법무부의 부당한 행정 처리로 인한 사생활의 비밀 침해

1. 진정의 요지 진정인은 XXXX소에 수용되어 있는 수용자이다. 진정인은 법무부에 청원 을 제기하였고, 그 후 진정인이 수용된 교정시설 담당자가 법무부에서 보내 온 청원이 각하되었다는 내용의 청원 처리결과 통지서를 주었다. 이러한 청 원 처리결과 통지서를 법무부 교정본부 ○○○○과에서 우편으로 직접 청원 인에게 통지해주면 될 것을 진정인이 수용 중인 교정시설 담당자를 통하여 처리결과 통지서를 보내어 진정인이 수용 중인 교정시설에 진정인의 청원 결과와 청원 내용이 공개됨에 따라 진정인의 개인정보뿐 아니라 진정인의 사생활의 비밀, 통신의 비밀 또한 침해한 것이다. 2. 당사자들의 주장 가. 진정인 진정의 요지와 같다. 나. 피진정인 수용자 청원에 관한 결정은 문서로 하여야 하고, 소장은 청원에 관한 결정서를 접수하면 청원인에게 지체없이 전달하여야 하며{「형의 집행 및 수 용자의 처우에 관한 법률」(이하 "형집행법"이라 한다) 제117조}, 법무부장관 은 청원사안에 대한 결정 시 청원결정서를 작성하여 청원서를 발송한 소장 에게 전달하고(「수용자 청원 처리지침」제12조), 소장은 청원에 대한 결정 서를 접수한 때에는 청원부에 관련 사항을 기록한 후 지체없이 청원인에게 전달하도록 규정하여 수용자의 청원에 대한 신속한 회신을 통해 권리구제 절차가 최대한 빠르게 이루어질 수 있도록 하고 있다. 법무부장관의 청원에 대한 결정은 관련 규정에 따라 문서로 하고, 청원을 제기한 교정기관의 소장에게 전달하도록 규정되어 있으므로, 청원 결과 통 지는 공문으로 작성하여 해당 기관으로 발송하고 있다. 이러한 공문 통지 방식은 결과 통보의 신속성, 정확성 및 우편발송과 비교하여 예산 절감 및 행정의 효율성 등을 담보하고 있다. 형집행법 시행령 제67조는 법원, 경찰관서, 그 밖의 관계기관에서 보내온 문서는 다른 법령에 특별한 규정이 없으면 열람한 후 본인에게 전달하도록 규정하고 있으며, 그와 관련하여 헌법재판소는 교정기관의 문서 열람행위는 형집행법 시행령 제67조에 근거하여 법원 등 관계기관이 수용자에게 보내 온 문서를 열람한 행위로서, 문서 전달업무에 정확성을 기하고 수용자의 편 의를 도모하며 법령상의 기간 준수 여부 확인을 위한 공적 자료를 마련하 기 위한 것으로 수용자 스스로 고지하도록 하거나 특별히 엄중한 계호를 요하는 수용자에 한하여 열람하는 등의 방법으로는 목적 달성에 충분하지 않고, 다른 법령에 따라 열람이 금지된 문서는 열람할 수 없으며, 열람한 후에는 본인에게 신속히 전달하도록 규정하고 있으므로 문서열람행위는 청 구인의 통신의 자유를 침해하지 않음을 판시하였다(헌법재판소 2021. 9. 30. 2019헌마919 수용자 서신 개봉·열람 행위 위헌확인 결정). 법령에서 수용자의 청원 제출 시부터 청원결정 시까지 청원사실이 노출 되지 않도록 제도적 장치를 마련함은 청원 사실로 인해 수용 처우 시 불이 익을 받을 우려를 불식시키고 청원조사 등 권리구제 절차의 진행 과정에서 공정성과 객관성을 담보하기 위한 일환이다. 그러나 청원의 경우 교정기관 이 피청원기관이므로 청원 결정과 관련하여 청원의 당사자인 교정기관에 그 결과와 이유를 통지하는 것이 타당하며, 또한 청원 사실에 대한 조사가 종결되고 그 결과에 대해 청원 신청자에게 통보를 하는 절차에 있어서는 해당 교정기관 청원 사항에 대해 확인·기록하여 결정 사항에 조치가 제대로 이루어질 수 있도록 담보하고, 추후 조치가 필요한 사항은 없는지, 수용 처 우상 유사한 사례는 없는지 기관 입장에서 확인하여 수용자들의 원활한 수 용생활을 지원하기 위한 수단으로도 활용하고 있는 점 등을 감안할 때 청 원결과에 대한 확인 절차가 과도하게 수용자의 권리를 침해하는 것이 아니 라 오히려 유사사례의 재발 방지 등으로 수용환경 개선에 따른 수용자의 권리보장에 도움이 되는 자료로 활용하고 있다. 아울러 수용자의 청원은 현행 규정상 청원이 접수된 이후부터 90일 이내 에 처리 결과를 통보(「청원법」제21조)하도록 규정하여 지연된 청원처리로 인한 권리침해가 일어남을 방지하고 있으며, 그 일환으로 처리 결과도 전산 상으로 해당기관에 통보하여 결정과 동시에 교정현장에서 바로 본인에게 처리 결과가 전달될 수 있도록 하고 있는바, 청원 결과의 공개 없이 청원인 에게 우편통보 절차를 거칠 경우 우편송달로 청원 결과 통보시간이 지연되 어 신속한 권리구제에 장애가 될 수 있을 뿐만 아니라 처리결과 통보사실 에 대한 확인이 어려워 청원사항에 대한 관리에 지장을 초래할 수 있다. 살 펴본 바와 같이, 여러 가지 사유로 현행 청원 결과에 대한 해당기관의 확인 및 관리 절차는 반드시 필요하며 수용자의 권리구제에 방해가 되지 않는 사항으로 현행 제도를 유지함이 적절할 것으로 보여진다. 3. 관련 규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정인의 진정서, 피진정인 진술서, 청원 결정서 등 제출된 자료들을 종 합하여 볼 때 아래와 같은 사실이 인정된다. 가. 진정인은 20XX. XX. XX. 법무부에 청원을 하였다. 청원의 내용은 진 정인이 수용 중인 교정시설(XXXX소)에서 진정인의 사생활을 침해하고, 청 원서 집필에 편의를 제공하지 않아 집필 및 청원권이 침해되고 있다는 취 지이다. 나. 피진정인은 진정인의 청원에 대한 결정서를 진정인이 수용 중인 교정 시설(XXXX소)에 공문으로 보냈다. 다. 진정인은 법무부 청원에 대한 결정서를 진정인이 수용 중인 교정시설 직원으로부터 받았다. 라. 청원결정서에는 진정인의 청원 취지와 그에 따른 결정 내용이 적시되 어 있다. 마. 수용자는 교정시설 내 처우에 관하여 불복하는 경우 법무부장관, 관 할 지방교정청장에게 청원할 수 있는데, 최근 3년간 수용자 청원 사유별 현 황은 아래의 <표 1>과 같다. <표 1> 최근 3년간(2019~2021년) 수용자 청원 사유별 현황 ※ 법무부, 2022 교정통계연보. 바. 최근 3년간 수용자 청원 처리결과는 아래의 <표 2>와 같다. <표 2> 최근 3년간(2019~2021년) 수용자 청원 처리 결과 ※ 법무부, 2022 교정통계연보. 5. 검토기준과 판단 가. 검토기준 「대한민국헌법」(이하 "헌법"이라 한다) 제10조는 “모든 국민은 인간으로 서 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가 지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”라고 규 정하고 있으며, 이 조항이 보호하는 인간의 존엄성으로부터 개인의 일반적 인격권이 보장된다(헌법재판소 1991. 4. 1. 89헌마160 결정, 헌법재판소 2003. 6. 26. 2002헌가14 결정 등). 헌법 제17조는 “모든 국민은 사생활의 비 밀과 자유를 침해받지 아니한다”고 하여 사생활의 비밀과 자유를 규정하고 있고, 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유 및 제10조 제1문의 인간의 존엄 과 가치 및 행복추구권에 근거를 둔 일반적 인격권 등을 이념적 기초로 하 여 사생활의 비밀과 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알 려지고 또 이용되도록 할 것인지를 그 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 개인정보자기결정권이 도출된다. 개인정보자기결정권은 헌법에 명시되지 않 은 기본권이며, 개인정보자기결정권의 보호 대상이 되는 개인정보는 개인의 신체, 신념, 사회적 지위, 신분 등과 같이 개인의 인격주체성을 특징짓는 사 항으로서 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보이고, 반드시 개인의 내밀한 영역에 속하는 정보에 국한되지 아니하며 공적 생활에서 형 성되었거나 이미 공개된 개인정보까지 포함하며 개인정보를 대상으로 한 조사·수집·보관·처리·이용 등의 행위는 모두 원칙적으로 개인정보자기결정 권에 대한 제한에 해당한다고 할 것이다(헌법재판소 2005. 5. 26. 99헌마513 결정). 헌법 제18조에서는 “모든 국민은 통신의 비밀을 침해받지 아니한다” 라고 규정하여 우편, 전화 등 개인의 의사를 전달하는 데에 있어 본인의 의 사에 반하여 그 내용의 열람, 누설 등의 금지를 특별히 규정하고 있다. 우리나라가 1990년 가입하여 국내법적 효력을 갖는 「시민적·정치적 권리 에 관한 국제규약」제10조는 자유를 박탈당한 모든 사람은 인도적으로 또 한 인간의 고유한 존엄성을 존중하여 취급된다고 밝히고 있으며(1항), 교도 소 수감제도는 재소자들의 교정과 사회복귀를 기본적인 목적으로 하는 처 우를 포함한다고 규정하고(3항), 같은 규약 제16조는 모든 사람은 어디에서 나 법 앞에 인간으로서 인정받을 권리를 가진다고 규정하고 있다. 피구금자 인권보장과 관련하여 국제사회에서 일반적 원칙으로 널리 인정 되고 있는 「유엔 피구금자 처우에 관한 최저기준규칙」(United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, 넬슨만델라규칙) 제8조에서는 수용자의 “청원 및 불복신청. 고문 또는 기타 잔인하거나 비인 간적이거나 모욕적인 처우 또는 처벌에 관한 주장” 등은 수용자의 정보시 스템에 입력하여 관리되어야 하고 제9조에서 “이러한 정보는 기밀로 다루 어져야 하고, 업무 수행을 위하여 이 정보에 대한 접근이 요구되는 사람에 한하여 열람이 가능해야 한다”고 하여 비밀유지 의무를 두고 있다. 나. 판단 진정인은 청원 처리 결과를 직접 통지받지 못하고 교정시설을 통하여 통지받아 진정인의 사생활의 비밀 등이 침해되었다는 취지로 진정을 하였 고, 피진정인도 청원 처리 결과를 청원인인 진정인에게 직접 통지하지 아니 하고, 교정시설에 공문으로 보내어 통지한 사실 자체는 인정하고 있어 기본 사실관계에는 이견이 없다. 다만, 피진정인은 청원처리 결과를 진정인이 수 용 중인 교정시설을 통하여 공문으로 발송하는 것에 대한 긍정적인 효과를 주장하며 이에 대한 합당함을 주장하고 있는데, 이에 대해서 살펴보고자 한 다. 위 검토기준에서 본 바와 같이 사생활의 비밀과 청원 내용의 비밀 보장 은 헌법과 형집행법, 「수용자 청원 처리지침」등에 따라 보호되고 있다. 비 록 형집행법과 「수용자 청원 처리지침」에서는 청원 처리결과 통지서 발송 시에 대해서는 청원 내용의 외부 누출금지를 명시적으로 규정하고 있지 않 지만, 수용자들이 청원서를 제출하는 경우에 소장은 청원서를 개봉하여서는 아니됨과 순회점검공무원이 청원을 청취하는 경우에도 해당 시설의 교도관 의 참여를 엄격하게 금지함을 규정하고(형집행법 제117조), 청원서를 제출 받은 업무담당자는 청원서의 봉함상태와 봉투 겉면의 인적사항, 수신처 등 의 기재를 확인한 후 제출하게 하며(「수용자 청원 처리지침」제3조), 청원 조사관은 직무를 수행하는 과정에서 알게 된 비밀을 정당한 사유 없이 다 른 사람에게 누설하거나 조사 외 다른 목적으로 사용할 수 없도록하는 규 정(「수용자 청원 처리지침」제6조의3)을 명시적으로 두고 있어 수용자 청원 사실의 외부 노출로 인한 불이익을 받을 가능성과 청원권 침해가 발생하지 않도록 제도적 장치를 마련한 것으로 볼 수 있다. 이러한 규정은 청원 사실 로 인해 수용자가 수용 처우상 불이익을 받을 우려를 불식시키고 청원조사 등 권리구제 절차의 진행 과정에서 공정성과 객관성을 담보하기 위한 일환 이라 할 것이다. 또한, 인정사실과 같이 최근 3년간 수용자의 청원 사유 중 가장 비중이 높은 사유가 직원 관련(18.8%), 의료처우(12.4%), 조사.징벌(7.9%) 관련 순 이고, 그 처리 결과 중 인용률이 1.8%에 불과하여 교도관에 의한 인권침해 를 주장하더라도 대부분 "기각", "각하"되고 있는 상황에서 그 처리결과가 공 개된다면, 실제로 인권침해를 당하였더라도 인신이 구속되어 있는 구금시설 에서 교도관으로부터 모든 생활을 통제를 받는 수용자 입장에서는 자유로 이 청원을 제기하기 어렵다고 판단되며, 교정기관 내에서의 폭행이나 인권 침해를 주장하는 청원에 대하여 대부분 기각(인용률 1.8%)이 되는 현실에서 이를 해당 교도관이 열람할 수 있다면 수용자가 청원을 하고자 하여도 기 각 후 받게 될 불이익이 두려워 청원을 제기할 권리가 위축되는 효과를 가 져올 수 있을 것이며, 특히나 그 내용 중 교정시설이나 교정시설 소속 교도 관의 비위를 제보하는 청원의 경우 더욱 그러할 것으로 판단된다. 이에 대하여 피진정인은 청원 사실에 대한 조사가 종결되고 그 결과에 대해 청원 신청자에게 통보를 하는 절차에 있어서는 해당 교정기관 청원 사항에 대해 확인·기록하여 결정 사항에 대한 조치가 제대로 이루어질 수 있도록 담보하고, 추후 조치가 필요한 사항은 없는지, 수용 처우상 유사한 사례는 없는지 기관 입장에서 확인하여 수용자들의 원활한 수용 생활을 지 원하기 위한 수단으로도 활용하고 있다는 긍정적인 필요성을 주장하고 있 으나, 위에서 본 바와 같이 수용자들의 청원에 대한 인용률이 낮은 상황에 서 "기각", "각하" 통지를 하며 해당 교정시설에 청원을 제기한 수용자 인적 사항과 그 청원 내용 전부를 알린다고 하여 교정시설 측에서 이에 대하여 적극적으로 개선을 하고 해당 수용자의 고충을 해소하여 줄지는 의문이며, 피진정인이 주장하는 이러한 긍정적인 측면으로 인한 효과는 분기별, 반기 별 혹은 연간으로 청원자들의 인적 사항 등은 비공개로 처리한 후 해당 교 정시설에 어떠한 내용의 청원들이 있었는지 통보하는 것으로도 충분히 그 와 유사한 긍정적인 효과를 얻을 수 있을 것으로 보인다. 진정인은 진정인을 수용 중인 교정시설에서 진정인에 대하여 영상 계호 를 실시하여 사생활의 비밀이 침해되고 있다는 청원을 법무부에 제기하였 고, 이에 대하여 기각 통지서를 교정시설을 통하여 받았는데, 이러한 청원 서는 진정인과 법무부 간에 주고받은 서신의 일종이며, 그 내용은 진정인이 수용 중인 교정시설의 부당한 행위를 주장하는 내용으로 진정인이 이를 외 부에, 특히나 진정인이 수용되어 있는 교정시설 측에 공개하는 것에 동의하 지 않았음에도 이를 공개함으로써 진정인이 내적으로 지키고 싶은 서신의 비밀(통신의 비밀)과 사생활의 비밀이 침해된 것으로 볼 수 있다. 더 나아 가 구금시설에 수용 중인 진정인이 교정시설에서 진정인에게 행한 처우에 대하여 상급 기관에 청원한 사실이 알려질 경우 이에 대하여 진정인은 해 당 교정시설 측으로부터 명시적 혹은 묵시적으로 다른 불리한 처우들을 받 을 가능성이 없다고 할 수는 없으며, 비록 진정인이 교정시설을 통하여 청 원을 제기하였다는 사실 자체는 밝혀질 수밖에 없더라도 진정인이 어떤 종 류의 청원을 상급기관에 하였는지 알 수 없게 하여 이러한 잠재적 침해 우 려를 불식시킬 수 있음에도 피진정인은 이를 공개하여 진정인이 교정시설 측으로부터 불리한 처우를 받을 수도 있는 단초를 제공하였다. 또한, 피진정인은 단순히 청원 내용만 공개한 것이 아닌, 진정인이 청원 한 내용이 기각되었는지, 각하되었는지 그 결과에 대해서도 공개함으로써 추후 진정인이 수용 중인 교정시설에 불편사항, 건의사항에 대하여 의견을 개진하는 데 있어서 위축 효과를 가져옴으로써 진정인을 포함한 다른 수용 자들 또한 형집행법 제117조에 따른 청원을 제기함에 있어서 두려움을 느 끼고 주저할 수 있다. 따라서 피진정인이 주장하는 청원 처리결과를 교정시설을 통하여 청원인 인 진정인에게 통지하는 것에 대한 긍정적인 측면을 고려하더라도 교정시 설 내 구금되어 교도관의 통제를 받는 수용자라는 특수성을 고려하여 수용 자가 청원 시 청원 처리 결과에 대한 타인의 열람금지를 요청하거나, 교정 시설 혹은 교도관의 비위사실에 관한 제보성 청원 등 청원 담당기관(법무 부, 관할 지방교정청 등)이 직접 청원자인 수용자에게 청원 처리결과를 전 달할 필요성을 인정하는 경우에도 청원 처리결과 통지에 대하여 열람금지 를 설정할 수 있도록 하지 않고 일괄적으로 수용자의 청원에 대하여 해당 수용자가 수용 중인 교정시설에 청원 내용과 처리 결과를 공개함으로써 법 률상 보장된 수용자들의 청원권뿐 아니라 수용자들이 작성한 수용자 자신 의 신상에 관련된 청원 내용이 유출되어 진정인에 대한 통신의 비밀과 사 생활의 비밀이 침해된 것으로 여겨진다. 따라서 수용자들이 통신의 비밀과 사생활의 비밀의 침해 가능성과 수용생활 중 불이익을 받을 우려 없이 자 유로이 청원권을 행사할 수 있도록 청원 결과 통지 방식 관행 개선과 「수 용자 청원 처리지침」개정이 필요하다. 5. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제44조 제1항 제1호와 제2호에 따라 주문과 같이 결정한다.