「보호수용법(안)」에 대한 의견 표명

Ⅰ. 의견표명 배경 법무부는 성폭력범죄 또는 살인범죄를 저지르거나 아동을 상대로 성폭력 범죄를 저질러 중상해를 입게 하는 등 위험성이 매우 높은 사람들을 형기 종료 후 일정기간 수용하되, 그 요건과 집행절차를 엄격히 하고 사회친화적 인 처우를 함으로써, 건전한 사회복귀를 촉진함과 동시에 선량한 국민을 보 호하는 것을 목적으로 하는「보호수용법(안)」(이하 “법안”이라 한다.)을 2014. 9. 3. 입법예고하는 등 그 제정을 추진하고 있다. 국가인권위원회(이하 “위원회”라 한다.)는 2004. 1. 12. 보호감호제도를 포 함하는 구「사회보호법」이 헌법상 거듭처벌 금지 원칙과 적법절차의 원칙, 과잉처벌 금지의 원칙에 반하여 형기를 마친 자의 신체의 자유를 제한하고 있으므로 이를 폐지할 것을 권고하였는데, 위 법안이 명시하고 있는 "보호 수용"이 구「사회보호법」상의 "보호감호"와 목적과 방법에 있어 유사한 측 면이 있어 「국가인권위원회법」제25조 제1항에 따라 위 법안의 인권침해 여부를 검토하게 되었다. Ⅱ. 판단기준 및 참고기준 「헌법」제10조(인간의 존엄성과 행복추구권), 제12조 제1항(신체의 자유), 제13조 제1항(거듭처벌 금지)을 판단기준으로 하고 「세계인권선언」제3조 (신체의 자유와 안전), 유엔의「시민적.정치적 권리에 관한 국제규약」제9 조(신체의 자유와 안전), 제10조(자유를 박탈당한 모든 사람의 고유한 존엄성 존중), 제14조(공정한 재판을 받을 권리 및 무죄추정의 원칙) 및 유럽인권재판 소 판례 no.19359/04(CASE OF M. v. GERMANY, 10/05/2010)를 참고기준으 로 하였다. Ⅲ. 판단 1. 보호수용제도의 필요성과 관련하여 법무부는 형기를 마친 자들을 수용시설에 구분하여 보호수용할 수 있는 근거로 「헌법」 제12조 제1항이 법률과 적법한 절차에 의한 보안처분을 허용하고 있는 점, 헌법재판소도 “재범의 위험성이 있고 특수한 교육.개선 및 치료가 필요하다고 인정되는 자에 대하여 사회복귀를 촉진하고 사회를 보호하기 위한 보호처분으로써 보호감호처분을 하는 것은 헌법 제13조 제1 항의 거듭처벌 금지의 원칙에 위반되지 않는다.”는 결정(1991. 4. 1. 89헌마 17)을 한 점을 들고 있다. 또한, 법무부는 위 법안이 상습적 성폭력범죄 또는 살인범죄를 저지르거 나 아동을 상대로 성폭력범죄를 저질러 중상해를 입게 한 사람으로 보호감 호대상 범위를 축소하여 침해의 정도를 최소화하였고, 피보호수용자들에 대 하여 인간존중의 친사회적 처우를 함으로써 비례성을 만족시키는 한편, 이 는 특정 범죄자에 대한 위치추적 전자장치 부착명령, 성충동 약물치료 명 령, 신상정보등록 제도 등의 자유제한적 보안처분이 갖는 한계를 보완하기 위하여 시행하는 것으로 최후수단성도 충족하고 있다고 주장한다. 그러나, 위 법안은 구 「사회보호법」에 비교해 볼 때, 보호감호대상의 범위를 축소하고 수용자의 처우를 완화했을 뿐, 여전히 형벌과 구분되는 자 유박탈적 보안처분의 필요성을 제시하지 못하고 있다. 법무부는 2014. 6. 16. 위치추적 전자장치 부착명령의 대상을 상습강도범 에게까지 확대하면서, 전자장치 부착 제도 시행 후 5년간 성폭력사범의 동 종 재범률은 1.5%로서, 시행 전 14.1%와 비교할 때 1/9 수준으로 크게 감 소하였고, 살인사범의 동종 재범률은 시행 전 10.3%에서 시행 후 현재까지 0%로 획기적인 억제효과를 보이고 있다고 발표한 바 있다. 그럼에도 전자 장치 부착상태에서의 재범사례나 성충동 약물치료 명령의 한계 등을 들어 자유박탈적 보안처분이 필요하다고 하는 것은 합리적이라고 보기 어렵다. 또한, 2010. 4. 15. 「형법」이 개정되어 징역형의 상한이 15년에서 30년 으로, 가중 시에는 25년에서 50년으로 대폭 상향되었고, 각종 형사 특별법 의 법정형도 상향 조정되었다. 이는 연쇄 살인범죄나 아동성폭력범죄 등에 대해 강력한 처벌을 요구하는 국민여론에 따른 것인데, 이렇게 상향조정된 형벌에는 범죄자의 행위책임을 묻기 위한 형벌의 기능뿐 아니라 재범의 위 험성을 예방하고 사회방위의 목적을 달성하려는 보안처분의 기능까지 포함 된 것으로 보는 견해도 있어 위 법안을 통해 새로이 자유박탈적 보안처분 의 도입이 필요한지에 대해 검토해볼 필요가 있다. 더불어, 위 법안의 주 대상범죄인 상습적인 성폭력범죄의 경우 최근의 강 경한 처벌 요구가 오히려 법정형과 선고형의 괴리를 야기하고 처벌 감경을 위한 가해자의 피해자에 대한 무고죄 고소 등으로 이어져 성폭력범죄에 대 한 두려움을 가중시키는 결과를 초래한다는 지적이 있다는 점도 고려해야 할 것이다. 성폭력범죄의 예방을 위해서는 계속 형량을 강화하는 것보다 인 권이 존중되는 사회문화를 형성하고 법정형에 부합하는 처벌이 이루어지도 록 하는 것이 중요하다는 일각의 의견을 참조할 필요가 있다. 2. 거듭처벌 금지의 원칙과 관련하여 위 법안은 법안이 정한 대상범죄를 저지른 사람에 대하여 검사의 청구에 의해 법원이 1년 이상 7년 이하의 범위에서 기간의 상한을 정하여 보호수 용을 선고할 수 있도록 규정하고 있는데, 이러한 보호수용은 자유박탈이라 는 본질에 있어 형벌과 차이가 없으므로 거듭처벌의 소지가 있다는 의견이 있다. 위원회는 2004. 1. 12. 구 「사회보호법」의 폐지를 권고하면서, 오늘날 형벌과 보안처분이 시설에 격리수용하여 감호.교화하고 사회복귀에 필요 한 교육.훈련 등을 과하는 점에서 그 본질에 있어 실질적 차이가 없고, 형 법체계상 누범.상습범에 대한 보안처분적 성격의 형벌가중규정이 있음에 도 형벌에 이어 보호감호를 부과하는 것은 「헌법」제13조 거듭처벌 금지 의 원칙에 반할 수 있는 소지가 크다고 판단하였다. 위 법안은 징역형의 집행을 종료하기 6개월 전에 법원이 보호수용 집행 의 필요성을 심사하여 보호수용의 집행을 유예하는 결정을 할 수 있도록 하고, 보호수용 기간 중 6개월 마다 보호수용위원회에서 가출소 여부를 심 사하도록 하는 등 구 「사회보호법」의 보호감호제도와는 달리 그 요건과 집행절차를 엄격하게 하고 있는 점은 인정된다. 그러나, 위 법안이 명시하 고 있는 보호수용의 목적인 수형자의 건전한 사회복귀와 사회방위는 오늘 날 형벌의 목적과 차이가 없고, 요건과 집행절차를 엄격하게 제한한다고 하 여 자유의 박탈이라는 본질이변하는 것은 아니라 할 것이다. 3. 피보호수용자에 대한 처우와 관련하여 위 법안은 과거 구「사회보호법」에 의한 보호감호 대상자들이 최저임금 의 1/4에 못 미치던 임금을 지급받던 것을 개선하여, 피보호수용자들에게 최저임금 이상의 임금을 지급하도록 하고 외부통근도 가능하도록 규정하고 있다. 그러나 보호수용 시설을 사업장 인근 외부통근이 가능한 위치에 설치 하는 것이 가능한지 여부, 보호감호제도의 집행현실에서 나타난 것처럼 단 순 작업을 부과할 경우 현실적으로 최저임금의 보장이 가능할지 여부 및 경우에 따라서는 그것이 과연 적절한 것인지 여부 등에 대하여 좀 더 신중 한 검토가 필요하다. 또한, 위 법안은 임금 외 다른 처우에 있어서도, 피보호수용자는 생명이 나 건강에 위협이 발생하거나 사회성 함양 또는 건전한 사회 복귀를 위해 필요한 경우가 아니면 독거수용하고, 원칙적으로 횟수의 제한 없이 접견, 서신수수 및 전화통화를 할 수 있도록 하며, 사회성 함양과 개선 교화의 효 과를 증대하기 위해 사회체험학습 등 사회적 처우를 실시하고, 필요한 경우 주말과 공휴일을 이용한 48시간 이내의 단기휴가를 연 2회까지 허가하는 등 구 「사회보호법」과 비교할 때 상당한 개선이 있는 것이 사실이다. 그 러나, 이렇게 처우를 개선한다고 하여 여전히 자유의 박탈이라는 본질을 벗 어날 수 있는 것은 아니라 할 것이다. 이와 관련하여 형기를 마친 자에 대 한 보호수용이 유럽인권법 제7조가 규정하고 있는 형벌이 아니라는 독일정 부의 주장에 대하여, 독일 보호수용법제가 목적으로 하고 있는 재범 예방적 기능은벨기에 등 다수의 국가에서 "형벌"의 목적으로 하고 있는 것이고, 사 복 착용 및 제한된 활동을 허용하는 등 처우의 개선이 있다 할지라도 자유 의 박탈이라는 측면에서 보호수용이 형벌과 차이가 없다고 한 유럽인권법 원의 판례(no. 19359/04)를 참고할 수 있을 것이다. 다른 한편으로는 위 법안이 이러한 처우의 개선을 통해 강력범죄를 저지 른 자에 대하여 최저임금 및 다양한 재사회화의 기회를 제공하게 됨으로써 오히려 가벼운 범죄를 저지른 자의 경우와 형평이 맞지 않게 되는 결과를 초래한다는 측면도 검토할 필요가 있다 할 것이다. 4. 형 집행 면제자를 포함하는 문제와 관련하여 위 법안은 보호수용 대상자의 범위를 살인, 성폭력범죄의 재범자 등 강력 범에 제한하면서 형 집행을 종료하고 재범을 한 사람뿐 아니라 형을 면제 받은 후 재범을 한 사람도 보호수용의 청구 대상자로 규정하고 있는데, 형 을 면제받았던 사람의 경우 고령, 질병, 장애 등의 이유로 보호수용이 적절 하지 않는 경우가 있을 수 있어 이는 비례성과 최후수단성에 반할 소지가 있다고 판단된다. 5. 재범위험성 판단과 관련하여 위 법안은 살인, 성폭력범죄의 재범자 중 해당 범죄를 다시 범할 위험성 이 있다고 인정되는 사람에 대하여 검사가 보호수용을 청구하도록 규정하 고 있다. 이 때 "재범의 위험성"이란, 과거의 자료를 가지고 미래의 범죄 가 능성을 예측하는 것으로 이에 대한 심리와 판단은 결코 쉽지 않을 것이다. 재범의 위험성에 대하여 객관적인 판단이 가능할 것인지 신중한 검토가 필 요하고, 특히 사회적 비난이 큰 범죄의 경우 재범의 위험성 판단이 남용될 소지는 없는지도 고려되어야 할 것이다. 현재 법무부가 재범위험성 평가도구로 사용하고 있는 KSORAS (Korean Sex Offender Risk Assesment Scale), KORAS(Korean Risk Assesment System)는 양형단계의 판결 전 조사서나 처우계획 수립을 위한 초기 분류 시, 혹은 대상자의 범죄 유발 요인을 정확히 파악함으로써 취약 요인을 보강 하려는 처우계획 수립 시, 또는 가석방 단계에서 가석방을 결정하기 위한 기 초자료로 개발하고 사용하던 도구로, 이를 보호수용 대상자에 대한 재범위험 성 평가에 사용한다면 이는 적절하지 않다는 의견이 있다. 따라서, 재범위험 성을평가하기 위한 명확하고 구체적인 기준이 없는 상태에서 제도를 도입하 려고 하는 것은 아닌지 여부를 신중히 살펴볼 필요가 있다. 또한, 이 부분에 있어 유럽의회가 독일 보호수용시설을 방문조사(2006. 10.)한 뒤, 재범 위험성 판단이 곤란한 점을 지적하며 의료 전문가 등이 수 형시설 내 행동을 근거로 하여 출소 후 행동을 예측하기에는 어려운 측면 이 있다고 보고하고 있는 점도 참고할 필요가 있다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항의 규정에 따라 주문과같이 의견을 표명하기로 결정한다. Ⅴ. 위원 유영하의 보충의견 보충의견은 다음과같은 이유를 들어 다수의견의논거를 보충한다. 위 법안은 재범위험성과 검사의 청구를 보호수용 선고의 요건으로 규정 하고 있는데, 다수의견이 지적하는 바와 같이 재범위험성을 평가하기 위한 명확하고 구체적인 기준은 마련되어 있지 않을 뿐만 아니라 구「사회보호 법」상 감호제도와 유사하게 검사의 자의적 보호청구와 이로 인한 부작용을 제한할 수 있는 시스템이 갖추어져 있지 않아 법적안정성, 평등권, 신체의 자 유를 침해할 우려가 있다고 판단된다. 그리고, 위 법안은 사회친화적인 처우를 통한 사회복귀 촉진 및 재범 방지 를 목적으로 하고 있으나, 형집행에 있어서 교정교화프로그램이 효과적으로 운영되고 있다고 보기 어려운 상황에서 재범의 위험성이 크다고 하여 보호수 용제도를 도입하고 획기적인 교정교화프로그램을 시행하겠다는 법무부의 입 장은 설득력이 없다. 오히려 징역형 집행단계에서 교정교화를 강화하는 것이 선행되어야 한다고 판단된다.