대학의 대학노조 현수막 게시 불허 및 강제 철거로 인한 표현의 자유 침해

1. 진정요지 가. 진정인은 전국국공립대학교수노동조합 ○○대지회(이하 “지회”라 한 다)의 지회장이다. 진정인은 지회 차원에서 교육부의 교육.연구.학생지도 비 관련 감사의 부당함을 주장하기 위해 2021. 6. 14. 교육부를 규탄하는 내 용의 현수막 2건을 ○○대학교(이하 “피진정대학교”라 한다) 정문과 북문의 현수막 게시대에 게시하고자 피진정대학교 총무과에 검인을 신청하였다. 그 런데 피진정인은 2021. 6. 15. 2건의 현수막 중 1건(“교연비로 대학 위에 군 림하는 교육부를 해체하라”)에 대해 교육부의 교연비 특별감사가 진행 중이 라는 특수한 상황을 고려하여야 한다는 이유로 게시를 불허하였다. 이에 진 정인은 피진정인의 결정이 헌법에서 보장한 표현의 자유를 침해하는 행위 라고 판단하여 2021. 6. 16. 현수막을 검인 없이 게시하였더니, 피진정인은 당일 바로 철거하였다. 진정인은 지회장으로서 피진정인에게 철거한 현수막을 2021. 7. 22.까지 원상 복구할 것을 요청하고, 같은 달 26.까지 진정성 있는 사과, 재발 방지 약속, 재발 방지 대책 제시를 요구하였다. 이에 피진정인은 철거 현수막을 원상 복구해주었지만 이미 현수막의 유용성을 상실한 시점이라 의미 없는 조치였고, 이외 진정인이 요구한 내용에 대해서는 아무런 조치를 취하지 않 았다. 나. 지회 및 피진정대학교 사범대학 체육교육과는 2021. 11. 18. 피진정인 이 추진하고 있는 "○○대학교 캠퍼스 혁신파크 조성사업"에 대해 구성원들 의 동의 없이는 불가능하다는 내용의 현수막을 피진정대학교 정문, 북문, 법학전문대학원, 운동장 근처에 위치한 현수막 게시대에 게시하고자 하였 다. 이에 진정인은 위 현수막 게시를 위해 피진정대학교 총무과에 검인을 신청하였다. 그런데 피진정인은 2021. 11. 23. 현수막의 내용이 피진정대학 교 「현수막 게시 및 관리방법」에 의거하여 대학에 대한 불신감을 유발하고 혼란을 초래할 우려가 있는 사항이라는 이유로 게시를 불허하였다. 이에 지 회와 체육교육과는 피진정인의 결정이 헌법에서 보장한 표현의 자유를 침 해하는 행위라고 판단하고, 진정인은 2021. 11. 23. 현수막을 검인 없이 게 시하였으나, 피진정인은 당일 바로 철거하였다. 진정인은 2021. 11. 24. 피진 정인의 현수막 게시 불허와 강제 철거는 피진정대학교 구성원의 표현의 자 유를 억압하는 반민주적 폭거임을 주장하고 피진정인의 공식적인 사과와 강제 철거된 현수막을 즉시 원상복구해 줄 것을 요구하였으나, 피진정인은 사과와 현수막의 원상복구를 모두 거부하였다. 2. 당사자의 주장 가. 진정인 진정요지와 같다. 나. 피진정인 진정인이 2021. 6. 14. 피진정인에게 게시 신청한 현수막 2건 중 하나의 문구는 “교연비로 대학 위에 군림하는 교육부를 해체하라!”였는데, 교육부 의 특별감사가 진행 중이어서 사전에 교수노조 측에 유선으로 양해와 협조 요청 후 게시 미승인 결정하였다. 미승인 결정의 근거는 「현수막 게시 및 관리방법」1. 게시승인기준 바항의 “사실왜곡, 허위사실 적시 등으로 대학 에 대한 불신감을 유발하고 학교질서를 문란하게 할 위험요소가 있는 홍보 물은 불허”였다. 다만, 진정인 측의 2021. 7. 6. 후속조치 재요청과 특별감사 종료에 따라 2021. 7. 9. 현수막 게시를 승인하고 승인사실을 진정인 측에 안내하였다. 진정인이 2021. 11. 18. 피진정인에게 게시 신청한 현수막 문구는 “소운 동장을 통째로 LH에 넘기는 캠퍼스 혁신사업, 구성원들의 동의 없이는 불 가합니다!”였는데, 이 현수막 내용은 사실과 다르다. 해당 내용은 사실왜곡, 과장, 허위사실로서, 「현수막 게시 및 관리방법」1. 게시승인기준 바항 “사 실왜곡, 허위사실 적시 등으로 대학에 대한 불신감을 유발하고 학교질서를 문란하게 할 위험요소가 있는 홍보물은 불허”에 의거하여 게시 미승인 결 정 처리하였다. 「현수막 게시 및 관리방법」1. 게시승인기준 바항은 허위사실의 적시에 의한 공중도덕이나 사회윤리의 침해 등을 방지하고 학내 구성원의 올바른 정보획득권을 보호하는 것으로서, 정당한 목적 달성에 기여하는 적합한 수 단에 해당한다. 한편, 허위사실의 적시 등은 강한 파급력을 가진 점, 허위사 실 등을 둘러싼 장시간의 논쟁에 막대한 사회적 비용이 소모될 수 있는 점 등을 참작하면, 허위사실 등에 대하여는 통상의 표현행위보다 엄격한 규제 를 할 필요성이 있다. 더구나 위 기준 바항은 사실 왜곡·과장, 허위사실 적 시 등을 전적으로 금지하는 것이 아니라 그러한 행위 중 “대학에 대한 불 신감을 유발하고 학교질서를 문란하게 할 위험요소가 있는 홍보물”이라고 인정된 것에 한하여 미승인하고 있는 것이므로 침해의 최소성 원칙에 반하 지 않는다. 나아가 위 기준 바항에 의하여 제한되는 기본권은 허위사실을 공익을 해할 목적으로 전파할 자유라는 점에서 보호되는 공익과 제한되는 기본권 사이에 현저한 불균형이 있다고 보기도 어렵다. 따라서 「현수막 게 시 및 관리방법」1. 게시승인기준 바항은 진정인이 주장하는 바와 같이 표 현의 자유를 침해하지 않는다고 사료된다. 피진정학교는 이번 진정사건 조사 과정에서 표현의 자유 침해와 관련 하여 「현수막 게시 및 관리방법」에 대한 개정절차 진행을 위해 해당 부서 (총무과)에 검토를 요청한바, 위와 같은 이유로 현 승인기준을 유지하기로 결정하였다. 3. 관련 규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정서, 피진정인 진술서, 피진정대학교 「현수막 게시 및 관리방법」, 현수 막 게시 승인 신청서, 현수막 게시 승인 신청에 대한 회신 문서, 현수막 강 제 철거에 대한 사과 촉구, 현수막 내용 검열 및 강제 철거에 대한 후속조 치 재요청, 교내 불법 게시물(현수막) 철거 알림 문서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 진정인은 피진정대학교 교수로 전국국공립대학교수노동조합 ○○대 지회의 지회장이며, 피진정인은 피진정대학교 총장이다. 피진정대학교는 ○ ○광역시 ○○에 위치한 4년제 국립대학교로 재학생은 약 29,000여 명이다. 나. 진정인은 2021. 6. 14. 교육부의 국립대학 교육.연구 및 학생지도비 특별감사의 부당성을 비판하는 주장을 담은 현수막 2종(1안, “교연비로 대 학 위에 군림하는 교육부를 해체하라”/2안, “학생지도로 돈 달라 한적 없 다! 교연비를 급여로 되돌려라!”)의 게시 신청서를 피진정대학교 총무과에 제출하였다. 피진정인은 2021. 6. 18. 현수막 2안에 대해서는 게시 승인하였 으나, 현수막 1안에 대해서는 교육부 특별감사 진행 중이라는 특수한 상황 을 고려한다는 이유로 「현수막 게시 및 관리방법」1. 게시승인기준 바항을 적용하여 게시 불허하였다. 다. 진정인은 게시 불허된 현수막 1안을 2021. 6. 16. 피진정대학교 글로 벌플라자 앞 광장에 임의로 게시하였으며, 같은 날 피진정인은 해당 현수막 을 강제 철거하였다. 라. 위 현수막 2안의 게시 기한은 2021. 6. 29.까지였는데, 게시 기한이 도 과하였음에도 진정인이 자진 철거하지 않자, 피진정인은 2021. 7. 19. 현수 막 2안을 철거하였다. 마. 진정인은 피진정인에게 현수막 1안 게시, 철거된 현수막 2안에 대한 원상복구를 요구하였고, 피진정인은 2021. 8. 9. 1안과 2안과 동일한 내용의 현수막 2건을 제작하여 피진정대학교 정문과 북문에 게시하였다. 바. 진정인은 2021. 11. 18. 피진정인이 추진하고 있는 "○○대학교 캠퍼스 혁신파크 조성사업"에 대해 구성원들의 동의 없이 불가능하다는 주장을 담 은 현수막(“소운동장을 통째로 LH에 넘기는 캠퍼스 혁신사업 구성원들의 동의 없이는 불가합니다!”)의 게시 신청서를 피진정대학교 총무과에 제출하 였다. 이에 대해 피진정인은 2021. 11. 24. 「현수막 게시 및 관리방법」1. 게 시승인기준 바항을 적용하여 불허하였다. 사. 진정인은 2021. 11. 24. 게시 불허된 현수막을 피진정대학교 정문, 북 문, 서문 등 현수막 게시대에 임의로 게시하였으며, 같은 날 피진정인은 진 정인이 게시한 현수막을 철거하였다. 아. 진정인은 2021. 11. 24. 피진정인에게 공식적인 사과와 철거된 현수막 을 즉시 원상복구할 것을 요구하였으나, 피진정인은 「현수막 게시 및 관리 방법」1. 게시승인기준 바항에 근거하여 공식적인 사과 및 현수막 원상복구 를 거부하였다. 자. 「현수막 게시 및 관리방법」은 2012. 1. 9. 「교내 현수막 게시대 설치 및 관리계획」의 붙임 문서로서, 별도 개정 없이 현재까지 시행 중이다. 내 용은 다음과 같다. 1. 게시(부착) 승인 기준 가. 대학의 공식 행사 안내 및 홍보사항 나. 대학의 성과와 업적 중 널리 홍보가 필요가 있는 사항 다. 외부기관의 행사나 홍보물이라도 공익성이 있는 내용으로 홍보가 필요한 경우 라. 외부기관의 행사는 교내 관련 기관의 행사 승인을 필한 경우 마. 외부업체의 상업성 홍보물은 불허 바. 사실왜곡ㆍ과장, 허위사실 적시 등으로 대학에 대한 불신감을 유발하고 학교질서를 문란하게 할 위험 요소가 있는 홍보물은 불허 사. 반드시 게시(부착) 기간 준수와 게시물 철거 이행 조건으로 승인 아. 전체 게시대는 탱탱이 게시대이며, 게시물은 업체에서 철거토록 계약 2. 관리부서 지정ㆍ운영[총괄 관리운영 : 총무과] 가. 교무과 : 교원, 교무, 학사 관련 홍보물 승인ㆍ관리 나. 학생과 : 학생, 취업, 장학, 복지 관련 홍보물 승인ㆍ관리 다. 총무과 : 외부단체, 기타 홍보물 승인ㆍ관리 ※ 건축물을 이용하여 게시(부착)하는 홍보물은 각 건물관리 기관장 및 총 무과에서 승인ㆍ관리 3. 적용대상 홍보물 및 게시(부착) 장소 가. 적용대상 홍보물 : 현수막, 입간판, 애드벌룬, 벽보 등 나. 게시(부착) 장소 : 현수막 게시대, 게시판, 관리기관이 지정한 장소 4. 관리 방법 가. 현수막 등 모든 홍보물은 신청인(부서)이 지정된 관리부서에 홍보물 게시(부착) 승인 신청서를 제출하여 승인 받은 후 게시(홍보물)물에 “승인필”을 부착하여 게시 나. 지정된 게시대 : 정문, 북문, 동문, 서문, 법전원, 정보전산원,운동장 다. 게시(부착)기간을 준수하고 기간 경과 후 신청인이 자진 철거 라. 홍보물 게시 기간(1주 이내)을 준수하되 필요시 1주 연장 가능 마. 사전승인 없이 게시(부착)한 현수막, 지정된 장소 게시대외에 게시된 현 수막, 끈 있는 현수막을 게시한 경우 즉시 철거함 5. 판단 헌법 제21조는 “모든 국민은 언론·출판의 자유를 가지며, 언론 출판에 대 한 허가나 검열은 인정되지 아니한다”라고 규정하여 표현의 자유를 보장하 고 있고, 우리나라가 가입하여 국내법적 효력을 갖는 유엔 「시민적 및 정치 적 권리에 관한 국제규약」제19조는 “모든 사람은 표현의 자유에 대한 권 리를 가진다”라고 규정하여 표현의 자유가 인류 사회 모든 구성원의 존엄 을 위해 필수불가결한 권리임을 확인하고 있으며, 이와 같은 권리의 행사는 국가안보, 공공의 안전, 공공질서, 공중보건이나 도덕의 보호 또는 타인의 권리와 신망의 존중을 위하여 법률에 의하여 필요한 경우에만 제한받을 수 있다고 규정하고 있다. 또한 헌법 제31조 제4항은 “교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다”라고 규정하여 교육 의 자주성ㆍ대학의 자율성을 보장하고 있고, 이를 구체적으로 실현하기 위해 대학구성원 자신이 대학을 자주적으로 운영할 수 있도록 「고등교육법」제6 조 제1항은 “학교의 장은 법령의 범위에서 학교규칙을 제정하거나 개정할 수 있다”라고 하여 헌법에서 대학에 부여된 기본권을 실현가능하도록 규정 하고 있다. 피진정대학교는 현수막 등 게시물의 관리와 관련하여, 무질서한 불법게시 방지, 사실왜곡.과장 허위사실 적시 등 대학 불신감 유발 방지를 위한 목 적으로 학교규칙이 아닌 내부 방침의 형식을 가진 「현수막 게시 및 관리방 법」을 수립하여 운영해 왔다. 그런데 피진정인이 현수막 게시를 불허하는 경우 게시자의 표현의 자유 를 제한하게 되므로 그 제한에 있어 헌법 제37조 제2항에 따른 과잉금지원 칙이 준수되어야 한다는 것은 당연하며, 피진정인의 현수막 게시 불허 행위 의 근거인 「현수막 게시 및 관리방법」의 형식이 학교규칙인지 내부 방침인 지에 따라 위 한계가 달라지는 것은 아니다. 따라서 피진정인의 행위가 과 잉금지원칙을 위반하여 진정인의 표현의 자유를 침해하였는지를 살펴본다. 표현의 자유에 있어 과잉금지원칙은 적법절차의 원칙에서 파생한 명확성 의 원칙과 밀접한 관련성을 지니고 있는데, 불명확한 규범에 의하여 표현의 자유를 규제하게 되면 헌법상 보호받아야 할 표현까지 망라하여 필요 이상 으로 과도하게 규제하게 되어 피해의 최소성, 법익균형성, 수단의 적합성을 내용으로 하는 과잉금지원칙과 조화될 수 없기 때문이다. 기본권을 제한하 는 기준이 되는 문언의 모호성, 추상성, 포괄성 등은 필연적으로 규제되지 않아야 할 표현까지도 규제하게 되므로 그 자체로 과잉금지원칙에 위배된 다고 볼 수 있다. 위 인정사실과 같이 「현수막 게시 및 관리방법」1. 게시승인기준 바항은 대학 구성원의 홍보게시물의 게시를 허가함에 있어 “사실왜곡.과장, 허위 사실 적시 등으로 대학에 대한 불신감을 유발하고 학교질서를 문란하게 할 위험 요소가 있는 홍보물은 불허”라고 규정하고 있다. 그런데 위 규정은 홍보물의 내용이 어느 정도로 사실과 달라야 사실왜곡 이 될 수 있는 것인지 구체적으로 정하고 있지 않고, 홍보물의 내용이 사실 을 과장하였는지를 평가할 수 있는 척도로서 누구나 동의할 수 있는 기준 을 명확히 제시하고 있지도 못하다. 또한 해당 규정은 “불신감”, “학교질서 문란”과 같은 모호하고 추상적인 개념을 사용하고 있고, “위험 요소가 있 는”이라는 문구 역시 주관적이어서 일반적인 사람의 상식에 비추어 보아도 객관화하기 어렵고, 결과를 예측할 수 없는 정도로 불명확한 표현이라 할 것이다. 불명확한 「현수막 게시 및 관리방법」1. 게시승인기준 바항을 기준으로 삼아 피진정인은 진정인을 비롯한 대학 구성원들이 정부 정책을 비판하거 나 내부의 부조리 등을 주장하고자 사회적·정치적 표현행위를 할 때 자의적 이고 광범위한 규제를 시행할 여지가 있다. 더 나아가 위 규정은 대학 구성 원의 표현행위 중 어떤 것이 허용되고, 어떤 것이 금지되는 것인지에 대하 여 개별 구성원들에게 지침을 제시하지 못함에 따라, 구성원은 자신의 표현 행위가 금지될 것을 우려하여 민주사회에서 당연히 허용되는 범위 내에 있 는 자신의 사회적, 정치적 주장이나 의견을 학교공동체 안에서 드러내기를 주저하거나 포기하게 되는 결과가 발생할 수 있음을 충분히 예견할 수 있 다. 즉, 불명확한 규범에 근거하여 표현의 자유를 규제하는 경우 과잉금지 원칙 위반을 면하기 어렵게 된다. 따라서, 피진정인이 「현수막 게시 및 관리방법」1. 게시승인기준 바항에 근거하여 “불신감을 유발하고 혼란을 초래할 우려가 있다”는 이유로 2021. 6.과 2021. 11. 진정인이 신청한 현수막의 게재를 불허하고 철거한 행위는 과잉금지원칙을 위배하여, 헌법 제21조에서 보장하고 있는 진정인의 표현의 자유를 침해한 것이라고 판단된다. 이에 ○○대학교 총장에게, 현수막 게시 승인 검토 과정에서 본 진정사건 과 유사하게 구성원의 표현의 자유를 제한하는 사례가 재발되지 않도록 관 련 대책을 수립할 것을 권고한다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제44조 제1항 제1호에 따라 주 문과 같이 결정한다.