제한할 것이 아니라 열을 지어 운행하지 않도록 계도하는 등의 조치를 우선적으로 취하였어야 할 것이다. 4) 도로교통법 위반에 대한 조치라는 주장에 대하여 피진정인은 단체로 열을 지어 차량을 운행하는 행위는 도로교통법 제46조(공동 위험행위의 금지) 위반에 해당하여 차량 운행을 제지하였다고 주장하므로 살펴보면, 현행 도로교통법 제46조에 따르면, 2명 이상의 자동차 운전자가 정 당한 사유 없이 공동으로 앞뒤로 또는 좌우로 운행하면서 다른 사람에게 위해를 끼치거나 교통상의 위험을 발생하게 하는 행위를 금지하고 있는데, 이 법에서 금지하는 "공동 위험행위"란 정당한 사유 없이 앞뒤로 또는 좌우 로 줄을 지어 통행하면서 신호위반, 통행구분위반, 속도제한위반, 안전거리 확보위반, 급제동 및 급발진, 앞지르기금지위반, 안전운전의무위반 등의 행 위를 하여 다른 사람에게 위해를 주거나 교통상의 위험을 발생하게 하는 것이다(대법원 2007. 7. 12. 선고 2006도5993 판결). 이 사건 ○○ 회원들의 차량 다수가 일렬로 도로를 운행을 한 것은 사실이나, ○○ 회원들이 처음부터 계획적으로 열을 지어 차량을 운행한 것 이 아니고 화물차량이라서 다른 차량에 비해 상대적으로 저속으로 운행하 다가 일정한 시간이 지나면서 하위차로에서 자연스럽게 열을 지어 운행하 게 된 것으로 보이고, 당시 ○○ 회원들의 차량이 다른 차량들의 행렬에 갑 자기 끼어들어 고속으로 운행하고 있는 다른 차량의 운행 속도를 급격히 떨어뜨리게 하거나 운전자의 의무를 위반하여 다른 사람에게 위해를 주는 등 구체적인 교통상의 위험을 초래하였다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 ○○ 회원들의 차량이 도로를 일렬로 운행한 행위만 으로 도로교통법 에서 금지하고 있는 공동 위험행위에 해당한다고 보기도 어렵지만, 가사 ○○ 회원들이 의도적으로 열을 지어 일렬로 도로를 운행하 여 도로 교통상의 위험이 상당히 예견되었다고 하더라도 이를 이유로 곧바 로 차량 통행을 제한할 것이 아니라 충분한 거리를 두고 운행하도록 계도 하는 등의 조치가 우선적으로 고려되었어야 할 것이다. 다. 경찰의 집회 대응방식의 변화 필요성 1) 규제적 접근방식에서 촉진적.보장적 접근방식으로 피진정인의 주장을 살펴보면 서울 도심에 트랙터와 화물차량의 진입 을 허용할 경우 이를 이용한 폭력적인 상황에 대하여 통제가 곤란하다는 우려가 근저에 깔려 있는 것으로 보인다. 도시의 치안과 질서를 책임지고, 만일의 사태에 대비해야 하는 경찰의 입장을 이해하지 못할 바는 아니나, 더 이상 이러한 이유로 통제 위주의 집회 시위 대응 방식을 유지할 수는 없다. 특히, 2013년부터 시행하고 있는 우리나라 경찰의 <준법보호 불법예 방 집회시위 관리방침>은 조그마한 불법이라도 강하게 단속을 하면 법질서 가 이루어진다는 시각에 기초하고 있는 강력한 물리력에 의존하는 모델인 데, 이러한 접근 방식은 집회 시위의 자유를 위축시킬 수 있고 시위 참가자 와 경찰간의 긴장과 갈등을 고조시켜 2015. 11. 14. 민중총궐기 집회에서 보 듯이 인명 사고 등 극단적인 결과를 초래할 수 있다. 국내외 언론보도, 법원의 결정, 국가인권위원회의 집회 상황 모니터 링에서 보듯이, ⅰ)그간 촛불집회 등 대규모 집회.시위가 평화적으로 진행 되어 왔고, 집회 및 시위에 참가한 시민들 역시 성숙한 시민 의식을 보여 준 점, ⅱ)그리고 최근의 집회.시위의 문화가 과거와 달리 정치적 의견을 과격하게 표출하는 장이기는 보다는 다양한 소수 집단이 퍼포먼스를 통하 여 상징적 방법으로 의견을 표현하는 문화적 공간으로도 기능하고 있는 점, ⅲ)쌀이나 볏짚, 트랙터 등 농기계는 농민들의 생업과 관련된 생산물이거나 도구로 집회나 시위의 성격을 표현하는 상징물로 충분히 의미가 있는 점, ⅳ)이 사건과 유사한 해외 사례를 보면 3,000명의 프랑스 농민들의 1,000여 대의 트랙터를 끌고 고속도로를 이용하여 파리의 집회 장소로 행진하는 과 정에 경찰차량이 이를 경호하거나(2015. 9. 3. 로이터통신), 이 밖에 스페인, 벨기에, 핀란드, 캐나다에서도 농민들이 트랙터 등을 이용하여 시위하는 모 습을 볼 수 있는 점 등으로 볼 때, 시대의 요구와 변화에 걸맞게 집회 시위 에 대응하는 경찰의 접근방식 또한 변화가 요구된다. 물론 서유럽과 같이 대규모의 트랙터를 동원한 도심 집회가 갑자기 가능하지는 않을 것이다. 이를 위해서는 경찰의 집회 대응 방식의 변화와 함께 집회 주최자와 참가자들이 평화적이고 합법적인 집회·시위를 개최하려 는 의지와 노력이 같이 요구된다. 그렇다고 경찰이 집회 주최자들의 과거 폭력 기타 불법사례 발생을 이유로 기존의 집회 대응방식을 고수하는 것은 해법이 아니다. 경찰은 변화하는 시대 흐름과 국민들의 성숙한 시민의식에 맞게 집회·시위 대응 매뉴얼을 새롭게 작성하고, 관련 업무에 종사하는 경 찰공무원들을 대상으로 직무교육을 실시하여야 한다. 집회·시위 대응 매뉴얼은 경찰의 물리적 사용이 요구되는 상황과 그 절차 그리고 용인되는 물리력의 정도 등에 대해서도 상세하게 규정하여야 하며, 경찰관들이 집회와 관련하여 준수하여야 하는 절차적·실체적 의무에 대해서도 구체적으로 규정하고 이를 위반할 경우의 책임에 대해서도 명시 하여야 한다. 이와 함께 집회·시위에 동원된 경찰관들의 건강과 안전, 교육 과 훈련을 받을 권리 등 그들의 권리에 대해서도 규정 하여야 한다. 이러한 촉진적·보장적 집회·시위 대응방식은 집회·시위에 대한 인권 친화적 접근을 전제로 한다. 인권 친화적 접근방식은 모든 사람들이 평화적 인 집회·시위의 자유를 향유하도록 하는 것이 경찰의 주요한 의무라는 책임 감에서 출발하며, 구체적으로 적법성, 필요성, 비례성, 비차별성 등을 그 요 소로 한다(평화적 집회의 자유 가이드라인, 민주제도와 인권에 관한 유럽안 보협력기구 사무소(ODIHR), 2010). 이러한 촉진적·보장적 집회·시위 대응 방식이 자리 잡으면 사전신고 가 현실적으로 불가능한 "자연 발생적 집회"나, 집회·시위 도중 일부 참가자 에 의한 폭력 등 불법행위가 발생한 경우에도 집회·시위의 자유를 최대한 보장할 수 있게 될 것이다. 2) 협의기능 강화 필요 경찰의 집회·시위 대응 방식이 촉진적·보장적 방식으로 변하기 위해 서 경찰과 집회 주최자간의 긴밀한 연락체계가 반드시 필요하다. 이 사건 집회 1, 2에서 피진정인이 집회의 규모나 집회 참가자의 이 동 경로 등을 확인하는 수준을 넘어 집회의 방법 등에 대하여 집회 주최측 과 구체적으로 협의를 하였다고 볼 만한 자료나 근거가 없다. 피진정인 1은 차량의 도심 진입 등과 관련하여 ○○에서 사전에 협조를 요청하였다면 다 른 집회의 경우와 같이 정상적으로 개최되었을 것이라고 하면서 집회 주최 측에서 적극적으로 협의하는 노력이 없었다고 주장하지만, 대화 통로의 부 재가 누구의 탓이든 간에, 그 부재가 이 사건 상황이 악화되는 주요 원인 중 하나였음을 부인하기는 어렵다. 경찰과 집회 주최자간의 긴밀한 연락체계를 마련하기 위해서는 우선 집회 주최자를 비롯하여 일반국민들이 집회·시위 신고 및 금지 또는 제한 통고 등과 관련하여 어떤 절차가 필요하고 누가 책임 있는 결정을 내리는 지에 대해서 신뢰할 만한 정보에 접근할 수 있어야 하고 집회 주최자나 집 회 개최로 인해 권리나 자유에 직접적인 영향을 받는 사람들은 당국에 구 두나 서면으로 의견표명을 할 기회가 주어져야 한다. 경찰 당국은 결정을 내리기에 앞서 집회 주최자 측과 참가자들이 집회를 평화롭게 진행할 것인 지 여부 및 그 집회가 다른 시민들의 권리나 자유에 미치는 영향에 대해서 객관적이고 공정하게 평가하여야 하며 필요한 경우에는 집회 주최자 측과 다른 이해 관계자들과의 모임을 주선하여야 한다(평화적 집회의 자유 가이 드라인, 민주제도와 인권에 관한 유럽안보협력기구 사무소(ODIHR), 2010). 금지 또는 제한 통고는 사법적 심사를 청구할 시간적 여유를 주기 위해 신속하게 이루어져야 하며, 우리 집회 및 시위에 관한 법률 에서 서 면통고를 요구하고 있지는 않지만 집회·시위 신고는 서면으로 하게 되어 있 는 점을 고려하여 금지 또는 제한통고 역시 서면이나 긴급한 경우에 전자 메일이나 문자 메시지 등으로 보내고, 금지 또는 제한의 이유를 구체적으로 설명하는 것이 바람직하다. 대규모 집회나 사회적인 반향이 큰 집회의 경우 에는 사전에 집회 주최자 측과 경찰이 만나서 경찰관의 배치, 집회의 진행 상황 기타 경찰의 집회 관리와 관련하여 중요한 사항 등 질서유지와 공공 의 안전에 관하여 충분히 의논하여야 한다. 집회도중에 상황이 예기치 않게 폭력적으로 전개될 위험성을 낮추기 위해서 경찰관 중에 일부를 식별이 용이하게 "접촉 창구"로 지정하여 집회 주최자 측이나 질서유지인 등과 대화하도록 할 필요가 있다. 집회·시위 도 중 대치상황이나 분쟁이 발생할 경우에는 경찰과 집회 주최자 측의 직접적 인 대화나 협상을 통해 상황이 불필요하게 악화되지 않도록 하여야 한다. 그리고 집회 도중에 발생하는 돌발 상황에 대해서 집회 주최자 측이나 경 찰이 성숙하고 책임있게 대처하도록 하기 위해서 인권위원회 직원, 시민단 체 회원, 언론보도기관 종사자들이 집회 상황을 객관적으로 모니터링할 수 있도록 허용하여야 한다. 대치상황이나 폭력행위가 발생하였던 집회·시위가 종료된 후에는 경찰이 집회 주최자 측을 초청하여 집회에 대한 결산보고를 가지는 것도 집회·시위 문화 성숙을 위해 도움이 될 것이다(평화적 집회의 자유 가이드라인, 민주제도와 인권에 관한 유럽안보협력기구 사무소 (ODIHR), 2010). 위와 같이 집회·시위 신고 단계부터 집회 진행 종료 후까지 경찰이 집회·시위의 주최자 측과 긴밀하게 협의하는 체계가 마련된다면 도심에서의 집회·시위도 평화롭고 안전하게 진행될 수 있을 것이다. 라. 소결 종합하여 볼 때, 미신고 물품의 소지, 교통 혼잡, 불법 상황의 발생 우 려 등을 이유로 한남대교 남단, 안성TG, 양재IC 등에서 톤백과 쌀 포대, 트 랙터 등을 실은 화물차량의 통행을 제지한 행위는 적법한 조치였다고 볼 수 없고, 당시 상황에 비추어 볼 때 비교적 덜 제한적이고 보다 촉진적인 수단에 의하여 집회 시위의 보장과 더불어 공공의 안전과 질서 유지가 상 당 부분 달성될 수 있었다고 보여지므로, 집회장소와 상당히 떨어진 장소에 서 집회 참가 차량의 운행을 차단한 피진정인의 행위는 과잉금지의 원칙을 벗어난 것으로 위법하고, 헌법 제21조에서 보장하는 집회 및 시위의 자유 를 침해한 것으로 판단된다. 한편, 당시 동원된 경찰 규모, 이 사건 집회 1, 2에 대한 경찰의 일관적 인 대응방식, 대규모 집회 시위에 있어 현장 지휘자가 재량적 행위를 하기 어려운 현실 등을 고려하여 볼 때, 현장 지휘자였던 피진정인 2, 3, 4, 6이 집회 참가 차량의 운행 제지를 독자적으로 결정하였다고 보기 어렵고, 이와 같은 대응 방식에 대한 결정은 조직적으로 이루어졌다고 보여지므로 이들 개인들에 대해서 조치를 취하기 보다는 ○○지방경찰청 및 ▲▲▲▲지방경 찰청에게 기관 경고하는 것이 타당하다. 그리고 이와 유사한 사례가 더 이 상 발생하지 않도록 하기 위해 주문과 같은 재발 방지 대책을 마련하는 것 이 필요하다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 국가인권위원회법 제44조 제1항 제1호 및 제2호에 따라 주문과 같이 결정한다.