보육공공성 강화 및 보육교사 근로환경 개선 정책권고

Ⅰ. 권고의 배경 국가인권위원회는 2012년 보육교사의 인권상황에 대한 실태조사(이 하, "위원회의 실태조사")를 실시하였는데, 조사 결과, 보육교사가 노동 인권을 충분히 보장받지 못하고 있었으며, 특히 민간.가정 어린이집 의 경우 재정적으로 취약하여 부정수급, 보조금 유용 등 비리가 발생 할 개연성이 컸으며, 이에 대한 지방자치단체의 관리감독 또한 미흡한 것으로 나타났다. 이에, 위원회는 보육의 공공성을 강화하고 보육시설 교사의 근로환경을 개선하기 위하여 「국가인권위원회법」제25조 제1항 에 따라 검토하였다. Ⅱ. 판단기준 「헌법」제32조, 제34조 제2항, 「경제적.사회적 및 문화적 권리에 관 한 국제규약」제7조(d), 「영유아보육법」제4조 제1항, 제15조, 제42조를 판단기준으로 삼았다. Ⅲ. 판단 1. 보육의 공공성 강화 가. 민간.가정 어린이집의 재정 건전성 제고 등 위원회의 실태조사에 따르면, 민간어린이집과 가정어린이집의 경 우 어린이집 설치를 위한 최초 융자금이 2009년 2억 3천만원에서 2012 년 3억 6천만원으로 증가하였고, 임대의 형태는 전세나 전월세에 비해 월세의 비중이 늘어나고, 월세의 금액은 지난 3년간 월 36만원에서 월 111만원으로 크게 상승하고 있는 것으로 나타났다. 그리고 상환해 야 할 융자금이 자산의 91%에 달하는 등 부채비율이 높아 재정적으로 상당히 취약한 것으로 드러났다. 이와 같이, 어린이집의 재정이 취약할 경우 부정수급이나 보조금 유용 등 비리가 발생할 개연성이 커지고, 이는 양질의 보육서비스를 유지하는데 있어 중대한 영향을 미칠 수 있다. 따라서 민간.가정 어 린이집의 재정 건전성을 제고하는 방안을 마련하는 한편, 보육의 공공 성을 강화하기 위하여 국공립.직장.공공형 어린이집을 확대 설치하 는 것이 필요하다. 나. 지방자치단체의 지도.점검 기능 강화 전국보육실태조사에 따르면, 지방자치단체의 어린이집 지도.점검 비율이 2006년 90.9%, 2009년 79.8%, 2012년 73.2%로 계속 감소하고 있고, 지도.점검의 대상 또한 규모가 큰 어린이집 중심으로 진행되면 서 소규모로 운영되는 민간.가정 어린이집에 대한 관리감독이 충분하 지 못한 실정이다. 이는 어린이집의 수가 전국적으로 40,000개가 넘는 데 반해 지방자치단체의 지도.점검 인력은 700명에 불과하고, 지도. 점검 인력의 대부분이 어린이집 인가 및 보조금 지급 등 보육행정업무 와 지도.점검 업무를 병행하고 있어 예방적 차원의 관리감독이 어려 운 실정이다. 따라서, 보육서비스의 질적 수준 향상과 안전한 보육환경을 조성 하기 위하여 각 지방자치단체에서는 지도.점검 인력을 확충하여 사전 예방적 차원의 관리감독 기능을 강화하는 것이 필요하다. 2. 보육교사의 근로환경 개선 가. 보육교사의 저임금 등 개선 위원회의 실태조사에 따르면, 보육교사의 8.2%가「근로기준법」에 서 정하고 있는 근로계약서를 작성한 바 없으며, 32.9%가 급여명세서 를 수령한 적이 없다고 응답하고 있다. 그리고 근무시간은 일 평균 9.6 시간에, 임금은 평균 112만원을 받고 있는 것으로 나타났는데, 특히 가 정어린이집 교사의 64.3%, 민간어린이집 교사의 43.5%가 100만원 이하 의 임금을 받고 있고, 연월차 및 초과근무 등에 따른 수당을 받지 못 하거나 시설장 임의대로 지급된다고 응답한 사례(가정어린이집 46.0%, 민간어린이집 48.0%)도 상당부분 차지하는 것으로 나타났다. 위에서 본 바와 같이, 법령에서 정하고 있는 최소한의 근로기준을 준수할 수 있도록, 어린이집 평가인증 항목에 근로기준에 관한 사항(근 로계약서 작성 여부, 임금명세서 배부 여부, 수당 지급 여부 등)을 추 가하여 평가인증 유지에 반영하도록 하고, 시설장 및 보육교사 대상 보수교육 과정에 노동인권에 관한 내용이 포함되도록 개선이 필요하 다. 아울러, 민간.가정 어린이집 교사의 저임금 구조를 개선하기 위한 정책 마련이 필요하다. 나. 아동 인원 대비 보육교사 배치기준 검토 「영유아보육법 시행규칙」별표 2의 "보육교사 배치기준"에서는 교 사 1명이 보육할 수 있는 최대 아동 인원을 규정하고 있는데, 그 내용 은 아래 표와 같다. 〔보육교사 1명당 최대 보육인원〕 연 령 인 원 연 령 인 원 1세 미만 3명 3세 이상, 4세 미만 15명 1세 이상, 2세 미만 5명 4세 이상 20명 2세 이상, 3세 미만 7명 위원회의 실태조사에 따르면, 보육교사의 70.8%가 교사 1인당 아 동의 인원을 줄여야 한다고 응답하고 있고, 그 이유로 보육의 질 저하 우려(53.4%), 교사의 과도한 업무량(33.9%) 등을 들고 있다. 그리고 교 사 배치기준을 잘 준수하고 있다는 응답이 70.3%로 나타났는데, 민 간.가정어린이집의 경우 조사 대상 1,337개 시설 중 426개 시설 (31.9%)에서 교사 배치기준을 준수하지 않는다고 응답하는 점으로 볼 때, 교사 1명이 실질적으로 담당하고 있는 아동의 수는 더 많은 것으 로 추정된다. 미국의 연방보육프로그램, 호주의 국립보육시설 인증위원회의 평가 인증 기준과 비교하여 보면 아래 표와 같으며, 스웨덴의 경우 2명의 유아교사와 1명의 보조교사가 팀을 이루어 아동을 보육하고 있다. 〔비교표〕한국, 미국, 호주의 보육교사 1명당 최대 보육인원 * 미국 연방보육프로그램(United States Federal Early Head Start Program), 출처: Head Start Program Performance Standards, 45 CFR 1304.52 (g)(4) ** 호주 국립보육시설인증위원회(Australian Children"s Education & Care Quality Authority), 출처: http://www.acecqa.gov.au/improved-educator-to-child-ratios 이렇듯 위원회의 실태조사 결과와 해외의 사례를 참고하여 볼 때, 보육서비스의 질 향상과 보육교사의 근로환경 개선을 위하여 현행「영 우리나라 미국* 호주** 0~11개월 3명 0~12개월 3명 0~24개월 4명 12 ~23개월 5명 13~30개월 4명 24~35개월 7명 31~35개월 5명 25~35개월 5명 36~47개월 15명 - - 36개월 이상 11명 48개월 이상 20명 - - 유아보육법 시행규칙」별표 2에서 정하고 있는 보육교사 배치기준을 보육교사 1인당 최대 보육인원을 축소하는 방향에서 재검토할 필요성 이 있다. 다. 대체교사제도 활성화 위원회 실태조사에 따르면, 교사의 67.2%가 연월차 및 휴가를 자 유롭게 사용하지 못하며, 22.9%는 사용할 수는 있으나 가급적 사용하 지 않는다고 응답하였는데, 휴가 사용이 어려운 이유로는 휴가 사용 자체가 인정되지 않는다(37.8%), 휴가를 사용하면 동료교사가 힘들어진 다(35.2%), 대체교사가 없다(13.0%)의 순서로 나타났다. 그리고 질병으 로 인한 휴직 경험과 관련하여, 교사의 94.5%가 그런 경험이 없다고 응답하였다. 심층면접 결과에 의하면, 교사가 아파도 질병휴직을 사용 하지 못하는 이유로, 업무 가중으로 인한 동료교사에 대한 미안함과 대체교사를 구하기 어려운 상황 등을 주로 언급하고 있고, 대체교사를 활용한 교사들의 경우 그 반응이 상당히 긍정적이었음을 알 수 있다. 이와 같은 상황을 종합하여 볼 때, 교사의 부재로 인한 보육공백 을 최소화하면서 보육교사에게 자기개발 및 재충전의 기회를 제공할 수 있도록 대체교사 확충 등 대체교사제도의 활성화가 절실히 요구된 다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로「국가인권위원회법」제25조 제1항에 따라 주문 과 같이 권고하기로 결정한다.