메인뉴스에 대한 지상파방송사 한국수어통역

1. 진정요지 2016. 2. 3. 「한국수화언어법」이 제정된 지 3년이 경과했으나, 한국방송통 신위원회(이하 "피진정위원회"라 한다)의 「장애인방송 편성 및 제공 등 장애인 방송접근권 보장에 관한 고시」(이하 "장애인방송고시"라 한다)는 여전히 2013. 기준 그대로 지상파방송 한국수어통역 의무비율을 5%로 규정 하고 있어, 농인의 경우 비장애인과 달리 방송접근권을 제한받고 있다. 이 는 농인에 대한 차별이다. 지상파방송은 공공재로서 공공성과 공익성을 담보해야 하고, 「방송법」에 도 공공성과 공익성을 지키도록 규정하고 있는데, ○○○○○○, 주식회사 ○○○○, 주식회사 ○○○(이하 "피진정방송사"라 한다)가 현재까지 메 인뉴스에 한국수어통역을 제공하지 않고 있는 것은 농인에 대한 차별이다. 2. 당사자 주장요지 가. 진정인 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1) 피진정인 1 우리나라의 장애인방송 의무편성비율은 이미 선진국 수준에 도달했으 며 세계적으로 상당히 높은 수준이다. 현재 장애인방송 의무제도는 방송선 진국인 영국과 동일한 수준으로 폐쇄자막 100%, 화면해설 10%, 한국수어 5%이며, 미국과 일본의 경우 수어방송에 대한 별도 편성 의무가 없다. 또한, 의무편성비율 확대 및 특정 방송프로그램에 장애인방송 편성을 강제하는 것은 신중한 검토가 필요한 사안으로 판단된다. 장애인방송 의무 편성 확대를 위해서는 기술, 예산 및 제작인력 확보 등의 문제가 발생함에 따라 방송사·관련단체 등 이해관계자와 충분한 검토·협의 후 조정이 필 요하다. 주시청시간대 보도프로그램의 수어방송 편성 등 청각장애인의 보편적 시청권 확보를 위하여 유관단체, 방송사업자 등과 지속적으로 노력하겠고, 2019.부터 스마트 기기에서 음성을 자막-수어로 자동 변환하는 사업을 수행 하여 5년 내 상용서비스가 가능하도록 추진하고 있다. 2) 피진정인 2 ○○○는 청각장애인들이 뉴스를 통해 다양한 소식을 접할 수 있도 록 관련 법령에 따라 수어방송과 자막방송을 병행해서 실시하고 있다. 이를 통해 청각장애인들의 방송접근권을 보장하고 비장애인들의 시청권을 조화 시키기 위해 최선의 노력을 다하고 있다. 그러나, TV화면이라는 공간의 제 약성 탓에 안타깝게도 모든 방송에 수어방송을 실시하지는 못하고 있다. ○ ○○ 9시 뉴스는 ○○○ 간판뉴스일 뿐만 아니라 국내 뉴스 가운데 부동의 시청률 1위 뉴스 프로그램이다. 따라서 그날 있었던 가장 중요한 소식을 최 대한 정제된 화면에 담아 시청자들에게 전달하는 것을 핵심 목표로 삼고 있다. 9시 뉴스가 화면 하단에 노출시켰던 스크롤 자막을 최근에 없애고 화 면에 표시했던 채널 로그와 각종 이미지 등을 최소화한 것도, 시청자들의 볼 권리를 최대한 보장하기 위한 노력의 일환이었다. 9시 뉴스에서 수어방송을 실시하지 못하고 있지만 ○○○가 청각장애 인의 뉴스접근권을 보장하는데 결코 소홀한 것은 아니다. 현재 ○○○1, 2TV에서 12시 뉴스, 930뉴스, 5시 뉴스, 글로벌 24, 지구촌 뉴스 등 다양한 뉴스가 수어통역 방송을 실시하고 있다. ○○○는 2017. 6. 기준으로 법으로 정해진 수어통역 방송 의무 할당량 5%를 초과하는 5.7%를 수어통역 방송으 로 제작하고 있다. 특히 남북정상회담과 북미정상회담, 재난·기상 관련 뉴 스특보 등은 특정 시청자 층이 소외되지 않도록 대부분 수어방송을 제공하 고 있다. ○○○ 9시 뉴스 역시 청각장애인을 위한 실시간 자막방송을 하고 있을 뿐 아니라 ○○○ 뉴스 홈페이지의 다시보기 영상을 재생하면 청각장 애인을 위한 자막이 자동으로 제공되는 서비스를 하고 있다. 청각장애인들의 방송접근권을 보장하는 동시에 비장애인의 시청권을 조화시키는 문제는, 앞으로 깊이 있는 사회적 논의와 타협을 통해 신중히 결정되어야 할 사안으로 판단된다. 장기적으로는 청각장애인을 위한 별도의 수어통역 화면과 자막크기 조절기능을 갖춘 TV 수상기의 개발과 보급, 수 어방송 전문채널이나 공익채널의 수어전문방송 활용, 방송통신위원회의 "스마트 수어방송서비스" 등 청각장애인들의 볼 권리를 확대하는 정책이 법령과 제도의 정비와 함께 검토되어야 할 것이다. 3) 피진정인 3 ○○○는 전체 방송의 5%를 수어통역 하도록 한 방송통신위원회의 가이드라인을 적극 준수하고 있다. 또 뉴스데스크에서는 청각장애인을 위한 자막방송을 제공해 장애인 시청자들이 불편함을 느끼지 않도록 최선을 다 하고 있다. 최근 방송통신위원회의 지원사업으로 "스마트 수어"가 확산되 고 있는 것도 청각장애인들의 시청권 확보에 도움을 주고 있다고 생각한다. 다만, 타사 메인뉴스와 마찬가지로 ○○○ 뉴스데스크에서 수어통역을 하지 않는 것은 화면 하단 자막을 충분히 보여주는 것이 뉴스를 이해하는 데 있 어 매우 중요하고 큰 부분을 차지하고 있다는 판단 때문이다. 수어통역을 할 경우 프로그램 화면의 일부분을 수어통역자가 차지하 게 되고, ○○○ 뉴스의 경우 화면 우하단에 처리하고 있다. 이로 인해 화 면의 일부분이 가려질 수밖에 없다. 최근 뉴스는 내용 자막뿐 아니라 인터 뷰까지 일일이 자막 처리를 하고 있다. 인터뷰 하는 사람의 말이 잘 들리는 경우에도 내용 자막을 넣는 게 더 자세하고 친절한 뉴스로 인식되고 있기 때문이다. 그런데, 이 공간을 수어에 내어줄 경우 비장애인 시청자의 시청 권 제약으로 이어질 수 있을 뿐만 아니라, 모든 시청자에게 보다 정확하고 다양한 정보를 제공하는 기능이 제한될 수 있다. 수어화면이 들어갈 경우 시청자들의 시선이 분산되는 뜻밖의 결과가 발생할 수 있다. 청각장애인들 은 수어화면이 작다는 민원을 제기하고 있지만, 비장애인 시청자들은 오히 려 수어화면으로 인해 방송영상이나 자막이 가려지고, 뉴스에 집중할 수 없 다는 불만을 제기하기도 한다. 청각장애인들의 불만족을 최소화하려는 노력 이 필요하지만, 많은 수의 시청자들 또한 고려할 수밖에 없는 상황을 이해 하여 주길 바란다. 이와 함께, ○○○는 9시 30분, 12시, 5시 뉴스 등 낮 시간대 뉴스뿐 아니라 대부분의 뉴스 특보에서 수어통역을 제공하고 있다. 최근 남북정상 회담, 북미정상회담 등 주요 현안에서 장애인들의 정보 접근성이 떨어지지 않도록 최선을 다하고 있다. 그럼에도 불구하고 이번 진정 내용을 충분히 감안하고 고려해 청각장애 시청자들에게 더 나은 뉴스를 제공할 수 있는 방안을 연구하고 검토하겠다. 4) 피진정인 4 ○○○는 「장애인방송고시」 제6조 제2호에서 정하고 있는 장애인방송 편성의무를 준수하고 있다. 이에 따른 ○○○의 연간 수어통역방송 실적은 2014. 5.6%, 2015. 6.3%, 2016. 5.6%, 2017. 7.3%, 2018. 7.0%이다. ○○○ 8뉴스는 ○○○의 저녁 메인 뉴스프로그램으로 누구나 쉽게 뉴스를 이해할 수 있도록 여러 가지 정보를 한 눈에 효과적으로 전달하기 위해 최선의 노력을 다하고 있다. 그렇기 때문에 다른 보도프로그램들에 비 해 시각적 이해도를 높이기 위한 다양한 CG, 자막, 인덱스, PIP 등 한 화면 안에 담아내야 하는 구성요소가 타 프로그램에 비해 특히 많다. 화면의 여 백은 한정적인데 비해 동시 운영해야 할 시각적 정보들이 많아, 수어통역방 송을 한 화면에서 운용하게 될 시 채널이 충돌하게 되면 자칫 방송 사고의 가능성도 높다. 기술적 여건과 화면구성의 어려움으로 인해, ○○○ 8뉴스 의 수어통역방송을 제공하기 어려운 상황이다. ○○○는 모든 보도프로그램에서 폐쇄자막방송을 100% 실시하고 있 고, 평일 오후 뉴스 프로그램인 ○○○ 12뉴스, ○○○ 오뉴스에서 매일 수 어통역방송을 제공하고 있다. ○○○는 현재 ○○○ 8뉴스를 비롯한 모든 보도프로그램에서 청각장애인의 이해를 돕기 위한 폐쇄자막방송을 100% 시 행하고 있다. 평일 오후 편성되어 있는 ○○○ 12뉴스, ○○○ 오뉴스에서 는 지속적으로 수어통역방송을 제공해오고 있다. 기술상의 이유로 인해 실 시간 수어통역방송을 제공하지 못하는 ○○○ 8뉴스의 주요 뉴스를 익일 ○○○ 12뉴스, ○○○ 오뉴스에서 후속 취재를 더해 방송함으로, 청각장애 인들의 뉴스 접근성을 최대한 보장하기 위해 노력하고 있다. 또한, 북미정상회담, 남북정상회담과 같이 대국민적 관심이 집중된 뉴 스특보의 경우, 청각장애인들의 시청권을 보장하기 위해서 모든 뉴스특보에 서 수어통역방송을 지속적으로 제공해 오고 있다. ○○○는 장애인의 방송 접근권 보장을 위해, 다각도로 최선의 노력을 다하고 있으며, 이 건 또한 장애인 차별행위로 볼 수 없다. 그럼에도 불구하고 ○○○는 지금까지 해왔 듯이 ○○○ 12뉴스, ○○○ 오뉴스는 물론, 예측 가능한 뉴스 특보 프로그 램에서도 수어통역방송을 제공함으로써, 청각장애인들의 뉴스 시청권을 보 장하도록 최선을 다하겠다. 3. 관련 규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정서 및 피진정인들의 답변서, 진정인 및 피진정인들이 제출한 자료 등을 종합해 보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 피진정인 1은 2011. 12. 26. 「장애인방송고시」(제2011-53호)를 제정한 이후 현재까지 총 4회에 걸쳐 고시를 개정했으나, 지상파방송사 한국수어방 송 의무비율 5%는 전혀 상향시키지 않았다. 나. 우리 위원회는 2018. 10. 25. 상임위원회 결정으로 피진정위원회와 「 장애인방송고시」 사전협의 회신(2018. 10. 31. 장애차별조사1과-1371)에서 한국수어방송 비율 목표치 상향 조정이 필요하다는 의견을 통보했다. 다. 피진정방송사들은 2019. 기준으로 ○○○ 8.87%, ○○○ 7.45%, ○○ ○ 7.1% 한국수어방송을 제공하고 있지만, 각 방송사별 메인뉴스인 ○○○ 9시 뉴스, ○○○ 뉴스데스크, ○○○ 8시 뉴스에는 한국수어통역을 제공하 지 않고 있다. 라. 피진정방송사들은 메인뉴스에 (폐쇄)자막을 제공하고 있다. 5. 판 단 가. 판단기준 「헌법」 제11조 제1항은 “모든 국민은 법 앞에 평등하며 누구든지 정 치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아 니 한다”고 명시하고 있고, 「국가인권위원회법」 제2조 제3호에서도 합리적 이유 없이 장애 등을 이유로 배제하거나 불리하게 대우하는 행위를 평등권 침 해의 차별행위로 규정하고 있으며, 「장애인권리협약」 제21조는 장애인이 선 택한 모든 의사소통 수단을 통하여 장애인이 다른 사람과 동등하게 정보와 사상을 구하고, 얻고 전파하는 자유를 포함한 의사 및 표현의 자유를 행사 할 수 있도록 보장하기 위하여 모든 적절한 조치를 하도록 규정하며 수화 의 사용을 인정하고 증진할 것을 포함시키고 있다. 또한, 「장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률」(이하 "장애인차 별금지법"이라 한다) 제21조 제3항은 「방송법」 제2조 제3호에 따른 방송사 업자 등은 장애인이 장애인 아닌 사람과 동등하게 제작물 또는 서비스를 접근ㆍ이용할 수 있도록 한국수어통역 등 장애인 시청 편의 서비스를 제공 할 것을 요구하고 있다. 이에 따라 같은 법 시행령 제14조에서는 한국수어 통역 등을 구체적인 장애인 시청 편의 서비스로 규정하고(제5항), 장애인 시 청 편의 서비스의 이행에 필요한 기준, 방법 등은 과학기술정보통신부ㆍ방 송통신위원회가 각각 소관별로 정하여 고시하는데, 미리 국가인권위원회와 협의하도록 하고 있다(제6항). 한편, 「한국수화언어법」 제16조에서는 국가와 지방자치단체는 수어통 역을 필요로 하는 농인 등에게 수어통역을 지원해야 하며, 공공행사, 사법 ㆍ행정 등의 절차, 공공시설 이용, 공영방송, 그 밖에 공익상 필요하다고 인 정하는 경우에 수어통역을 지원하여야 한다고 규정하고 있다. 나. 피진정인들의 행위가 장애차별행위에 해당하는지 여부 1) 피진정위원회는 국가기관으로서 장애인차별금지법에 따라 장애인 차별을 실질적으로 해소하기 위하여 적극적인 조치를 하여야 하고, 장애인 에게 정당한 편의가 제공될 수 있도록 필요한 기술적·행정적·재정적 지 원의 의무를 가지고 있다. 이에 따라, 농인이 비장애인과 동등한 수준으로 방송을 시청하기 위 해서는 농인의 고유한 언어인 한국수어(「한국수화언어법」 제1조) 통역이 필 요하므로, 피진정인 1은 지상파방송사들로 하여금 한국수어통역을 제공하도 록 한국수어통역방송 의무비율을 정하여 고시하고 있다. 피진정인 1이 2012. 1. 1. 이후부터 현재까지 한국수어방송 의무비율 을 5%로 그대로 유지하고 있는데, 피진정인 1이 장애인 방송접근권 보장을 위해 제정한 「장애인방송고시」를 시행한 지 8년, 「한국수화언어법」이 제정 된 지 4년이 경과되고, 2018. 10. 31. 국가인권위원회가 피진정위원회와 사 전 협의를 통해 한국수어방송 비율 목표치를 상향 조정하는 것이 필요하다 는 의견을 통보하는 등, 피진정인 1에게는 그동안 한국수어통역방송 의무비 율을 꾸준히 단계적으로라도 상향시키거나 상향에 필요한 사정들을 검토하 고 준비할 충분한 시간이 있었다. 그럼에도, 피진정인 1이 한국수어통역방송 5% 비율을 장기간 유지하 고 있는 것은 단적으로 비장애인들의 경우 지상파방송사들의 모든 방송을 언제든지 시청할 수 있는데 견주어, 농인은 아주 제한적으로 시청할 수밖에 없어, 비장애인과 달리 농인의 방송접근권 등을 과도하게 제한하는 결과를 초래하고 있는 것이다. 아울러 피진정인 1의 한국수어통역방송 의무비율 5% 유지는 "농인 등은 모든 생활영역에서 차별을 받지 아니하며, 모든 생활영역에서 한국수어 를 통하여 삶을 영위하고 필요한 정보를 제공받을 권리가 있다"는 「한국수 화언어법」의 입법목적에도 부합하지 않는 것으로 보인다. 따라서, 피진정인 1의 한국수어통역방송 의무비율 5% 유지는 비장애 인과 동등한 수준으로 보장되어야 할 농인의 방송접근권 등을 합리적 이유 없이 제한하고 있는 것으로, 「국가인권위원회법」 제2조 제3호에서 규정하고 있는 장애를 이유로 한 평등권 침해의 차별행위로 「헌법」 제11조를 위반하고 있는 것으로 판단된다. 2) 다음으로, 피진정방송사들이 메인뉴스에 한국수어통역을 제공하지 않는 것을 살펴보면, 피진정방송사들은 공공재인 전파를 사용하고 있는 지 상파방송으로, 장애인을 포함한 모두에게 동등한 수준으로 시청권이 보장되 도록 해야 한다. 그럼에도, 피진정방송사들은 메인뉴스에 한국수어통역을 제공할 경우, 수어화면이 방송영상이나 자막을 가려서 비장애인 시청자들이 뉴스에 집중 할 수 없다는 불만 때문에 농인보다 농인 아닌 많은 수의 시청자들을 고려 할 수밖에 없는 상황이라고 했다. 피진정방송사들의 주장처럼 수어통역이 방송영상이나 자막을 일부 가리면 농인 아닌 시청자들이 뉴스를 시청하는 데 집중력이 다소 떨어질 수 있으나, 영상이나 자막은 뉴스 내용을 이해하 는데 보충적인 자료여서 가린다고 해도 다소 불편할 수는 있지만 뉴스 전 반적인 내용을 이해하는데 큰 어려움이 있는 것은 아니다. 반면에, 농인이 뉴스를 시청할 때 수어통역을 제공하지 않으면 뉴스 내용을 전혀 이해할 수 없다. 설령 자막이 나온다고 해도 수어를 제1언어로 사용하는 농인의 경우 한글자막 해독에 어려움이 있기 때문에, 자막 내용을 충분히 이해하지 못할 수 있으며, 자막만으로 뉴스 내용을 이해하지 못하는 건 비장애인도 마찬가지이다. 이러한 방송환경은 농인이 수어라는 의사소통 수단을 통하여 다른 사 람과 동등하게 정보에 접근해야 하는 권리를 차단하는 것이기 때문에, 농인 이 아닌 시청자들이 겪는 시청권의 어려움과 비교할 수 있는 사항이 아니 다. 아울러 피진정인 2의 진술과 같이 장기적으로 수어통역 화면과 자막크 기 조절기능을 갖춘 TV 수상기의 개발과 보급이 이루어지면 비장애인의 시 청권 보장에도 기여할 것으로 보인다. 그리고, 비장애인들의 경우 아무런 불편 없이 본인이 원하면 언제든 지 메인뉴스를 시청할 수 있는데 견주어, 농인은 비장애인들과 달리 메인뉴 스를 시청하고 싶어도 한국수어통역이 제공되지 않아 시청할 수 없다. 또 한, 피진정방송사들의 메인뉴스는 그날 있었던 국내외 중요한 사건 등을 하 루 일과를 마친 국민들이 편안하게 시청할 수 있도록 저녁시간에 종합적으 로 전달하는 방송이지만, 피진정방송사들이 한국수어를 제공하고 있다는 뉴 스는 시간대와 내용에 있어 그렇지 않다는 한계를 가지고 있다. 나아가, 피진정방송사들이 다른 시간대 뉴스에 한국수어통역을 제공 하고 있는 점, 대국민적 관심이 집중된 뉴스특보의 경우에도 한국수어통역 을 제공하고 있는 점, 한국수어통역화면으로 인해 화면의 일정부분의 가림 은 비장애인에게 내용 자체를 전달받지 못하게 것이 아니라 불편한 정도인 점 등에 비춰보면, 피진정방송사들은 큰 어려움 없이 메인뉴스에 한국수어 통역을 제공할 수 있는 것으로 보이고, 이를 실현하는데 있어 현저히 곤란 한 사정이 있는 것으로 보이지도 않는다. 따라서, 피진정인 2, 3, 4가 메인뉴스에 한국수어통역을 제공하지 않 고 있는 것은 정당한 사유 없는 「장애인차별금지법」 제21조 제3항 등의 관 련 규정을 위반한 장애를 이유로 한 차별에 해당된다고 판단된다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제44조 제1항 제1호에 따라 주 문과 같이 결정한다.