대체복무제 도입 관련 ?병역법 일부개정법률안?, ?대체복무역 편입 및 복무 등에 관한 법률안?에 대한 의견표명

I. 의견 표명의 배경 국가인권위원회(이하 “위원회”라 한다)는 2017. 6. 27. 대체복무제 도입을 주요 내용으로 하여 국회에 제출된 「병역법 일부개정법률안」 3건에 대하 여 의견표명을 하였다. 이후 2018. 6. 28. 헌법재판소가 「병역법」 제5조 제1항에 대해 대체복무 를 병역의 종류로 규정하지 않은 것이 양심적 병역거부자의 양심의 자유를 침해하는 것이라고 판단하여 헌법불합치 결정을 하면서, 해당 조항에 대한 개정시한을 2019. 12. 31.까지로 정하였다*. 이에 대체복무제 도입을 주요 내용으로 하는 법률의 제ㆍ개정안 5건이 국회에 추가로 제출되었다. 위원회는 국회에 제출된 대체복무제 도입 관련 법률안들에 대한 논의과 정에서 국제 인권기준과 위원회가 권고한 대체복무제 도입의 기본원칙이 반영될 수 있도록 핵심적인 사항들을 중심으로 검토하였다. Ⅱ. 판단 기준 「헌법」 제19조, 국가인권위원회 2005. 12. 26. 양심적 병역거부권 및 대 체복무제도에 대한 권고 결정(이하 “2005년 권고”라고 한다), 국가인권위원 회 상임위원회 2017. 6. 27. 대체복무제 도입 권고 및 「병역법 일부개정법 률안」에 대한 의견표명 결정(이하 “2017년 권고”라고 한다)을 판단 기준으 로 하였다. Ⅲ. 판단 * 헌법재판소 2018. 6. 28자 2011헌바379 등 결정 1. 검토 대상 법률안 가. 2018. 8. 10. 김중로의원 대표발의, 「병역법 일부개정법률안」, 의안번 호 14835(이하 “김중로의원안”이라고 함) 나. 2018. 8. 14. 이종명의원 대표발의, 「병역법 일부개정법률안」, 의안번 호 14893(이하 “이종명의원안”이라고 함) 다. 2018. 8. 17. 이용주의원 대표발의, 「병역법 일부개정법률안」, 의안번 호 14932(이하 “이용주의원안”이라고 함) 라. 2018. 8. 20. 김학용의원 대표발의, 「병역법 일부개정법률안」, 의안번호 14949 마. 2018. 8. 20. 김학용의원 대표발의, 「대체복무역 편입 및 복무 등에 관한 법률안」, 의안번호 14951(이하 “김학용의원안”이라고 함) 2. 대체복무제 도입의 기본원칙 위원회는 2005년 권고부터 2018. 7. 23. “「병역법」 제88조 제1항, 「예 비군법」 제15조 제9항 위반 사건”에 대한 대법원 의견제출까지, 「헌법」 및 국제 인권기준에 근거하여 일관되게 대체복무제 도입 및 기본원칙을 제 시하였다. 위원회는 대체복무제를 도입함에 있어 대체복무와 병역의무이행의 등가 치성 확보 원칙하에, 대체복무 인정 여부를 공정하게 판정할 기관의 구성, 심사절차 및 심사기준 등을 마련해야 하며, 현재 병역거부자의 99%가 군대 와 직접 관련된 일체의 행위를 하지 않겠다는 거부자들이므로 군 지휘관의 명령이나 군대의 권한으로 비전투적 임무에 배정하는 비전투복무제도는 실 효성이 없으므로, 사회의 평화와 안녕, 질서유지 및 인간보호에 필요한 봉 사와 희생정신을 필요로 하는 영역에서 복무하도록 하고, 현역 복무기간의 1.5배 가량의 기간으로 도입하여 점차 단축하는 것이 바람직하다고 권고하 였다. 3. 법률안에 대한 검토 내용 각 법률안들은 2018. 6. 28. 위 헌법재판소 결정에 따라 양심적 병역거부 자를 위한 대체복무제 도입을 목적으로 마련되었으며, 대체복무 신청 사유, 복무 영역, 판정 기구, 복무 기간, 복무 형태 등의 사항을 규정하고 있는바, 법률안의 구체적인 내용과 검토 내용은 다음과 같다. 가. 대체복무 신청 사유 1) 양심의 자유의 의미와 병역거부 사유 헌법재판소는 위 결정에서 “헌법상 보호되는 양심은 어떤 일의 옳고 그 름을 판단함에 있어서 그렇게 행동하지 아니하고는 자신의 인격적인 존재 가치가 허물어지고 말 것이라는 강력하고 진지한 마음의 소리로서 절박하 고 구체적인 양심”을 말하며, “양심상의 결정이란 선과 악의 기준에 따른 모든 진지한 윤리적 결정으로서 구체적인 상황에서 개인이 이러한 결정을 자신을 구속하고 무조건적으로 따라야 하는 것으로 받아들이기 때문에 양 심상의 심각한 갈등 없이는 그에 반하여 행동할 수 없는 것을 말한다”고 설명하였다. 또한 “일반적으로 양심적 병역거부는 병역의무가 인정되는 징병제 국가 에서 종교적ㆍ윤리적ㆍ철학적 또는 이와 유사한 동기로부터 형성된 양심상의 결정을 이유로 병역의무의 이행을 거부하는 행위”를 가리키며, 양심적 병역 거부는 “인류의 평화적 공존에 대한 간절한 희망과 결단을 기반으로” 하고 있으며, 이는 “인류 보편의 이상과 연계되어”있다고 하였다. 아울러 양심적 병역거부를 인정하는 것은 “인류 공통의 염원인 평화를 수호하기 위하여 무기를 들 수 없다는 양심을 보호하고자 하는 것일 뿐, 특 정 종교나 교리를 보호하고자 하는 것은 아니”라고 설명하였다. 한편, 2016. 12. 「병역법 일부개정법률안」에 대한 국회 국방위원회 전문 위원의 검토보고서에 따르면, 양심적 병역거부를 인정하고 대체복무제를 도 입한 다른 국가들의 경우, 양심적 병역거부권이 종교적인 이유 외의 경우로 확대하고 있다. 2) 법률안에 대한 검토 검토 대상 법률안 중 김학용의원안을 제외한 법률안들은 대체복무를 신 청하는 사유에 대해 종교적 사유 외의 개인의 양심, 신념 등을 포함하는 것 으로 규정하고 있으나, 김학용의원안의 경우 "종교적 신념"으로 한정하고 있 다(안 제2조 제1호). 그러나 헌법재판소가 위 결정에서 설명하고 있는 바와 같이, 양심적 병역 거부란 종교적 동기 뿐 아니라 윤리적ㆍ철학적 또는 이와 유사한 동기로부 터 형성된 양심상의 결정을 이유로 한 것이기 때문에, 대체복무 신청사유를 "종교적 신념"으로 제한하는 것은 헌법재판소의 결정 취지에 부합하지 않는 다. 또한, 다음 표에서 알 수 있듯이 비록 수가 적기는 하나 여호와의 증인 신도 외에 기타 신념에 따른 병역거부자가 매년 꾸준히 나오고 있다. 대체 복무 신청 사유를 종교적 사유로만 제한할 경우, 종교적 사유 외의 윤리적ㆍ 철학적 또는 이와 유사한 다른 동기로부터 형성된 신념에 따른 병역거부자 는 제외되는바, 이들은 이전과 같이 「병역법」 제88조 제1항 위반으로 형 사 처벌되는 상황에 놓이게 된다. <표> 사유별 양심적 병역거부자 현황 (단위 : 명) 구 분 계 "18. 7. "17 "16 "15 "14 "13 "12 "11 "10 "09 계 5,450 71 461 557 493 565 623 598 633 721 728 여호와의 증인 5,413 67 460 555 490 564 615 597 627 715 723 기타 개인신념 37 4 1 2 3 1 8 1 6 6 5 * 자료출처 : 병무청 따라서 대체복무 신청 사유를 종교적 사유로만 한정하는 것은 부적절하 며, 헌법재판소의 위 결정 취지에 부합하도록 종교적 사유 외의 동기로 인 해 형성된 신념을 포함하여야 한다. 나. 병역거부자 판정기구와 절차 1) 국제 인권기구 권고 및 위원회 결정례 유엔 인권위원회(현재 "유엔 인권이사회")는 1993년 결의 제84호를 통해 병역거부가 양심에 따라 이루어진 것인지 여부를 심사하기 위한 "독립적이 고 공평한 의사결정기관"을 국내법 체계 속에 만들 것을 요청하였고, 1998 년 결의 제77호에서도 같은 내용을 채택하였다. 유엔 인권이사회는 2017. 6. 제35차 회기에서 『양심적 병역거부에 관한 유엔인권최고대표사무소의 분석보고서(Conscientious objection to military service - Analytical report of the Office of the United Nations High Commisioner for Human Rights, 이하 “양심적 병역거부 보고서”라고 한 다)』를 채택한바, 이 보고서는 양심적 병역거부자 인정에 대한 독립적이고 공평한 의사결정기관을 마련하고, 이러한 결정에 대해 독립적인 민간 사법 기구에 항소할 권리가 반드시 주어져야 한다는 권고사항을 담고 있다. 위원회는 2017년 권고에서 “2005. 3. 유엔 자유권규약위원회는 양심적 병 역거부 판정은 국방 당국이 아닌 민간 당국의 권한으로 두어야 한다고 결 정(CCPR/CO/83GRC)하였으며, 핀란드 등 대체복무제를 시행한 국가는 대 체복무가 국방정책의 일환으로 수행되지 않도록, 대체복무심사 및 관할을 국방부가 아닌 사회복지 관련 부처 등에서 담당하도록 한 바 있으므로, 대 체복무심사기구의 독립적 운영 및 공정한 심사를 위해 대체복무심사기구를 국방부 또는 병무청 소속으로 운영하는 것은 바람직하지 않고, 심사와 재심 사 기관을 분리하는 것이 적절하다”고 지적하였다. 2) 법률안에 대한 검토 검토 대상 법률안들은 모두 대체복무심사기구를 병무청 또는 국방부 소 속으로 설치하는 것으로 규정하고 있다. 또한 대체복무심사위원회의 결정에 대한 이의제기절차를 규정함에 있어 이용주의원안은 병무청에 대체복무심 사위원회와 대체복무재심사위원회를 구분하여 설치하는 것으로 규정하고 있고(안 제33조의13 제1항, 제33조의18 제1항), 김학용의원안은 병무청에 대 체복무위원회를 두고 국가인권위원회에 대체복무재심위원회를 두는 것으로 규정하고 있으나(안 제5조 제1항, 제10조 제2항), 김중로의원안(안 제33조의 13 제1항, 제33조의20 제1항)과 이종명의원안(안 제43조의4 제1항, 제43조의 11 제1항)은 대체복무신청에 대한 심사를 담당한 위원회에 재심사를 신청할 수 있다고 규정하고 있다. 그러나 심사의 공정성과 독립성을 위해서는 징집 또는 군복무와 직접 관 련이 없는 기관이 심사를 담당하도록 하고 심사와 재심사 기구를 분리하는 것이 적절하다. 또한 대체복무신청에 대한 심사를 담당하는 위원의 자격요건과 관련하 여, 김학용의원안의 경우 “국방ㆍ안보 분야의 4급 이상 중앙행정기관 소속 공무원으로 재직하였거나 재직하고 있는 사람”을 규정하고 있고(안 제6조 제2항 제4호), 이용주의원안은 “그 밖에 학식과 경험이 풍부한 사람으로서 지방병무청장이 관계 기관 및 단체로부터 추천을 받은 사람”을 규정하고 있으며(안 제33조의14 제2항 제4호), 김중로의원안(안 제33조의14 제2항 제1 호)과 이종명의원안은(안 제43조의5 제2항 제1호) “4급 이상의 관계 중앙행 정기관 소속 공무원 또는 이에 상당하는 공공기관의 직에 있거나 있었던 사람”을 규정하고 있다. 살피건대, 위원 자격을 특정 부처나 분야에 관계된 자로 한정하지 않는 것이 바람직하다. 징집, 군복무, 대체복무와 밀접한 관련이 있는 부처 또는 기관의 관계자가 위원으로 참여하게 될 경우, 심사의 공정성에 부정적 영향 을 끼칠 수 있고, 달리 위원을 국방ㆍ안보 분야 또는 관계 중앙행정기관으로 제한해야 할 필요성이 인정되지 않는다. 아울러, 위원의 자격요건으로 김중로의원안(안 제33조의14 제2항 제2호) 과 이종명의원안(안 제43조의5 제2항 제2호)은 “종교단체 또는 「비영리민 간단체 지원법」에 따른 비영리민간단체로부터 추천을 받은 사람”을 규정 하고 있고, 김학용의원안은 “종교단체 또는 「비영리민간단체지원법」에 따 른 비영리민간단체에서 10년 이상 활동하였거나 활동하고 있는 사람”을 규 정하고 있다(안 제6조 제2항 제1호). 그러나 대체복무 신청자의 상당수가 특정 종교인일 것으로 예상되는바, 종교단체 관계자 또는 추천받은 자가 위원으로 참여하게 될 경우 위원의 종교적 배경이 심사에 영향을 미칠 가능성을 부정하기 어려우며, 다양한 종 교를 대표할 수 있는 기준을 명확히 제시하기도 어려운바, 이러한 자격요건 을 규정하는 것에 대해 신중할 필요가 있다. 다. 대체복무의 영역과 내용 1) 국제 인권기구 권고 및 위원회의 결정례 위원회는 2005년 권고에서 “국제사회에서 보편적으로 인정하고 있는 대 체복무의 영역은 구제활동, 환자수송, 소방업무, 장애인을 위한 봉사, 환경 미화, 농업, 난민보호, 청소년 보호센터 근무, 문화유산의 유지 및 보호, 감 옥 및 갱생기관 근무 등의 사회의 평화와 안녕, 질서유지 및 인간보호에 필 요한 봉사와 희생정신을 필요로 하는 영역이며, 대체복무제 도입 시 이와 같은 영역 중 우리 실정에 맞게 채택하여야 한다”고 설명하였다. 유엔 인권이사회가 채택한 『양심적 병역거부 보고서』의 결론 및 권고 사항에서는 대체복무의 형태가 양심적 병역거부의 취지에 부합할 수 있도 록 비전투적 또는 민간적 성격이어야 하며 처벌적 성격이 아닌 공익에 기 여하는 형태여야 한다고 하였다. 특히 위 보고서의 제21항 및 2013년 유엔 인권이사회 결의 제24/17호 등에 따르면, 자유권규약위원회는 군 영역이 아 니며 군의 감독을 받지 않는 민간 성격의 대체복무를 양심적 병역거부자에 게 마련해줄 것을 권고(CCPR/C/TKM/CO/2, 41항)한 바 있다. 헌법재판소 역시 위 결정에서 “대체복무의 기간이나 고역의 정도가 과도 하여 양심적 병역거부자라 하더라도 도저히 이를 선택하기 어렵게 만드는 것은, 대체복무제를 유명무실하게 하거나 징벌로 기능하게 할 수 있으며 또 다른 기본권 침해 문제를 발생시킬 수 있다는 점에 유의할 필요가 있다”고 하였다. 또한 “병역기피 풍조를 방지하는 것은 양심을 가장한 병역기피자들 을 정확하게 가려내어 처벌함과 동시에 군복무여건을 개선하고 병영 내 악 습과 부조리를 철폐하는 등의 방법을 통하여 달성하여야 할 일이지, 양심적 병역거부자들을 처벌함으로써 달성할 성질의 것은 아니”라고 하였다. 2) 법률안에 대한 검토 이종명의원안(안 제43조의2 제1항)과 김학용의원안(안 제13조 제1항)은 「지뢰 등 특정 재래식무기 사용 및 이전의 규제에 관한 법률」 제2조 제1 호에 따른 지뢰의 제거, 「6ㆍ25 전사자유해의 발굴 등에 관한 법률」 제2조 제3호에 따른 전사자유해 조사ㆍ발굴 업무를 규정하고 있다. 먼저 해당 업무의 소관부처와 관련하여, 「지뢰 등 특정 재래식무기 사용 및 이전의 규제에 관한 법률」과 「6ㆍ25 전사자유해의 발굴 등에 관한 법 률」의 소관부처는 국방부로, 지뢰의 설치 및 지뢰로 인하여 민간인에게 피 해를 줄 수 있는 지역에 대한 조치 등 제반 사항은 군에서 관할하고 있다. 또한 「6ㆍ25 전사자유해의 발굴 등에 관한 법률」 제5조는 전사자유해의 조사ㆍ발굴 및 신원확인 등에 관한 업무를 수행하기 위하여 국방부에 유해 발굴감식단을 두고, 단장 1인과 필요한 군인 및 군무원을 둔다고 규정하고 있으며, 유해발굴감식단장은 영관급 장교 또는 군무원 중에서 국방부장관이 임면하도록 하고 있다. 특히 이종명의원안의 경우 제43조의2 제1항에서 대체복무요원의 근무장 소를 부대, 기관 또는 시설로 규정하고 있는바, 대체복무요원의 군무장소로 부대를 규정하고 있는 것은 군부대 내의 비전투복무를 상정하고 있는 것으 로, 군 영역이거나 군의 감독을 받지 않는 민간 성격의 대체복무제가 마련 되어야 한다는 국제사회와 위원회의 권고에 부합한다고 보기 어렵다. 따라서 대체복무영역에 국방부에서 소관하는 지뢰제거, 유해발굴 등의 업무, 기타 군의 관할 범위 내에서 실시되는 업무를 포함하는 것은 부적절 하다. 라. 대체복무의 기간 1) 국제 인권기구 권고 및 위원회 결정례 유엔 인권이사회가 채택한 『양심적 병역거부 보고서』에 따르면, 대체 복무기간이 군 복무보다 긴 경우, 군 복무를 초과하는 기간이 합리적이고 객관적인 기준에 근거한 경우에만 허용되며, 특히 양심적 병역거부자의 대 체복무기간이 처벌적 성격을 띠지 않아야 한다. 1999년 유엔 자유권위원회는 프랑스 정부가 대체복무기간을 군복무기간 의 2배로 정한 것이 합리적이고 객관적인 근거가 아닌 병역거부자의 양심 의 진실성을 시험하기 위한 것에 해당한다고 판단하였다. 병무청이 2008년 실시한 『종교적 사유 등에 의한 병역거부자의 사회복 무체계 편입방안』 에 따르면, 러시아는 2003년 유엔 인권위원회로부터 군 복무기간의 2배인 민간복무기간을 군복무만큼으로 줄이라는 권고를 받았으 며, 아르메니아는 2004년 유럽평의회로부터 군복무기간의 약 1.75배인 대체 복무기간을 1.5배로 축소할 것을 요구 받았으며, 키프로스는 2002년 유럽사 회권위원회로부터 군복무기간의 1.3배인 대체복무기간이 유럽사회권헌장 제 1조 제2항을 침해하였다는 판단을 받았다. 위원회는 2005년 권고, 2017년 권고 결정에서 제도 도입 초기에는 현역복 무자와의 형평성과 양심적 병역거부자의 양산을 우려하는 측면을 고려하여 현역 복무기간의 1.5배에 해당하는 기간 동안 복무하도록 하고, 부작용이 없다고 확인되면 국제인권기구가 권고하는 대로 점차 단축해 나가는 것이 바람직하다고 권고하였다. 2) 법률안에 대한 검토 김학용의원안을 제외한 법률안들은 모두 대체복무기간을 현역 육군 복무 기간의 2배로 규정하고 있으며, 김학용의원안은 현역 군인* 중에서도 가장 * 2018. 9. 현재, 육군 21개월, 해군 23개월, 공군 24개월, 2020. 6. 25. 입대자부터 각 18개월, 20개월, 22개 월로 단축될 예정임 복무기간이 긴 공군 복무기간의 2배인 3년 8개월(총 44개월)로 규정하고 있 다(안 제15조 제1항). 국제 인권기준과 타국가의 대체복무기간에 대한 인권협약기구의 판단 및 권고를 고려할 때, 대체복무기간을 군복무기간보다 길게 설정한다면 그에 대한 합리적ㆍ객관적 근거가 필요하다. 그러나 검토 대상 법률안들은 대체복 무기간을 현역 육군 또는 공군 복무기간의 2배로 규정하면서 아무런 근거 를 제시하지 않고 있는바, 이는 실질적으로 대체복무자들을 징벌에 처하는 의미를 가진다고 할 수 있다. 다른 국가들의 사례를 고려해볼 때, 복무기간을 위와 같이 규정할 경우 추후 유엔 자유권규약위원회, 인권이사회 등 국제 인권기구들로부터 복무기 간에 대한 지적 및 단축 권고를 받게 될 것으로 예상된다. 따라서 대체복무의 내용과 난이도, 복무 형태 등을 종합적으로 고려하여, 대체복무 기간을 현역 군복무기간의 최대 1.5배를 넘지 않도록 설정하는 것 이 바람직하다. 마. 대체복무자의 복무 형태 1) 위원회 결정례와 다른 국가의 사례 위원회는 2005년 권고에서 대체복무 도입 시 잠정적으로 합숙 생활을 원 칙으로 하되, 장기적으로 대체복무상 꼭 필요한 경우 외에는 합숙 형태를 지양하는 것이 바람직하다고 권고하였다. 2016. 12. 「병역법 일부개정법률안」에 대한 국회 국방위원회 전문위원 의 검토보고서에 따르면, 대체복무제를 실시하고 있는 그리스, 스위스, 핀란 드, 독일, 오스트리아, 덴마크 등 상당수 국가들이 출퇴근 근무를 원칙으로 하고 있다. 2) 법률안에 대한 검토 김중로의원안(안 제33조의26 제4항), 이용주의원안(안 제33조의31 제3항), 김학용의원안(안 제16조 제3항)은 대체복무자의 복무를 합숙 형태와 출퇴근 형태를 선택적으로 규정하거나 합숙 형태를 원칙으로 하되 예외를 인정하 는 것으로 규정하고 있으나, 이종명의원안은 예외 규정 없이 합숙 형태만 규정하고 있다(안 제43조의17 제4항). 현역 군복무자들이 군부대 내에 모여 단체 합숙 생활을 하고 있고 그로 인하여 생활상의 제약이 큰 점을 고려하여, 대체복무자들의 복무 형태로 합 숙 형태를 고려할 수 있으나, 아무런 예외 없이 합숙 복무를 원칙으로 정할 경우, 복무 기관이나 복무 내용에 따라 어려움이 발생할 수 있다. 합숙을 위해서는 별도의 합숙 장소를 확보하거나 복무 기관에서 합숙을 해야 하는데, 전자의 경우 규모, 관리, 비용 등의 문제가 발생할 수 있고, 후자의 경우 합숙을 할 수 있는 시설이나 공간이 있는 곳이 제한적이라는 점, 대체복무요원의 업무 시간 외 생활에 대한 관리ㆍ감독을 위한 별도의 인 력 배치 없이 그 책임을 복무 기관에 부여하면 해당 기관의 부담을 가중시 킬 수 있다는 점 등의 문제점이 발생할 수 있다. 아울러 복무 형태를 합숙 복무로 한정할 경우 대체복무의 영역과 내용 등의 범위를 제약하는 요인으 로 작용할 수 있다. 따라서 합숙 복무를 원칙으로 하는 경우에도, 업무의 특성이나 필요, 복 무 기관의 상황 등을 고려하여 복무관리에 현저한 지장이 없는 한 예외를 허용하도록 규정하는 것이 바람직하다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제25조 제1항에 따라 주문과 같 이 의견을 표명하기로 결정한다.