민주화운동 관련자 상훈 추천 배제 관련 제도 개선

I. 진정사건 조사결과 1. 사건개요 가. 사건번호 : 18진정0396500ㆍ18진정0727000(병합) 나. 사 건 명 : 민주화운동 관련자에 대한 상훈 추천 배제 다. 진 정 인 : 1. 이○○ 2. 이△△ 라. 피진정인 : 행정안전부장관 2. 진정요지 가. 진정인 1은 1989년 민주화운동 과정에서 유죄판결을 받았으나 특별 사면 및 복권되었고, 「민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률 (이하 “민주화보상법”이라 한다)」에 따라 민주화운동 관련자로 인정받았다. 그런데, ○○부는 2018년 진정인1을 훈장 또는 포장 대상자로 선정하였다가 「정부포상업무지침」에 따라 추천을 취소하였다. 나. 진정인 2는 민주화운동을 하다 1986년, 1991년 유죄판결을 받았으 나 이후 특별사면 및 복권되었다. 그런데, □□부는 2018년 정부포상 추천 에서 진정인 2가 형사처분을 받은 적이 있다는 이유로 행정안전부에 유공 자 후보로 추천하지 않았다. 3. 당사자 주장 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1) 정부포상은 「상훈법」과 「상훈법 시행령」 및 「정부표창규정」에 따 라 수여하고 있으며, 매년 정부포상의 기준, 수여대상 범위, 추천요건과 제 한요건 등을 정하여 「정부포상업무지침」을 추천 기관에 시달하고 있다. 2) 「정부포상업무지침」(2018년 지침 18쪽)에 “3년 이상의 징역형을 받은 자”는 추천을 제외하도록 규정되어 있어, 위 진정인들은 추천 제한 대 상자에 해당한다. 3) 추천 제한 대상 기준과 관련하여 특정 범죄에 대한 예외는 검토하 고 있지 않다. 특정 범죄만을 예외로 인정할 경우 다른 범죄와의 형평성 논 란이 발생할 수 있다. 4) 「상훈법」 제8조 제1항에서 규정하는 서훈 취소대상보다 「정부포상 업무지침」의 일반국민 포상 "추천제한 사유"가 더 폭넓게 규정되어 있다. 이 는 추천제한 요건은 정부포상이라는 수혜적 행위의 대상범위를 정하는 정 치적·정책적 기준이므로, "지침"으로 보다 광범위하게 설정하여 정부포상의 영예와 신뢰를 제고하고 포상규모와 분야를 적정하게 유지ㆍ조정함으로써, 정부포상의 효율성을 높이기 위한 것이다. 5) 「정부포상업무지침」에서는 범죄의 종류뿐만 아니라 사면ㆍ감형ㆍ 복권된 사람에 대해서도 정부포상 추천을 제한하고 있다. 대법원은 사면ㆍ 감형을 받아 형의 선고의 효력이 상실되었거나 형의 집행이 정지되더라도 형 선고에 따른 기성의 효과는 불변한다고 판시하고 있다(2015. 5. 21. 선고, 2011도1932 판결). 4. 관련 규정 별지 기재와 같다. 5. 인정사실 진정인 및 피진정인의 주장, 2018년 및 2020년 「정부포상업무지침」, 개 정된 「상훈법」(2019. 12. 10. 개정) 등에 따르면 아래와 같은 사실이 인정된 다. 가. 진정인 1은 1990년 「집회 및 시위에 관한 법률(이하 “집시법”이라 한다)」 위반 등으로 징역형을 선고받았고, 1993. 3. 특별사면 및 복권되어 출소하였다. 이후 민주화운동 관련자 명예회복 및 보상심의위원회에서 민주 화운동 관련자로 인정받았다. 나. 진정인 1은 2018년 ○○부에서 훈장 또는 포장 추천대상자로 선정 되었으나, 위 범죄경력 및 현재 수사 중이라는 이유로 2018. 4. 추천이 취소 되었다. 다. 진정인 2는 1991년 「국가보안법」 위반으로 징역형을 선고받았고, 1993. 3. 6. 특별사면 및 복권되었다. 라. 진정인 2는 □□부로부터 2018년 정부포상 후보자로 선정되었으나, 후보자 공개검증 및 신원조회 결과 위 범죄경력으로 인해 2018. 9. 6. 추천 에서 제외되었다. 마. 2018년 「정부포상업무지침」의 일반국민 포상 추천 제한 대상에는 "수사 중이거나 형사사건으로 기소 중인 자," "사형, 무기 또는 3년 이상의 징역이나 금고의 형을 받은 자"가 포함되어 있다. 2020년 개정된 「정부포상 업무지침」에서는 후자의 경우 "사형, 무기 또는 1년 이상의 징역이나 금고 의 형을 받은 자"로 개정되었다. 바. 「정부포상업무지침」의 추천제한 대상이 개정된 이유는 2019. 12. 10. 「상훈법」 제8조 제1항 제3호가 “사형, 무기 또는 1년 이상의 징역이나 금고의 형을 선고받고 그 형이 확정된 경우” 서훈을 취소하는 것으로 개정 되었기 때문이다. 사. 위 「상훈법」 개정이유에는 “훈장 또는 포장을 받은 후 범죄를 저질 러 서훈 유지가 적절하지 아니한 사람에 대한 서훈 취소 기준을 강화하고, 서훈 취소 후 훈장 또는 포장 등을 반환하지 아니한 사람의 명단을 공개하 는 등 엄격한 사후 관리를 통하여 정부포상의 영예성을 높이는” 이라고 설 시되어 있다. 아. 법제처는 2005. 12. 19. 「상훈법」 제8조 제1항 제2호 및 제3호에 해 당되는 사람이 형의 집행이 면제되는 특별사면을 받은 경우 서훈을 취소할 수 있는지 여부에 대해 법령해석을 하였다. 법제처는 “「사면법」 제5조에서 는 특별사면은 형의 집행이 면제되고 형의 선고에 의한 기성의 효과는 사 면으로 변경되지 않는다고 규정하고 있는바, 형의 집행을 면제하는 특별사 면은 사면을 받은 자의 형을 집행하지 아니하는 것을 의미할 뿐이고 형 확 정판결의 효력은 그대로 유지된다고 할 것이며, 더구나 사면으로 말미암아 형의 선고가 있었다는 기왕의 사실 자체의 효과가 소멸되는 것은 아니라고 할 것이므로 특별사면을 받은 사람도 서훈 취소 대상이 된다.”고 해석하였 다. 6. 판단 가. 「헌법」 제11조 제1항은 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성 별, 종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활 의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니 한다”고 규정하고 있다. 또한, 「국가인권위원회법」 제30조 제1항 제1호에서는 국가기관, 지방자치 단체의 업무 수행과 관련하여 「헌법」 제11조에서 보장된 인권을 침해당한 경우를 국가인권위원회 조사대상으로 규정하고 있다. 나. 우리 위원회는 17진정0137500 외 2건(병합)과 19진정0343000 사건에서 “포상은 그 자체로 권리ㆍ의무를 발생시키는 것이 아니라 이익만을 부여하 는 행위로 수여권자에게 폭넓은 재량권이 인정된다”고 보아, 벌금형을 선고 받은 공무원들의 포상 추천 배제에 대해 합리적인 이유가 있으므로 차별행 위가 아니라고 판단한 바 있다. 다. 진정인 1의 경우 특별사면 및 복권된 후 민주화보상법에 따라 민주화 운동 관련자로 인정받았다. 다만, 진정인 1의 정부포상 추천 배제 사유는 위 민주화운동과 관련하여 징역형을 받았다는 사실 외에 추천 당시 다른 법률 위반 혐의로 수사를 받고 있던 상황도 그 이유였다. 따라서, 진정인 1 에 대한 정부포상 추천 배제는 민주화운동 관련자라는 사실과 관계없이 합 리적 이유가 있다고 판단되므로 차별행위에 해당되지 않는 경우로, 기각한 다. 라. 진정인 2의 경우 1993. 3. 6. 특별사면 및 복권되었으나 이후 민주화보 상법에 따른 민주화운동 관련자로 인정된 사실은 없다. 따라서, 민주화운동 관련자에 대하여 국가에 의해 공식적으로 명예회복을 하지 않은 경우 다른 형사처벌 전과와 진정인 2의 전과를 달리 보아야 할 객관적인 기준이 없으 므로, 진정인 2에 대한 정부포상 추천 배제는 피진정인의 재량권 범위 내에 있는 행위로 판단되어 차별행위에 해당되지 않는 경우로, 기각한다. 7. 사건에 대한 판단 이상과 같은 이유로 이 사건 진정은 「국가인권위원회법」 제39조 제1항 제2호에 따라 기각한다. II. 행정안전부장관에 대한 권고 1. 권고의 검토 배경 가. 2000. 1. 12. 제정된 민주화보상법은 민주화운동과 관련하여 희생된 자와 그 유족에 대하여 명예회복과 보상을 행함으로써, 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고, 민주주의 발전과 국민화합에 기여하려는 것을 그 제 정이유로 명시하고 있다. 민주화보상법에 따르면, 민주화운동은 “자유민주적 기본질서를 문란하게 하고 헌법에 보장된 국민의 기본권을 침해한 권위주의적 통치에 항거하여 헌 법이 지향하는 이념 및 가치의 실현과 민주헌정질서의 확립에 기여하고 국민 의 자유와 권리를 회복ㆍ신장시킨 활동(제2조 제1호)”을 말하며, 이를 위해 활 동하다가 실정법을 위반하고 유죄판결을 받은 사람은 민주화운동관련자이 다(제2조 제2호). 나. 따라서 민주화운동을 위해 활동하는 과정에서 유죄판결을 받게 된 민주화운동 관련자를 「정부포상업무지침」상 포상 추천대상에서 제외하는 것은 민주화보상법의 취지와 맞지 않는다고 판단되어, 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조에 따라 피진정인에게 다음과 같이 권고하는 것을 검토하였다. 2. 판단 가. 서훈은 대한민국에 공로가 뚜렷한 사람에 대하여 공적의 내용, 그 공적이 국가와 사회에 미친 효과의 정도 및 지위, 그 밖의 사항을 고려하여 훈장과 포장을 수여하는 것이고 서훈에 표창을 포함하여 상훈 또는 포상이 라고 한다. 정부포상의 취지는 받을만한 공적이 있는 사람이 상을 받는 건전한 포 상문화를 정착하여 정부포상의 영예와 신뢰를 제고하고 포상규모와 분야를 적정하게 유지·조정함으로써 정부포상의 효율성을 높이며, 국정과제의 성공 적 추진을 지원하기 위한 것이다. 나. 따라서, 「정부포상업무지침」에서 포상 추천대상을 정할 때에는 공 로가 뚜렷할 뿐만 아니라 포상의 영예와 신뢰를 저해하지 않아야 한다는 취지에 부합할 수 있도록 규정하는 것이 합당하다. 다. 피진정인은 「정부포상업무지침」 일반국민 포상 대상자 추천제한 사 유로 “사형, 무기 또는 1년(구 3년) 이상의 징역이나 금고의 형을 받은 자” 를 명시한 것은 「상훈법」 제8조 제1항(서훈의 취소 등)을 근거로 하고 있다 는 점, 정부포상이라는 수혜적 행위의 대상범위를 정하는 정치적·정책적 기 준으로서 개인의 권리관계와 관계가 없기 때문에 광범위한 재량권을 갖는 행위라는 점, 특정 범죄만을 예외로 인정할 경우 다른 범죄와의 형평성 논 란이 발생할 수 있다는 점 등을 고려할 때, 범죄의 종류를 불문하고 동 지 침에 규정된 전과가 있는 사람을 정부포상에서 배제하는 것이 포상의 영예 성을 높이는 취지에 부합한다고 주장한다. 라. 그러나, 검토배경에서 살펴본 바와 같이, 민주화보상법상 민주화운동 은 헌법이 지향하는 이념 및 가치의 실현과 민주헌정질서의 확립에 기여하고 국민의 자유와 권리를 회복ㆍ신장시킨 활동을 말하는 것이므로, 민주화운동 과 정에서 유죄판결을 받은 민주화운동 관련자와 다른 범죄로 인한 전과자를 동 일하게 보는 것은, 본질적으로 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급하여야 한다는 평등의 원칙에 어긋날 수 있다. 마. 나아가, 민주화운동보상법상 민주화운동관련자로 인정받은 사람은 민 주화운동의 정당성을 인정받은 것으로 볼 수 있으므로 그들에게 정부포상 이 수여된다고 하여도 그 영예성에 흠이 될 수 없을 뿐만 아니라, 민주화운 동 관련자로 인정된 사람은 국가·지방자치단체 또는 사용자 등으로부터 민주 화운동을 하였다는 이유로 어떠한 차별대우 및 불이익을 받지 않는다고 규정 하고 있는 같은 법 제5조의6을 고려한다면 민주화운동 관련자들의 추천을 제한하는 행위에 타당성이 없는 것으로 판단된다. 바. 또한, 법률 개정이유에서 밝혔듯이, 「상훈법」 제8조 제1항(서훈의 취 소 등)은 이미 서훈이 수여된 사람이 그 이후 범죄를 저질러 서훈 유지가 적절하지 않은 경우를 규제하고 있는 것이므로, 서훈 수여 이전의 절차인 정부포상 추천 단계에서 과거 민주화운동으로 인한 전과가 있는 사람을 추 천한다고 하여도 위 「상훈법」 조항의 취지에 반한다고 할 수 없다. 사. 따라서, 헌법적 가치의 실현을 위해 헌신한 민주화운동 관련자의 명 예를 회복하려는 민주화보상법의 취지와 정부포상의 영예와 신뢰를 제고하 려는 「상훈법」 등의 취지를 조화롭게 해석할 때, 「정부포상업무지침」의 일 반국민 포상 추천 제한 대상에 민주화운동 관련자가 포함되지 않도록 개정 할 필요가 있다. III. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제39조 제1항 제2호, 제19조 제1 호 및 제25조 제1항에 따라 주문과 같이 결정한다.