보안업무규정에 따른 신원조사 제도 개선 권고

Ⅰ.권고의 배경 신원조사란공무원임용예정자등을대상으로국가에대한충성심,성실성, 신뢰성등을사전조사하고그결과를임용여부판단등에활용하는제도를 말한다.그런데신원조사제도는국가가신원조사대상자및그가족,주변인물 등의사적정보를수집하여분석하므로사생활의비밀과자유등기본권을침해 할우려가있다는지적이제기되어왔다.또한신원조사를관할하는기관의적절 성에대해서도논란이있다. 국가인권위원회는 2005. 2. 14. 신원조사제도개선권고에서국회의장 및국가정보원장에게신원조사의법률적근거마련,조사대상자한정,조사항목 조정등을권고한바있다.당시국가정보원은권고를일부수용하여신원조사 대상축소,조사항목조정등의조치를취하였으나법률적근거마련등은 2018. 12.현재까지반영하지않았다. 국회강석호의원은 2018. 2. 9. 신원조사기본법안을대표발의하였으며 동법률안은신원조사기본원칙,대상등을정하고있다.동법률안은 2018. 12. 현재소관위원회인정보위원회에계류중이다. 이에국가인권위원회는위권고이후국가정보원의신원조사제도운영 실태,학계와시민사회단체의논의,관련입법추진동향등을고려하여신원조 사제도의현황과문제점을검토하였다. Ⅱ.판단 및 참고기준 헌법 제10조, 제17조, 제37조 제2항, 제75조, 헌법재판소 1998. 4. 30. 선고 95헌가16 결정, 헌법재판소 2005. 5. 26.선고 99헌마513, 2004헌마190 (병합)결정 등을판단및참고기준으로하였다. Ⅲ.판단 1.신원조사 제도 개관 가.신원조사 제도의 근거 보안업무규정은 국가정보원법 제3조 제2항의 위임에 따라 보안 업무 수행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 대통령령이다. 보안업무규 정 제33조 제1항은 국가정보원장은 국가보안을 위하여 국가에 대한 충성 심.성실성 및 신뢰성을 조사하기 위하여 신원조사를 한다고 규정하고 있 다. 같은 조 제2항은 신원조사는국가정보원장이직권으로하거나관계기관의 장의 요청에 따라 한다고 규정하며, 같은 조 제3항은 신원조사의대상이되 는사람으로공무원임용예정자, 비밀취급 인가 예정자, 여권.선원수첩 등 을 발급받으려는 사람, 국가보안시설.보호장비를관리하는기관등의장, 임 직원을 임명할때정부의 승인이나동의가필요한공공기관의임직원, 그밖에 다른법령에서정하는사람이나각급기관의장이국가보안상필요하다고인정 하는사람을정하고있다. 보안업무규정 시행규칙은 보안업무규정의 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 대통령훈령이다. 보안업무규정 시행규칙 제56조 제1항 내지 제3항은 신원조사기관을 국가정보원, 국방부, 경찰로 세분화하고 그에따른조사대상을구체적으로정하고있다. 나.강석호 의원 대표발의 신원조사기본법안 주요 내용 신원조사기본법안 제6조는 국가정보원장이 공무원 임용 예정자, 비밀 의 취급 또는 열람 인가를 받으려는 사람 등에 대해 신원조사를 실시하도 록 규정하고 있다. 같은 법안 제7조는 대통령령으로 정하는 직급 이하의 공 무원 임용예정자 등에 대해 간이조사를할 수 있도록 규정하며, 같은 법안 제9조는 성명, 주민등록번호, 등록기준지 및 주소 등 신원조사 사항을 규정 하고있다. 다.신원조사 제도 시행 현황 국가정보원은 신원조사 관련 통계 등 자료를 공개하고 있지 않으므로 신원조사가 어느 정도로 시행되고 있는지 정확히 파악하기는 어려우나, 국 회 국정감사 등에서 공개된 내용 및 언론보도 등을 참고하면 연간 약 100 만건의 신원조사가 이루어지는 것으로 추정된다. 이 중에서 공무원 임용이 나 비밀취급 인가 등을 위한 신원조사는 약 30%를 차지하며, 나머지는 여 권발급등을위한것으로추정되고있다. 라.주요 외국의 신원조사 제도 운영 현황 미국, 독일, 영국 등 주요 국가의 신원조사 제도를 살펴보면, 대부분 법 률에 명시적 근거를 두어 신원조사 제도를 운영하고 있는 것으로 파악되었 다. 신원조사를 수행하는 기관은 인사 관련 기관, 수사기관, 정보기관, 국방 관련 기관 등으로 다양하며, 신원조사의 대상에 따라 단순 신원조사와 보다 정밀한신원조사등으로구분하여실시하는것으로나타났다. 2.신원조사 제도 관련 기본권 및 개인정보 보호 기준 가.사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권 헌법 제17조는 모든 국민은 사생활의 비밀과 자유를 침해받지 아니 한다고 하여 사생활의 비밀과 자유를 국민의 기본권의 하나로 규정하고 있 다. 더나아가헌법재판소 2005. 5. 26. 99헌마513, 2004헌마190(병합) 결정은 정보주체가 자신의 개인정보의 공개와 이용 등에 관하여 스스로 결정할 수 있는 권리, 즉 개인정보자기결정권은 헌법상 기본권에 해당하며, 개인정 보를 대상으로 하는 조사, 수집, 보관, 처리, 이용 등의 행위는 모두 원칙적 으로개인정보자기결정권에대한제한에해당된다고판시하였다. 개인정보 보호법 제2조 제1호는 "개인정보"란 살아 있는 개인에 관한 정보로서 성명, 주민등록번호 및 영상 등을 통하여 개인을 알아볼 수 있는 정보를 말한다고 규정한다. 보안업무규정 시행규칙이 정하는 신원조사 사 항은 성명, 주민등록번호, 학력 및 경력, 범죄경력 및 상벌 내역 등을 포함 하는바, 이들 정보는 개인의 사적 영역에 관한 정보 및 개인을 알아볼 수 있는 정보 즉 개인정보에 해당함은 의문의 여지가 없다. 따라서 신원조사를 통해 수집되는 정보들은 헌법상의 사생활의 비밀과 자유, 개인정보자기결 정권의보호대상이된다할것이다. 나.기본권 제한 법률유보의 원칙 및 과잉금지의 원칙 헌법 제37조 제2항은 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장.질 서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다 고 규정함으로써, 기본권의 제한은 원칙적으로 국회에서 제정한 형식적 의 미의 법률에 의해서만 가능하다는 이른바 법률유보의 원칙, 기본권의 제한 은 필요 최소한의 범위 내에서 예외적.보충적 수단에 그쳐야 한다는 이른 바과잉금지의원칙을정하고있다. 다.개인정보 최소 수집과 개인정보 파기 원칙 개인정보 보호법 제16조 제1항은 개인정보처리자는 개인정보를 수집 하는 경우에는 그 목적에 필요한 최소한의 개인정보를 수집하여야 하고, 최 소한의 개인정보 수집이라는 입증책임은 개인정보처리자가 부담한다고 규 정한다. 개인정보 보호법 제21조 제1항은 개인정보처리자는 개인정보 처 리 목적 달성 등 그 개인정보가 불필요하게 되었을 때는 지체 없이 그 개 인정보를파기하도록규정한다. 3.신원조사 제도의 적정성에 대한 판단 국가의 공적 직무를 담당하려는 자의 채용.승진 등에 있어 국가안보 등의 측면에서 결격사유 등을 사전 확인해야 할 필요성이 있음은 부인하기 어렵다. 그런데 우리나라는 신원조사 제도가 기본권 침해 우려가 있음에도 불구하고 법률적 근거가 미비하다는 점, 신원조사 대상의 범위가 필요 이상 으로 넓고 다른 법률에 근거한 결격사유 조회 절차와 중복되어 시행하는 점 등에 대한 비판이 있으므로 이러한 내용을 중심으로 신원조사 제도의 적정성및인권침해여부를살펴본다. 또한 현재 신원조사 제도는 국가정보원에서 총괄적으로 소관하고 있으 나이에대해서비판하는견해가있으므로이점에대해서도살펴본다. 가.신원조사 제도의 법률적 근거 여부 신원조사 제도는 국가정보원 등 신원조사 기관이 대상자 본인 및 가족 등의 상세한 개인정보를 수집.분석.활용하므로 사생활의 비밀과 자유, 개 인정보자기결정권 등 기본권을 제한하는 제도에 해당한다. 따라서 신원조사 제도는 헌법 제37조 제2항이 정하는 법률유보 원칙에 따라 관련 법률에 구체적이고 명확한 근거를 둘 필요가 있으며, 만약 법률이 아닌 하위법령에 신원조사 제도에 대한 규정을 두려는 경우에는 모법(母法)에서 명시적.구 체적인위임이있어야한다. 대법원 2000. 12. 8. 선고 98다12041 판결에서 신원조사 업무는 법률에 근거하여 담당하는 고유업무의 하나이며 이에 관하여 규정하는 보안업무 규정은모법의근거가있다는취지로판시하였다. 그런데 2000년대 이후 정부 및 기업 등에 의한 정보 처리의 빈도가 크 게 증가하면서 이에 비례하여 국민의 사생활 및 개인정보 침해 사례도 늘 어났으며, 이러한 사회 환경 변화를 감안하여 2011. 3. 29. 개인정보 보호 법이 제정되어 개인정보 수집.이용.제공 등의 행위를 이전에 비해 보다 엄격히 규제하고 있다. 공공과 민간의 여러 분야에서 개인정보의 수집과 활 용이 갈수록 증가하는 상황임을 고려할 때, 사생활의 비밀과 자유, 개인정 보자기결정권 등 정보인권 보호를 위해서는 기본권 제한을 위한 법률유보 원칙을이전에비해더욱엄격하게적용할필요가있다. 국가인권위원회는 2005. 2. 14. 신원조사제도 개선 권고에서 신원조사 제도는 명확한 법률적 근거 없이 국민의 기본권을 제한하고 있어 헌법에 위배된다는 입장을 밝힌 바 있다. 또한 국회 국정감사 등에서도 이러한 점 을공통적으로지적하고있다. 이러한 점을 종합하여 볼 때, 국가정보원법은 신원조사 제도에 대한 명시적 위임 근거를 둔 것으로 보기 어렵고, 대통령령인 보안업무규정은 국가정보원법의 구체적.명시적 위임 없이 신원조사의 목적, 대상, 범위 등을 정하고 있어 결과적으로 보안업무규정에 따른 신원조사 제도는 헌 법 제37조 제2항이 정하는 법률유보 원칙에 위배될 소지가 있다고 판단된 다. 따라서 관련 법률의 제정 혹은 개정을 통해 신원조사 제도의 법률적 근거를 마련할 필요가 있다. 더 나아가 신원조사 제도의 법률적 근거는 단 지 법률에 형식적 규정을 두는 것에 그쳐서는 아니 되며, 그 목적, 조사대 상, 조사항목, 조사절차 등을 필요 최소한으로 제한하면서 각각의 내용에 대해상세한근거규정을갖출것이요구된다. 나.공무원 임용 예정자 대상 신원조사의 과잉금지 위배 여부 1)신원조사 대상 및 범위의 과잉 여부 보안업무규정 제33조 제3항은 신원조사 대상을 단지 공무원 임용 예 정자 등으로 규정하고 있다. 비록 대통령 훈령인 보안업무규정 시행규칙 제56조에서 신원조사의 대상이 되는 공무원을 보다 세부적으로 규정하고 있기는 하나, 결과적으로는 소속기관 및 공무원 직군, 직급, 직위 등에 관계 없이 모든 입법.행정.사법 공무원이 일률적으로 신원조사 대상에 해당할 여지가있다. 또한 공무원임용령 제2조제1호에 따르면 공무원의 "임용"이 란 신규채용, 승진임용 외에도 전직(轉職), 전보, 겸임, 파견, 강임(降任), 휴 직 등을 모두 포함하는 개념이나, 보안업무규정 및 보안업무규정 시행규 칙은 이러한 세부적인 구분 없이 임용 또는 신규 임용 등으로만 규정하고 있어 다른 임용의 개념까지 신원조사가 필요 이상으로 확대 적용될 여지가 있다. 국가공무원법 , 지방공무원법 , 교육공무원법 등은 해당 공무원으 로 임용될 수 없는 결격사유를 구체적으로 규정하고 있다. 공무원임용령 등 공무원 임용 절차 관련 법령에 따르면 채용시험 합격 및 채용후보자 등 록 등 임용 요건을 갖춘 공무원 임용 예정자에 대해서는 공무원으로 임용 될 수 없는 결격사유에 해당하는 경우 이외에는 임용을 제한.거부할 수 없다. 즉 공무원의 신규 임용에 있어서는 임용예정기관이 국가공무원법 , 지방공무원법 , 교육공무원법 등에 따른 결격사유를 조회하여 그 결과를 임용 여부 판단에 활용하면 충분하고, 임용예정기관과 직접적인 관련이 없 는 국가정보원 등에서 결격사유 조회 절차와 별도로 신원조사를 실시할 필 요성은낮다. 따라서 공무원 신규 임용에 있어 결격사유 조회 절차가 있음에도 신원 조사를 별도.중복적으로 실시하는 것은 보다 완화된 기본권 제한 방법이 있음에도 필요 이상으로 기본권을 제한하는 것에 해당하므로 헌법에 따 른과잉금지원칙에위배될소지가있다고판단된다. 다만 일정 직급.직위 이상의 고위공직자를 임용.임명하는 경우에는 국가안전보장 및 기밀 보호, 이른바 공직 임용배제 7대 비리 등 공직자 윤 리 기준을 확인하기 위해 단순한 결격사유 조회보다 좀 더 강화된 형태의 신원조사를 실시할 필요성이 인정된다. 따라서 국가공무원법 등에 따른 일반적인 공무원 신규 임용 예정자는 임용예정기관이 결격사유 조회 절차 를 통하여 임용 여부를 판단하고, 일정 직급.직위 이상의 고위공직자에 한 하여별도의신원조사를실시하는것이바람직하다. 2)개인정보 최소 수집과 개인정보 파기 원칙 위배 여부 공무원의 신규 또는 승진 임용의 판단에 필요한 최소한의 개인정보는 법률이 정하는 결격사유 확인에 필요한 권리능력, 자격요건, 범죄경력 등의 정보라 할 수 있으며, 공무원 임용예정자의 인적 신뢰성 확인을 위한 국적, 병역 등도 필요한 최소한의 개인정보로 볼 수 있다. 국가공무원법 제65조 가 정하는 공무원 정당가입 금지 의무를 확인하기 위한 정당.사회단체 활 동내역등도이에해당될수있다. 그런데 보안업무규정 시행규칙 제58조, 같은 시행규칙 별지 제20호 서식 신원진술서 등은 상기의 개인정보 항목 이외에 가족관계, 친교 인물, 재산, 취미.특기, 건강정보 등의 개인정보도 수집하도록 하고 있다. 그러나 이들 정보는 공무원 임용 결격사유 및 기타 공무원의 인적 신뢰성, 직무수 행 능력 등을 파악하는 것과 직접적인 관계가 없으므로 공무원 임용 신원 조사에 있어서 필요한 최소한의 개인정보로 보기 어렵다. 특히 건강정보의 경우 개인정보 보호법 제23조 제1항에서 건강정보를 민감정보로 분류하 여 일반적인 개인정보에 비해 보다 엄격히 보호하는 점, 공무원 채용 신체 검사 규정에서 공무원이 직무를 담당할 수 있는 신체상의 능력 판정을 위 해 신체검사를 실시하도록 하는 점 등을 감안할 때 신원조사에서 건강정보 를 별도로 수집해야 할 필요성은 인정하기 어렵다. 따라서 이러한 개인정보 수집은 개인정보 보호법 제16조 제1항이 정하는 개인정보 최소수집 원칙 에위배될소지가있다. 또한 모든 개인정보처리자는 개인정보 처리 목적 달성 등 그 개인정보 가 불필요하게 되었을 때는 지체 없이 그 개인정보를 파기하는 등 엄격한 관리의무를 이행하여야 한다. 그러나 국가정보원에서 신원조사 대상자의 개 인정보 항목을 얼마나 보유하는지, 신원조사 회보가 종료된 대상자의 개인 정보를 파기 또는 어떠한 방식으로 관리하는지에 대해서는 알려진 바가 없 다. 따라서 신원조사 관련 개인정보의 보유 및 파기에 대한 기본적인 관리 절차를 수립.공개하고, 신원조사 회보 이후에 별도의 특별한 사유가 없는 때에는원칙적으로이를지체없이파기하는것이바람직하다. 다.여권,선원수첩,사증등을발급받으려는사람대상신원조사의과잉 금지 위배 여부 1)신원조사 대상 및 범위의 과잉 여부 보안업무규정 제33조 제3항 제3호는 해외여행을 위하여 여권법에 따른 여권이나 선원법에 따른 선원수첩 등 신분증서 또는 출입국관리법 에 따른 사증(査證) 등을 발급받으려는 사람(입국하는 교포를 포함한다)에 대해 신원조사를 하도록 규정한다. 보안업무규정 제56조 제3항은 여권, 선원수첩, 사증 등을 발급받으려는 사람에 대해 경찰청이 신원조사를 하도 록 하고, 여권발급 신청자 중 신원특이사항이 있는 경우 그 신원조사회보서 를국가정보원장에게통보하도록규정한다. 외교부는 여권발급 신원조사란 여권 발급 신청인에게 여권법 제12조 에 따른 거부.제한 사유가 있는지 확인하는 절차라고 설명하고 있다. 여 권법 등이 정하는 거부.제한 사유는 주로 형을 선고받고 그 집행이 종료 되지 아니하거나 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니한 사람 등 출국을 제한할필요성이있는사람을사전에확인하기위한것이다. 보안업무규정 제33조 제1항은 국가에 대한 충성심.성실성 및 신뢰 성을 조사하기 위하여 신원조사를 한다고 규정하나, 이러한 신원조사의 목 적 및 범위에 여권 등을 발급받으려는 일반 국민에 대한 신원조사를 포함 해야 할 필요성은 인정하기 어렵다. 더 나아가 이러한 거부.제한 사유를 확인하는 절차는 출입국 관리의 차원에서 소관 중앙행정기관이 시행하면 족하며신원조사의대상에포함시켜야할이유를찾기어렵다. 또한 보안업무규정 제33조 제3항 제3호는 "입국하는 교포"도 신원조 사 대상에 포함하나, 출입국 관련 법률에서는 교포의 개념을 확인할 수 없 다. 즉 법률적 개념조차 모호한 교포를 신원조사 대상으로 규정하는 것도 문제일 뿐더러, 이교포라는개념이설사 재외동포의출입국과법적지위에 관한 법률 제2조에 따른 "재외동포"를 의미한다 하더라도 이미 외국의 영주 권을취득하였거나외국국적을취득한재외동포를국가에대한충성심.성실 성및신뢰성을조사하는신원조사의대상으로포함시킬필요는없다. 2)개인정보 최소 수집과 개인정보 파기 원칙 위배 여부 여권 등을 발급받으려는 사람에 대해 거부.제한 사유를 확인하기 위 하여 필요한 최소한의 개인정보는 여권법 제12조의 여권의 발급 등의 거 부.제한 사유, 출입국관리법 제4조의 출국의 금지 사유 등의 확인에 필 요한자격요건,권리능력,범죄경력등의정보라할수있다. 그런데 보안업무규정 시행규칙 제58조, 같은 시행규칙 별지 제21호 서식 신원진술서(약식) 등은 앞서 살펴본 공무원 임용의 경우와 마찬가지로 위 개인정보 항목 이외에 학력, 경력, 가족관계 등의 개인정보도 수집하도 록 하고 있다. 이들 정보는 여권법 , 출입국관리법 등에서 정하는 거 부.제한 사유 확인과 직접적인 관계가 없으므로 필요한 최소한의 개인정 보로 보기 어렵다. 따라서 이러한 개인정보 수집은 개인정보 보호법 제16 조제1항이정하는개인정보최소수집원칙에위배될소지가있다. 또한 신원조사를 위한 개인정보의 관리 및 파기 절차에 대해서도, 앞서 공무원 임용예정자 대상 신원조사 항목에서 검토한 바와 같이 신원조사 관 련 개인정보의 보유 및 파기에 대한 기본적인 관리 절차를 수립.공개하고, 신원조사 회보 이후에 별도의 특별한 사유가 없는 때에는 이를 지체 없이 파기하는것이바람직하다. 4.신원조사 제도 소관 기관의 적정성에 대한 판단 보안업무규정 제33조 제1항은 신원조사의 주관 기관으로 국가정보원 을 명시하고 있다. 보안업무규정 시행규칙 제56조 제2항 및 제3항은 국가 정보원 이외에 국방부, 경찰에 의한 신원조사도 정하고는 있으나 같은 조 제3항에서 경찰의 신원조사 월별통계를 국가정보원장에게 통보하도록 하는 점 등을 고려할 때, 국가정보원이 신원조사 제도의 총괄적 소관 기관임은 의심의여지가없다. 그런데 국가정보원은 과거 신원조사 권한을 오남용하여 국내 정치 개 입, 여론 조작 시도등으로 논란의대상이 되어 왔으며 이러한 이유에서 국 가정보원이 공무원 임용 예정자 등에 대한 신원조사를 총괄적으로 관할하 는 것이 과연 타당한지에 대한 의문이 있다. 특히 국가정보원은 다른 국가 행정기관과 달리 소관 업무에 대한 외부의 감독과 통제를 받기 어려운 구 조적 특성이 있으므로, 앞서 살펴본 바와 같이 신원조사 업무에 있어서도 그 조사의 대상, 방법, 절차 등을 구체적으로 확인할 수 없다는 문제점이 있다. 국가 차원의 정보.보안 담당 기관의 필요성을 부정할 수 없으며, 신원 조사 등 국가 사무의 체계적 수행을 위한 소관 기관의 기능과 역할을 현실 적으로 고려해야 할 필요성도 부정하기는 어렵다. 그러나 신원조사를 정 보.보안 담당 기관에서 사실상 독점적으로 수행하는 것이 적정한가에 대 한 문제의식이 필요하다. 따라서 신원조사 제도의 오남용을 방지하고 인권 침해가 발생하지 않도록 하기 위한 법률적 근거 마련, 과잉금지를 위한 제 도개선방안이 선행되어야 하지만, 신원조사 제도 소관 기관의 적정성에 대 해서도적극적인검토가필요하다. Ⅳ.결론 이상과 같은 이유로 국가인권위원회법 제25조 제1항에 따라 주문과 같이권고하기로결정한다.