보호의무자 서명없는 동의입원

I. 권고배경 국가인권위원회(이하 “위원회”라고 한다)는 「국가인권위원회법」 제30 조 제1항 등에 근거하여 구금·보호시설의 업무수행과 관련하여 「헌법」 제10조에서 제22조까지의 규정에서 보장된 인권을 침해당한 경우에 대하여 진정사건으로 접수하여 조사하고 있다. 위원회에 접수되는 진정사건 중에는 민간응급이송업체에 의하여 정신의료기관으로 강제이송 되었다는 내용의 사례들이 다수 있는데, 사인에 의한 인권침해를 내용으로 하는 진정사건은 위 「국가인권위원회법」 규정에 따라 위원회의 조사대상에 해당하지 않는 바, 위원회는 일부 사안에 따라 인권침해의 정도가 크고 수사기관의 수사가 필요하다고 판단되는 등의 경우에 같은 법 제32조 제2항에 근거하여 수사 기관에 이송하는 것으로 처리하고 있다. 이처럼 민간응급이송과 관련하여 그 인권침해의 정도가 크다고 판단되어 수사기관에 이송한 사례는 2015년 한 해 동안에만 12건에 이른다. 정신의료기관으로의 강제이송을 둘러싼 인권침해에 관하여 위원회는 그 동안 여러 차례 의견을 제시해왔는데, 2009년 『정신장애인 인권보호와 증 진을 위한 국가보고서』에서 "공적 개입 서비스 체계 구축"이 필요함을 제안하면서, “사설[민간]응급구조단에 의한 이송은 자·타해의 위협뿐만 아니라 이러한 증상의 진행 가능성을 가진 사람들까지 그 대상으로 하고 있어 무제한적으로 정신의료기관으로의 이송이 가능[하게 하며]... 이송은 곧 입원이라는 등가가 성립된다”는 점을 지적하였고, 2013년 『정신보건법 전부개정법률(안)에 대한 의견표명』에서는 정신과 환자의 강제이송에서는 공공이송 서비스를 의무화해야한다는 의견을 밝힌 바 있으며, 2015년 보건 복지부의 "정신건강정책 기본계획안"에 대하여 “필요한 경우 제한적으 로 환자를 안전하게 이송할 수 있도록 정신과환자에 대한 공공이송의 원칙 및 관련 제도를 마련할 필요”가 있다는 의견을 제출한바 있다. 2013년 위원회가 4개 정신의료기관에 대하여 직권조사를 실시하여 환자 전원에 대한 면담을 실행한 결과, 피면담자 288명 가운데 51.4%에 해당하는 148명이 민간응급이송업체에 의하여 정신의료기관으로 이송된 후, 비자의입 원 되었다고 답하는 등 여전히 민간응급이송업체를 통한 강제이송 및 강제 입원이 상당히 많이 이루어지고 있으며, 이 과정에서 각종 인권침해가 발생 하고 있는 상황이다. 그러나 정부는 정신질환이 있다고 의심되는 사람들이 본인의 의사에 반 하여 민간응급이송업체에 의해 정신의료기관으로 이송되어, 비자의 및 장기 입원으로 연결되는 상황에 대한 전반적인 실태조사를 실시한바 없고, 구체 적인 개선책도 제시하지 못하고 있는바, 위원회는 민간응급이송업체에 의한 정신질환자 강제이송 실태의 개선을 위한 방안을 검토하게 되었다. II. 판단기준 「헌법」 제10조, 제12조 제1항 III. 판단 1. 정신의료기관으로의 강제이송행위에 대한 법적 규율 「정신보건법」 제2조 제5항은 입원치료가 필요한 정신질환자에 대하여 는 항상 자발적 입원이 권장되어야 한다고 규정하고 있다. 그러나 같은 법 제24조, 제25조, 제26조는 일정 요건 하에 정신질환자 본인의 의지에 반하 여 정신의료기관에 입원시킬 수 있는"비자의입원"제도를 규정하고 있다. 그 중에서도 특히 「정신보건법」 제24조에 근거한 보호의무자 동의 입 원은 전체 정신의료기관 입원의 약 70%(2014년 기준)를 차지하고 있는데, 해당 규정은 정신건강의학과 전문의의 진단을 요건으로 규정하면서도, 정신 의료기관에서 진단을 받기 위해 정신질환자를 이송하는 절차에 대해서는 아무 것도 규정하고 있지 않다. 따라서 정신건강의학과전문의의 진단이 내 려지기 전에는 정신질환이 있다고 의심된다는 이유만으로 당사자에 대해 물리력을 행사하는 것은 허용되지 않는다. 대법원 역시 2001. 2. 23. 선고 2000도4415 판결에서 “법 제24조 소정의 보호의무자에 의한 입원의 경우 보호의무자의 동의가 있더라도 정신과전문 의가 정신질환자를 직접 대면하여 진찰하고 입원이 필요하다고 진단한 다 음 이에 기하여 정신의료기관의 장이 입원을 결정하여야 하고, 이러한 요건 을 갖춘 입원조치에 대하여 정신질환자가 저항하는 때에 비로소 정신의학 적ㆍ사회적으로 보아 상당하다고 인정되는 범위 내의 물리력의 행사가 허 용된다”고 판단하였다. 또한 수원지방법원 안양지원 2014. 11. 6. 선고 2014고단314 판결과 대법 원 2015. 10. 29. 선고 2015도8429 등 보호의무자가 민간응급이송업체에 요 청하여 피해자를 그 의사에 반하여 정신의료기관으로 강제 이송한 사건에 서 응급이송업체 직원 등에 대해 감금죄 등으로 판단한바 있다. 한편, 「응급의료에 관한 법률」(이하 “응급의료법”이라 한다) 제9조 제 1항은 응급의료종사자는 응급환자가 의사결정능력이 없는 경우 등 예외적 인 경우를 제외하고는 응급환자에게 응급의료에 관하여 설명하고 그 동의 를 받아야 한다고 규정하고 있다. 같은 법 제2조, 같은 법 시행규칙 [별표1] 은 이와 같은 응급의료행위의 대상이 되는 응급환자의 증상 중 "정신과적 응급증상"에 대해 “자신 또는 다른 사람을 해할 우려가 있는 정신장애” 로, "중독 및 대사장애"에 대해 “심한 탈수, 약물·알콜 또는 기타 물질 의 과다복용이나 중독, 급성대사장애(간부전·신부전·당뇨병 등)”로 규정 하고 있다. 「응급의료법」 제2조 제2호는 응급의료에 "환자의 이송"이 포함되는 것으로 규정하고 있는바, 위와 같은 규정들에 따라 알콜의존증, 조현병 등 이 의심되는 사람을, 그 가족구성원들이 「응급의료법」 제44조에 따라 허 가받은 구급차 운용자들에게 이송을 의뢰하여 정신의료기관 등으로 강제이 송하는 일이 빈번하게 발생하고 있다. 「응급의료법」 제48조는 응급환자의 이송 시 응급구조사 등 응급의료인 이 구급차 운용자와 함께 출동하고, 정신의료기관으로 이송 의뢰된 사람이 응급환자에 해당하여 의사결정능력이 없다고 보이는 경우, 법 제9조에 따라 응급의료의 일환으로 환자이송이 정당화될 소지가 있다. 2. 정신의료기관으로의 강제 이송이 갖는 문제점 「정신보건법」은 정신질환자가 자해 또는 타해의 위험이 높은 상태에 있는 경우를 제외하고는 경찰, 지방자치단체 등이 이송에 개입할 수 있는 경우를 규정하고 있지 않다. 이에 보호의무자들은 정신질환자를 정신의료기 관으로 이송시키기 위해 민간응급이송업체에 의존하고, 이 업체들은 「응급 의료법」에 기대어 의뢰받은 사람을 정신의료기관으로 강제이송하고 있는 바, 이와 같은 민간이송업체에 의한 강제이송은 다음과 같은 문제가 있다. 첫째, 민간응급이송업체가 운용하는 구급차 등에 응급구조사가 탑승하더 라도, 의뢰된 사람이 응급환자인지 여부 등에 관한 의료적 판단이 이루어지 기보다는 가족 등 이송을 의뢰한 사람의 의견에 따라 강제이송 여부가 결 정되고 있는바, 경험칙상 이송업체에 소속되어 경제적 이해관계를 가지는 응급구조사의 의료적 판단에 객관성을 기대하기 어렵다. 둘째, 민간응급이송업체 종사자들이 환자를 차량에 탑승시키고 병원까지 이송하는데 준수해야할 구체적인 지침이 존재하지 않는다. 환자 이송 과정 에서 환자의 인격 및 명예를 존중하고, 환자와 이송업체 종사자들이 상해를 입지 않도록 안전하게 물리력을 행사하는 방법에 대한 교육도 이루어지지 도 않는다. 셋째, 현행 「응급의료법」에 따라 정신질환자의 강제이송을 허용하는 것 은 「정신보건법」과 규범적으로 조화되기 어렵다. 「정신보건법」 제2조는 정신질환자의 존엄과 가치, 부당한 차별대우의 금지, 자발적 입원 원칙 등 을 기본이념으로 규정하고, 같은 법 제26조 응급입원에 해당하는 사안이 아 닌 경우 별도의 강제이송을 허용하는 근거규정을 두고 있지 않은데, 응급이 송 일반에 대하여 규정한 「응급의료법」에 의존하여 정신과적 응급환자에 대한 강제이송을 손쉽게 허용하는 것은 타당하지 않다. 넷째, 민간응급이송업체를 통한 강제이송 과정에서 「응급의료법」의 규 정마저도 지키지 않는 경우들이 다수 발생하고 있다. 실제 국가인권위원회 에 접수된 진정사건 중, 응급구조사가 탑승하지 않아 이송도중 환자가 사망 하거나, 이송되는 환자의 사지를 묶고 수백킬로미터를 이동하는 경우 등 정 신질환자의 인권과 안전이 침해된 여러 사례들이 발견되었으나, 민간응급이 송업체는 의뢰자와의 계약관계 속에서 음성적으로 활동하는 경우가 많기 때문에, 위와 같은 명백한 위법행위도 통제되기 어렵다. 3. 정신의료기관으로의 강제 이송 절차 개선방안 「헌법」 및 「정신보건법」의 기본이념, 위와 같은 문제점들을 고려할 때, 정신질환이 있거나 있다고 의심된다는 이유만으로 강제이송할 수 있도 록 하는 것은 당사자의 신체의 자유를 부당하게 침해할 수 있으므로 신중 한 검토가 필요한 사안이다. 그러나 다른 한편으로는 정신질환이 있다고 강 하게 의심되는 사람에 대하여 가족 등이 정신건강의학과전문의에게 진단의 뢰를 원하는 경우가 다수 존재하는 상황이다. 「정신보건법」 규정 역시 보 호의무자에 의한 입원제도를 폭넓게 허용하는 구조를 취하고 있는바, 현실 적으로 보호의무자의 요청과 민간이송업체들의 서비스 공급 의지가 맞물려, 공공의 감시가 없는 영역에서 정신질환자 등의 생명과 안전, 신체의 자유가 쉽게 침해될 가능성이 존재한다. 따라서 민간응급이송업체에 의한 무분별한 강제이송행위를 통제하고 정 신의료기관으로의 환자 이송을 공적인 감시체계 하에 들어오도록 할 필요 가 있는바, 다음과 같이 개선방안을 제시하고자 한다. 먼저, 「응급의료법」 및 하위법령에 "정신과적" 또는 "중독에 의한" 응급상태에 놓인 환자에 대하여, "정신의료기관"으로 이송하는 경우에 대 한 규정을 신설하여야 한다. 정신의료기관으로의 강제이송은 곧 「정신보건 법」에 근거한 비자의입원으로 연결될 수 있다는 점에서 다른 응급이송과 달리 취급되어야 하나, 현행 「응급의료법」 및 하위법령은 민간응급이송업 체가 정신질환이 있다고 의심되는 사람을 자의적으로 강제이송 하는 것을 명확히 금지하고 있지 않다. 이에 마치 그와 같은 이송행위가 허용되는 것 으로 해석될 여지가 있고, 실제 이루어지고 있는 부당한 강제이송에 대해 감독하거나 처벌하는 것이 어려운 상황이다. 따라서 「응급의료법」에 의해 설립된 민간응급이송업체가 활동하고 있는 현실적 상황, 응급의료의 일부로 서 정신과적 응급상태에 대한 체계적인 개입의 필요성 등을 고려할 때, 「응급의료법」 및 하위법령에 별도의 규정을 마련할 필요가 있다. 또한 이 규정은 다음의 내용을 포함하여야 한다. 첫째, 환자의 상태가 응 급의료가 필요한 정도라는 점을 응급구조사 등 응급의료인이 판단하되, 그 환자가 의사결정능력이 없어 그 신체의 자유를 부득이 제한할 필요가 있는 지는 경찰관 등이 현장에서 판단하도록 한다. 이는 종래 「경찰관 직무집행 법」 제4조에 따른 보호조치 규정을 고려할 때에도 타당하다. 둘째, 현장에 출동한 경찰관은 환자의 이송을 의뢰한 자들이 환자의 적법한 보호의무자 등인지 확인하고, 이송을 예정한 정신의료기관 및 이송업체의 기본 정보 등 을 수집하고 관리하여야 한다. 다음으로 정신과적 또는 중독에 의한 응급환자를 당사자의 의사에 반하 여 이송하는 과정에서 주거지에서 사지를 결박하여 끌려 나가고 그 모습이 다른 이들에게 목격되는 등 당사자의 명예와 인격권을 심각하게 침해하는 경우가 발생하기도 하는바, 이를 예방하고 당사자의 권리를 보호할 수 있는 구체적인 응급이송 절차를 확립하고, 이를 응급구조사 보수 교육 등을 통해 확산시킬 필요가 있다. 정신과적 응급상태에 놓인 사람에 대한 강제이송행위는 「정신보건법」 이 규정하는 응급입원에 해당할 때에만 허용하고, 그 이외에 「응급의료 법」에 근거하여 이루어지는 강제이송행위는 전면적으로 금지하는 것이 타 당하다. 다만 정신질환자에 대한 지역사회 기반 치료시스템이 불충분한 현 실과 정신과적 응급증상에 신속히 개입할 수 있는 응급의료서비스가 극히 미비한 점, 「응급의료법」의 규정에 따라 정신질환자 강제 이송행위가 음 성적이고 만연하게 이루어지고 있는 현실 등을 고려할 때, 「응급의료법」 상 이루어지는 민간응급이송업체의 활동을 규율하고, 이송과정에 공적인 통 제와 감시가 가능한 최소한의 장치를 마련할 필요가 있다고 판단된다. IV. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 따라 주문과 같이 권고하기로 결정한다.