농어촌 노인의 복지 접근성 향상을 위한 제도개선 권고

Ⅰ. 권고 배경 대한민국은 전체 인구 대비 65세 이상 노인의 인구 비율이 2017년 기준 14.2%로 고령사회로 진입하였고, 일부 농어촌지역은 그 비율이 20%를 상회 하여 이른바 초고령사회에 진입하였다. 지금까지 각종 생활기반시설이나 복 지시설 등의 상당수는 농어촌보다 도시지역에 집중되어 설치되어 왔는바, 이는 농어촌지역의 공동화 현상을 가속시키는 원인의 하나임과 동시에 농 어촌지역 노인들이 경제적ㆍ문화적 삶을 누리는 데 제약으로 작용하고 있 다. 통상적으로 도시지역에 비해 행정구역이 넓고 인구밀도가 낮은 농어촌 지역의 특성을 감안하면, 복지서비스 부재나 의료기관, 노인복지관 등 사회 기반시설의 부족에서 비롯되는 여러 불편함은 도시지역 노인에 비해 농어 촌지역 노인이 더욱 크게 체감할 수밖에 없다. 국가인권위원회(이하 "위원회"라 한다)는 농어촌지역 노인의 인권 상황을 파악하고자 2017년에 「농어촌 노인인권 실태조사」를 실시하였으며, 그 결과 등을 토대로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 따라 농어촌지역에 거주 하는 노인의 인권을 증진할 수 있는 제도개선 방안을 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 「헌법」, 「저출산ㆍ고령사회기본법」, 「농어촌주민의 보건복지 증진을 위한 특별법」, 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」, 「노인복지법」, 「사회복지사업법」, 「마드리드 국제고령화행동계획(MIPPA; Madrid International Plan of Action on Ageing)」 등을 판단 및 참고기준 으로 하였다. Ⅲ. 판단 1. 농어촌 노인 인권보장을 위한 제도개선 필요성 유엔 등 국제사회는 「노인을 위한 유엔 원칙」, 「마드리드 국제고령화행동 계획」, 「비엔나고령화국제행동계획」 등을 통해 노인이 안전하고 존엄한 노 후를 맞이하고, 잠재능력을 개발하며, 지속적인 사회참여를 할 수 있도록 여러 정책방향을 제시하고 있다. 한편, 대한민국은 산업화와 고령화가 서서 히 이루어진 서구 국가와 달리 고령화가 매우 빠르게 진행되어, 이미 2017 년 전체 인구의 14% 이상이 노인 인구에 해당하는 고령사회로 진입하였고, 2026년에는 20%, 2060년에는 41%에 이를 것으로 예상되고 있다. 이런 상황 에서 농어촌지역은 대한민국의 전체 평균보다 고령화가 훨씬 빠르게 진행 되고 있는데, 읍 단위 지역의 노인인구 비중은 평균 15.5%, 면 단위 지역의 노인인구 비중은 평균 28.6%로 이미 일부 농어촌지역은 노인인구의 비중이 전체 인구의 20%를 상회하는 초고령사회로 진입하였다. 저출산ㆍ고령화에 따른 사회변화 대응 차원에서 고령사회 정책의 기본방 향 및 추진체계에 관한 사항을 규정하는 「저출산ㆍ고령사회기본법」이 제정 ㆍ시행되고는 있으나, 소득, 주거, 노동, 건강 등 생활의 전반적인 분야를 아우르는 노인인권의 특수성을 모두 고려하고 있다고는 보기 어렵다. 특히 농어촌지역의 급속한 고령화 속도와 농촌 공동화 현상, 사회기반시설의 지 역별 편차를 고려해 보면, “저출산ㆍ고령사회 정책을 수립ㆍ시행함에 있어 서 여성노인ㆍ장애노인 등 취약계층의 노인에 대하여 특별한 배려를 하고, 도시ㆍ농어촌지역 간 격차 등 지역의 특수한 상황을 반영”하도록 규정하고 있는 「저출산ㆍ고령사회기본법」 제16조는 단지 선언적인 의미에서 그칠 것 이 아니라 그 취지가 실질적인 정책개선에 반영될 수 있도록 적극적으로 적용될 필요가 있다. 이하에서는 농어촌 노인의 인권보장 실태를 주거, 복지, 교육 등 종합적 인 관점에서 살펴보고, 농어촌지역의 특성에 맞는 제도 개선방안을 제시하 고자 한다. 2. 경로당 기능 강화 등 복지기반 조성 「마드리드 국제고령화행동계획」은 농촌과 원거리 지역의 노인들이 사회 적으로 고립되지 않고, 적절한 건강을 유지하며, 사회서비스를 이용할 수 있도록 정책을 마련할 필요성을 강조한다. 그런데 상당수의 농어촌지역은 고령사회를 넘어 이미 초고령사회로 진입하였음에도 불구하고, 공공영역에 서의 노후지원을 뒷받침하기 위한 사회기반시설 및 복지환경은 매우 열악 하고, 지역별 편차도 크다. 복지시설의 지역별 편차는 농어촌지역 노인들로 하여금 복지서비스 접근에 대한 이해도와 서비스 이용빈도를 낮추게 함은 물론, 농어촌지역 노인들의 지역사회 거주를 저해하는 요소로 작용한다. 비 록 정부가 이와 같은 문제인식 하에 「제1차 농어촌보건복지기본계획 (2005-2009)」에서 농어촌지역의 노인보호 체계를 강화하기 위하여 시·군·구 별 1개 이상의 노인복지관 설치 계획을 추진한 바 있으나, 「제3차 농어촌 보건복지 기본계획(2015-2019)」에 따르면 여전히 그 목표에 이르지 못하고 있다. 농어촌지역의 복지 사각지대를 해소하기 위해서는 노인복지관을 지속 적으로 확충하려는 정부의 노력이 필요하다. 한편, 농어촌지역의 열악한 복지환경을 개선하기 위한 공공영역에서의 노 력은 지속적으로 추진되어야 하겠으나, 즉각적인 재원과 기반시설 마련에 한계가 있다는 점을 고려하면, 주어진 여건 내에서 실행 가능한 방안을 강 구할 필요도 있다. 아울러 시설적 요소만이 아니라 노인이 지역사회 내에서 주도적으로 자기계발에 참여할 수 있는 프로그램도 지원되어야 한다. 「노인복지법」 제37조 제4항은 “국가 또는 지방자치단체는 경로당의 활성 화를 위하여 지역별ㆍ기능별 특성을 갖춘 표준 모델 및 프로그램을 개발ㆍ 보급하여야 한다.”고 규정하고 있고, 보건복지부의 「노인보건복지 사업안내 」에서도 경로당을 “건강관리, 운동, 교육, 여가 자원봉사 등 다양한 프로그 램 제공을 통해 노인이 가장 손쉽게 접근할 수 있는 다기능 공간”으로 활 용도록 명시하고 있다. 또한 2017년 위원회가 실시한 「농어촌 노인인권 실 태조사」에 따르면 경로당은 농어촌 노인에게 인지도가 가장 높은 시설 (98.5%)이고, 보건복지부가 실시한 「2014년 노인실태조사」를 보아도 그 이 용률이 도시지역(17.2%)에 비해 월등히 높은 수준(54.3%)을 보이고 있다. 따 라서 경로당은 복지서비스 접근성과 이해도가 낮은 농어촌지역 노인들에 대해 복지서비스를 제공할 수 있는 대안시설로 기능할 수 있다. 정부 또한 2018. 11. 20. 「지역사회 통합돌봄 기본계획(노인 커뮤니티케어) 」에서 건강예방ㆍ관리 프로그램 등을 운영하는 경로당을 대폭 증설하여 2022년까지 3만 개, 2025년까지 4만 8천개로 확대하겠다는 계획을 발표하였 는바, 이는 농어촌 노인의 복지접근성 향상에 긍정적 효과를 미칠 것으로 기대된다. 다만, 농어촌 특성을 고려한 경로당의 역할 강화와 정부가 계획 하고 있는 건강예방ㆍ관리 기능 등을 안정적으로 수행하기 위해서는 관련 프로그램 운영 등에 대한 제도적 지원이 이루어져야 한다. 특히 농어촌지역 의 경우 지방자치단체에 따라 재정적 편차가 커 이를 제도적으로 보완할 필요가 있다. 「노인복지법」 제37조의2에 따르면 국가 또는 지방자치단체는 경로당에 대해 양곡 구입비와 냉난방비를 지원할 수 있으나, 지역별 특성을 고려한 경로당 프로그램을 활성화하기 위한 지원의 근거규정은 마련되어 있지 않 아, 건강증진이나 교육 등 지역에 특화된 경로당 프로그램을 확대하는 데 한계가 있는바, 농어촌지역에서 접근성이 우수하고, 인지도와 이용률이 높 은 경로당의 복지기능을 강화하는 지원방안을 관련 법령에 규정하는 것이 바람직하다. 3. 공동생활홈 설치ㆍ운영 실태 점검 및 인권적 기준 마련 「저출산ㆍ고령사회 기본법」 제13조는 국가 및 지방자치단체가 노후생활 에 필요한 기능과 설비를 갖춘 주거와 이용시설을 마련하고 노인이 안전하 고 편리하게 이동할 수 있는 환경을 조성하는 등 쾌적한 노후 생활환경을 조성해야 할 의무가 있다고 규정하고 있다. 노인의 주거권은 노인복지의 근 본적이고 중요한 부분을 차지하는 기본권으로서 단지 주거의 문제만이 아 니라 경제적 문제, 건강문제, 외로움이나 고립과 같은 심리적 문제 등 다양 한 노인세대의 특성과 밀접히 관련되어 있다. 따라서 노인의 주거권은 노인 이 원래 살던 지역에서 지역사회의 돌봄을 받으며 살 수 있도록 보장될 필 요가 있다. 보건복지부가 실시한 「2017년 노인실태조사」에서도 노인의 절반 이상(57.6%)이 거동이 불편해도 살던 곳에서 여생을 마치고 싶다고 응답한 바 있다. 2015년 기준 농어촌지역 노인 가구 약 115만 가구 중 홀로 사는 노인 가 구는 약 43만 가구(37.3%)이다. 정부는 농어촌지역에서 홀로 사는 노인 가 구를 주거ㆍ영양ㆍ위생 등 생활 여건이 열악하고, 사회와의 관계 단절 및 질병 등으로 우울증, 자살, 고독사 증가가 우려되는 취약계층으로 파악한 바 있으며, 이와 같은 열악한 생활여건을 개선하기 위하여 "고령자 친화형 공동시설(공동생활홈, 공동급식소, 작은 목욕탕) 지원사업"을 실시하고 있다. 농림축산식품부는 2014년부터 공동생활홈 116개소, 공동급식시설 65개소, 작은 목욕탕 39개소 등 총 220개 시설을 지원하고 있는데, 이 중 공동생활 홈은 고령자가 함께 모여 식사, 취침 등 주거생활을 하는 형태로서, 혹한기 와 혹서기에 건강을 보호하며, 소외와 고독감에서 비롯되는 우울증을 예방 하는 데 주요한 역할을 담당한다. 그런데 농림축산식품부는 「농촌 고령자 공동시설 사업추진 및 운영관리 가이드북」에서 공동생활홈을 “농촌에 거주하는 둘 이상의 고령자(가구)가 모여 식사, 취침 등 주거 생활을 영위하는 시설 또는 주택”으로 정의하면서 도, 최저주거 기준 또는 시설 기준에 대해서는 구체적으로 규정하고 있지 않다. 「주택법」에 근거한 최저주거기준은 14㎡이고, 「노인복지법 시행규칙」 제17조에서 규정하고 있는 노인주거복지시설의 시설기준은 1인당 15.9㎡ 이 상인데, 공동생활홈의 주거 및 시설기준에 대한 구체적인 규정은 찾아볼 수 없다. 이로 인해 실제 농어촌지역에서 공동생활홈을 이용하는 일부 사례에 서 개인 사생활 침해, 취침공간 협소, 화장실 부족으로 인한 불편 등을 호 소하였으며, 한 연구결과에서는 주거 및 시설기준 모두를 충족하지 못하는 사례(1인당 6㎡)가 발견되었다. 최근 일부 지방자치단체에서 농촌형 공동생활홈을 독립형 주택단지 형태 로 새롭게 건설하는 등 긍정적인 개선의 움직임이 나타나고 있는바, 위와 같은 문제점은 지금까지 진행되어 온 대다수의 농촌형 공동생활홈이 마을 회관, 경로당 등을 개보수하는 형태로 추진되면서 나타난 과도기적인 현상 에 해당한다고 볼 여지가 있겠으나, 명확한 법적 보호와 지원 없이 운영되 고 있는 문제점은 개선될 필요가 있다. "고령자 친화형 공동시설 지원사업" 이 「농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 및 「노인복지법」에 근거하고 있는 점을 감안하면, 농촌형 공동생활홈은 「노인 복지법」상 노인주거복지시설에 준하여 법령 등에 그 시설기준과 지원방안 이 마련될 필요가 있다. 4. 인권교육을 포함한 평생교육의 증진 2017년 위원회가 실시한 「농어촌 노인인권 실태조사」에 따르면, 농어촌지 역에 거주하는 노인의 경우 무학비율이 25.3%에 이르는 가운데 행정ㆍ생활 ㆍ교육 등에 대한 정보의 접근이 경로당 또는 지역 이장을 통해 매우 제한 적으로 이뤄지고 있는 것으로 파악되었다. 또한 같은 조사에서 농촌 지역에 거주하는 노인의 이용률은 8.7%로 도시에 거주하는 노인들의 인터넷 이용 률 19.6% 보다 2배 이상 낮은 것으로 나타났다. 이와 같은 도시·농촌 간 교 육과 정보획득 수준의 격차는 상대적으로 평생교육과 정보교육의 기회가 적은 농어촌지역 노인에게 여러 일상생활 문제부터 안전, 금융 등 다양한 어려움을 야기하는 원인으로 작용한다. 적절한 교육기회가 제공되지 않는 문제는 농어촌지역 노인의 인권보호 수준에도 영향을 미친다. 위원회의 「농어촌 노인인권 실태조사」에서, 노인 학대에 대한 신고건수가 증가하는 등 과거보다 노인인권에 대한 사회 전반 적인 인식이 나아지고 있으나, 농어촌지역에서는 여전히 인권에 대한 교육 이 충분히 이루어지고 있지 않아서 일부 노인들은 자신들의 인권이 침해되 거나 다른 노인이 인권을 침해당하는 일을 목격했을 때 이를 드러내기 보 다는 숨기는 경향이 있는 것으로 나타났다. 따라서 농어촌지역 노인에게 인권교육을 포함한 평생교육의 기회가 농어 촌지역의 특성에 맞게 다양한 방식으로 제공되어야 할 것이고, 이러한 내용 이 「저출산 고령사회 기본계획」에 반영될 필요가 있다. 5. 성평등 관점의 여성노인 인권의 증진 세계적인 인구 고령화 현상에 대응하여 2002년 제2차 세계노인총회 (World Assembly on Ageing)에서 채택된 「마드리드 국제고령화행동계획」 은 모든 영역에서 젠더(gender) 또는 성평등 관점을 고려해야 하며, 농촌 여성노인의 경우 가족지원이라는 전통적 역할로 인해 경제적으로 취약성을 갖고 있음을 강조하고 있다. 한편 「저출산ㆍ고령사회기본법」 제16조는 저출 산.고령사회 정책을 수립.시행함에 있어서 여성노인ㆍ장애노인 등 취약계층 의 노인에 대하여 특별한 배려를 하고, 도시ㆍ농어촌지역 간 격차 등 지역 의 특수한 상황을 반영하도록 규정하고 있다. 2017년 위원회가 실시한 「농어촌 노인인권 실태조사」에서는 농어촌지역 에 거주하는 여성노인은 교육 및 소득수준이 도시에 거주하는 여성노인에 비해 낮고, 동거자 없이 홀로 사는 경우가 상대적으로 많은 것으로 조사되 었다. 이와 같은 농어촌지역 여성노인의 취약성은 농어촌지역에 남아 있는 가부장적인 문화와 그에 따른 배우자ㆍ부모 등 노인에 대한 돌봄 및 가사 전담 문제, 농ㆍ어업의 높은 노동의존도와 늦은 은퇴의 특성 등으로 인해 더욱 가중되지만, 농어촌지역 여성노인의 특성을 고려한 정책적 노력은 다 소 부족한 것으로 평가된다. 농어촌지역 여성노인에 대한 정책을 수립할 때에는 단지 현재의 상태만 이 아니라 그들이 전 생애에 걸쳐 겪어 온 성차별 문제와 현재 노후의 삶 이 어떤 상관관계를 갖는지 분석하는 노력이 병행되어야 한다. 정부는 「마 드리드 국제고령화행동계획」에서 강조하는 바와 같이 농어촌지역의 특성에 따른 성평등적 관점을 고려하여 「저출산ㆍ고령사회 기본계획」 수립 시 성 인지적 관점을 반영한 농어촌 여성노인의 인권증진 대책을 별도로 마련할 필요가 있다. Ⅳ. 결론 위와 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 따라 주문과 같이 권고하기로 결정한다.