부당한 여론조사에 의한 인권침해(지자체) 등

1. 진정요지 가. 피진정인은 ○○도 ○○, ○○, ○○ 지역의 고입선발방식 결정을 위해 2006. 4.경 3개 지역을 대상으로 여론조사를 실시하면서 고입선발방식의 직접적인 이해당사자인 학생들을 배제하여 UN아동권리협약에 명시되어 있는 아동이 자신의 견해를 자유롭게 표시할 권리를 침해하였음. 나. 피진정인은 여론조사 결과 "2/3이상 지지"가 있는 경우에 고입선발 2 방식을 결정한다고 주장하고 있는데, 이는 법적 근거가 없는 정당하지 않 은 주장임. 다. 피진정인은 여론조사 기관과 용역계약을 체결하면서 「용역지침 서」에 "만족스러운 결과를 얻기 위해 ○○도교육청이 필요하다고 생각하 는 경우 용역수행 방향, 내용 및 방법을 변경할 수 있고, 용역기관이 제시 한 결과를 ○○도교육청이 변경 사용할 수 있다"는 내용을 규정함으로써 여론조사 결과를 조작하고자 하였음. 2. 당사자의 주장 가. 진정인 위 진정의 요지와 같다. 나. 피진정인 1) 진정요지 가에 대하여 가) 중요한 교육정책을 위한 여론 수렴 시 지적으로 미성숙 단계의 학생을 대상으로 하는 것은 면밀히 검토되어야 할 사항이라고 생각하고, 전문가로 구성된 다양한 자문기구를 통한 의견수렴 과정을 거쳐 결정하였 다. 나) 국가교육정책을 결정할 때에도 학생들의 의견을 묻는 사례는 없 던 것으로 알고 있으며, 최근에 여론조사를 실시한 타 시·도의 경우에도 전남을 제외한 ○○, ○○, ○○지역에서도 조사대상으로 학생을 배제한 채 지역주민(시민, 학부모), 교원을 대상으로 여론조사를 실시한 바 있다. 2) 진정요지 나에 대하여 가) 고입제도의 찬·반이 대립된 상태에서 평준화 찬성이 과반수가 조 금 넘었다고 교육정책을 바꾼다면 차후 비평준화를 요구하는 비율이 1/2 이상이면 또 교육제도를 변경해야 하므로 중요 교육정책의 지속성, 일관 성의 결여로 혼란이 야기될 우려가 높다. 3 나) 따라서 2003년도 한국교육개발원 용역보고서에서 권장한 기준, ○ ○○도 ○○, ○○, ○○시에서 여론조사시 적용한 기준, "○○도 고입제도 관 련 자문협의회"에서의 2/3이상 찬성 시 도입권고 등을 참고로 하였다. 3) 진정요지 다에 대하여 고입제도 관련 업무내용은 2005년 9월 1일자로 새로 부임한 장학사 의 업무처리 미숙에서 나타난 결과로, 「용역지침서」는 타도의 지침서를 활용하여 적용하다 보니 면밀하게 검토하지 못한 과정에서 나온 오류이며 이 지침서에서 나타난 오해의 소지를 없애고자 (주)○○리서치에 여론조사 용역지침과 관련하여 일부 항복을 삭제, 변경하여 시행할 것을 문서로 시 행한 바 있음. 다. 참고인 1 1) 진정요지 가에 대하여 2003년 경 ○○·○○·○○ 지역 고입전형과 관련한 여론조사를 실시하 면서 평준화 적용의 직접 이해당사자인 중학교 학생을 참여하게 하였으 나, 중학생이 중요한 교육정책을 판단하기에는 지적 미성숙 단계임을 감 안하여 전체조사대상자(1,000명)중 10%에 해당하는 100명을 조사대상으로 포함시켰다. 2) 진정요지 나에 대하여 가) 고교입시제도는 지역사회 및 교육 공동체의 구성원(학생, 학부모, 교사)의 이해관계가 첨예하고, 장기적이고 교육적 판단이 필요한 초·중등 교육의 핵심사안으로, 찬반 의견이 백중할 때 과반수의 찬성으로 변경할 경우 해마다 그 결과가 바뀔 수 있어 교육의 지속성, 일관성, 예측가능성 등을 훼손할 우려가 있다고 판단하여, 나) 일반적으로 사회적 파급효과가 큰 중요한 사안에 대하여는 헌법 및 여러 법률에서도 2/3이상의 찬성을 적용하고 있는 것을 근거로 찬성 2/3이상의 기준을 적용하였다. 4 라. 참고인 2 1) 진정요지 가에 대하여 가) 교육당국이 입시정책결정을 위한 여론조사를 실시하면서 청소년 을 설문대상에서 제외한 조치가 청소년의 인권을 침해했다거나 국제협약 (유엔아동권리협약 등) 및 현행 국내법령에 위반된다고 보기는 어려울 뿐 아니라 고교입시제도와 관련된 정책은 그 특성상 고도의 교육적 판단을 요하는 전문적인 영역에 해당하므로 책임과 권한을 가진 교육당국의 정책 결정과정 및 최종정책결정을 존중할 필요가 있다. 나) 다만 입시정책이 학생ㆍ청소년에게 미치는 영향을 고려할 때, 교 육당국의 입장에서는 학생ㆍ청소년 당사자들의 의견을 수렴하여 이를 적 절한 범위 내에서 정책에 반영할 필요가 상당하다 할 것이므로 학생·청소 년 전체의 의사를 합리적이고 공정하게 대변할 수 있는 방식을 채택한다 는 전제 하에, 교육부문을 포함한 사회전반에 대한 경험ㆍ지식ㆍ분석능력 등이 아직 발달과정에 있는 청소년의 특성을 감안하여, 구체적인 의견수 렴의 형식 및 절차와 정책에의 반영정도 등은 교육당국이 결정ㆍ집행하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 마. 참고인 3 가) 고입선발방식의 변경은 학생들의 생활에 매우 직접적인 영향을 미치므로 이 사안에 있어서 학생들은 매우 중요한 이해당사자라고 볼 수 있다. 학생들의 미성숙함을 이유로 법률에서 20세 미만의 청소년에 대해 부모나 제3자가 이들의 이해관계를 대변할 수 있도록 하고 있지만, 입시 제도의 변경에는 부모의 의사와 청소년의 의사가 다를 수 있어 학부모가 청소년의 정확한 의사를 대변한다고 보기 어렵고, 청소년의 객관적인 인 지능력과 판단능력을 고려할 때에도 청소년의 의견을 직접 물어 적절히 반영하는 것은 제도의 원만한 운영을 위해서도 꼭 필요한 일이다. 나) 이와 관련하여서는 아동권리협약 제12조 제1항은 “당사국은 자신 의 견해를 형성할 능력이 있는 아동에 대하여 본인에게 영향을 미치는 모 든 문제에 있어서 자신의 견해를 자유스럽게 표시할 권리를 보장하며, 아 5 동의 견해에 대하여는 아동의 연령과 성숙정도에 따라 정당한 비중이 부 여되어야 한다.”고 규정하면서 청소년의 입장을 반드시 경청할 것을 강조 하고 있고, 「청소년 기본법」 제2조에서도 "청소년의 참여보장"을 강조 하고 있고, 특히, 「청소년 복지 지원법」 제3조 제2항 및 제4조 제2항에 서는 "국가 및 지방자치단체는 청소년관련정책의 자문, 심의 등의 절차에 청소년의 대표를 참여시키거나 그 의견을 수렴하도록" 명문화하고 있다. 다) 따라서, 학생, 교사, 학부모에게 상당한 영향을 미치는 입시제도 변경과 관련하여 주요 이해당사자인 학생들의 의견을 수렴하지 않은 것은 절차적 문제가 있는 것으로 판단되고, 이는 UN아동권리협약, 청소년 기본 법, 청소년복지지원법의 정신과 내용에 배치되는 것이다. 3. 인정사실 가. ○○도교육청은 도내 ○○, ○○, ○○ 지역 고교입시제도 개선을 위해 2005. 5.경 ○○도고입제도 관련 업무추진 계획을 수립하고, 도내 교육관련 단체의 추천을 받아 "○○도고입제도관련자문협의회(이하 "자문협의회"라 함)"를 구성, 그 아래 자문협의회의 회무를 보조하는 "운영위원회"를 두고, 2006. 5. 현재 총 5회의 자문협의회의와 6회의 운영위원회를 개최하였다. ※자문협의회 및 운영위원회의 구성 대표 그룹 자문협의회 운영위원회 광역 및 기초 자치단체 교육 위원회 위원 4명 1명 교육장(CC, WW, KK) 3명 도교육청 5명 1명 원로 교원 1명 교장 및 교감 10명 3명 교사 5명 2명 학교운영위원장 4명 1명 학부모 6명 1명 대학교수 3명 2명 교원단체 1명 시민단체 3명 1명 총 인원 45명 12명 6 ※자문협의회의 기능 「○○도 고입제도 관련 자문협의회 운영에 관한 규약」 제2조(기능) 협의회는 다음의 사항을 심의한다. 1. 고입제도 관련 설명회 및 공청회에 관한 사항 2. 고입제도 관련 여론조사 대상 및 기관선정 3. 고입제도 관련 여론조사 결과 분석 및 추가 의견 수렴 절차 4. 여론조사 결과에 따른 고입제도 관련 최종 의견 제시 5. 기타 고입제도 관련 사항 나. 자문협의회를 통해 고교입시제도에 대한 여론조사를 실시하기로 결 정하고, 다음과 같이 여론조사 설계내용을 심의 확정함. 1) ○○도교육청은 중요한 교육정책을 위한 여론수렴 시 지적 미성숙 단계의 학생을 포함시키는 것이 적절하지 않은 점, 국가교육정책 및 고교 입시제도(전북, 울산, 경기지역)에 대한 여론조사 시 학생들의 의견을 묻는 사례가 없었던 점 등을 감안하여, 2006. 1. 9. 제3차 자문협의회를 통해 여 론조사는 3개 지역 공히 학부모 250명(50%), 교사 175명(35%), 교장/교감 65명(13%), 전문직 10명(2%) 등 500명씩 총 1,500명을 대상으로 하는 내용 을 포함한 여론조사를 실시한다. (※제5차 운영위원회 협의 결과 참조) 2) 고교입시제도의 찬·반이 대립된 상태에서 과반수를 기준으로 여론 조사 내용을 반영하는 경우 야기될 수 있는 중요교육정책의 일관성 및 지 속성 결여의 문제, 2003년도 한국교육개발원 용역보고서의 권장 내용 등 을 감안하여, ○○도교육청은 2006. 4. 14. 제4차 자문협의회를 통해 여론 조사 적용기준을 2/3이상으로 하기로 한다. 다. 2006. 3. 15. ○○도 교육청은 (주)○○리서치와 ○○도교육청 용역지침 서에 따라 ○○도고교입시제도에 대한 여론조사를 수행하기로 하는 용역계 약을 체결하고, 4. 21.경 공문(**교육과-****호)을 통해 용역지침서의 내용 일부에 대해 변경을 요청하였다. ※ 여론조사 용역지침 변경 요청 내용(중등교육과-6264호) 항목 변경 전 변경 후 제1장 3-4. 만족스러운 결과를 얻기 위하여 용역수행 방향, 내용 및 7 라. 2006. 10. 16. ○○도 교육청 국정감사 시 국회 교육위원회 소속 국회 의원들의 「2008학년도 ○○도 고입제도 개선방안("**.7.10. 발표) 및 설문조 사의 공정성 등에 대한 교육부 종합감사 보고를 요구하여, 교육인적자원부(*****과는 2006. 10. 23~24. ○○도 교육청을 방문하여 집 중조사를 실시한 결과, 1) ○○도교육청의 고교입학제도 개선을 위해 추진 한 자문협의회 구성, 설문조사 실시 등의 제반 과정을 볼 때, 일정한 의도 성을 가지고 추진하였다고 볼만한 소지가 있으며, 2) 지역 내 평준화 실시 여부를 결정하는 것은 교육감의 권한 사항이나, ○○도에 적용될 중요 교 육정책의 결정과 추진에 있어 지역 내 교육주체들의 원만한 협의와 합의 가 필요하므로, ○○도 교육감은 국정감사 시 의원의 지적사항과 도내 이 견을 가진 교육단체 등이 제기한 쟁점을 해소하기 위해 지속적 노력을 경 주할 필요가 있음을 확인하고, ○○도교육청에 위의 권고사항을 이행할 것 을 요구하는 공문을 시행할 계획에 있다. 일반 지침서 ○○도교육청이 필요하다고 생각하는 용역수행 방향, 내용 및 방법의 변경이 있을 경우 이를 문서로 통하여 서로 합의하여 용역수행에 반영하여야 하며 용역기관은 ○○도교육청의 의견제시를 존중할 의무가 있다. 방법의 변경이 있을 경우 이를 문서로 통하여 서로 합의하여 용역수행에 반영하여야 한다. 4-3. 용역수행 결과의 사용에 있어 용역기관이 제시한 결과는 ○○도교육청이 변경 사용할 수 있다. 삭제 6-1. ○○도교육청은 용역의 진행상태를 검사하기 위하여 3명 이내의 감독 인원을 용역기관에 파견할 수 있다. 이의 통지를 받은 용역기관은 감독인원의 업무 수행상 필요한 제반 준비를 하여야 한다. 삭제 제2장 용역 지침서 4-1. 조사대상과 비율 여론조사 대상 및 비율은 ○○도교육청에서 정한다. 여론조사 대상 및 비율은 ○○도고입제도관련 자문협의회에서 심의하여 정한다. 4-1-3. 교육위원의 경우 ○○, ○○, ○○ 지역을 각각 중복조사를 실시한다. 삭제 8 4. 판단 가. 진정요지 가에 대하여 1) ○○도교육청은 고교입시제도에 대한 여론조사에서 학생을 배제시 킨 사유에 대해서 국가교육정책이나 타 지역(○○, ○○, ○○지역)의 고교입 시제도 관련 여론조사 시에 학생들의 의견을 묻는 전례가 없었으며, 중요 한 교육정책을 위한 여론수렴 시 지적 미성숙단계의 학생을 포함시키는 것이 적절하지 않다고 판단하였으나, 1999년~2006년 동안 실시된 ○○도 고교입시제도 관련 여론조사 결과 를 살펴보면, 아래의 표와 같이 조사대상에 직접적인 이해당사자인 학생 들의 포함 여부에 따라 조사결과가 큰 차이를 나타내고 있어 여론조사에 학생들을 포함할 것인지, 포함한다면 어떤 비율로 포함할 것인지를 결정 하는 것은 여론조사 결과에 상당한 영향을 미칠 수 있을 것이므로 매우 신중하게 결정해야 할 사항으로, ※ ○○도 고교입시제도 관련 여론조사 실시 현황(1999~2006년) 「세계인권선언」 제19조는 “모든 사람은 의견과 표현의 자유에 관 한 권리를 가진다. 이 권리는 간섭받지 않고 의견을 가질 자유와 모든 매 연도 의뢰기관 찬성율 반대율 여론조사기관 조사대상 학생 포함여부 1999 ○○고교평준화 범시민대책위 65.8% ·- ○○고교평준화 범시민대책위 학생 포함 (학생301/학부모410) 1999 ***○○지부 65.5% 19.9% ***○○지부 학생 배제(교사만) 2000 *****연맹 ○○지부 62.6% 19.8% *****연맹 ○○지부 학생 배제(학부모만) 2003 ○○도교육청 57.2% 41.0% ****개발원 학생 배제 2003 ○○도교육청 55% 44.6% 한국◇◇ 학생 배제 2003 ○○교육연구소 75.1% 18.5% ○○교육연구소 학생 포함 2003 ○○일보-○○대 65% - ○○일보, ○○대 학생 배제 2005 GTB○○민방 66.4% 32.1% □□□코리아 학생 배제 2005 ○○교육연구소 ///○○지부 76% 21.33% △△리서치 학생 포함 2006 ○○도교육청 54.8% 45.4% OO리서치 학생 배제 9 체를 통하여 국경에 관계없이 정보와 사상을 추구하고, 접수하고, 전달하 는 자유를 포함한다”, 「시민적 정치적 권리에 대한 국제규약」제 19조 제1항은 “모든 사람은 간섭받지 아니하고 의견을 가질 권리를 가진다”고 명시함으로써 청소년을 포함한 모든 사람들의 의견을 자유로이 표현할 수 있는 자유에 대해 포괄적으로 정의하고 있으며, 「UN아동권리협약」 제12조는 “당사국은 자신의 견해를 형성할 능 력이 있는 아동에 대하여 본인에게 영향을 미치는 모든 문제에 있어서 자 신의 견해를 자유스럽게 표시할 권리를 보장하며, 아동의 견해에 대하여 는 아동의 연령과 성숙정도에 따라 정당한 비중이 부여되어야 한다”고 명 시함으로써 아동에게 영향을 미치는 문제에 대해 아동의 견해를 묻되 아 동의 성숙 정도를 고려할 것을 강조하고 있고, 「청소년복지지원법」 제4조는 "청소년은 사회의 정당한 구성원으로 서 본인과 관련된 의사결정에 참여할 권리를 가지며, 이를 위하여 가정 및 사회는 적절한 노력을 강구하여야 하고, 국가 및 지방자치단체는 청소 년과 관련된 정책수립절차에 청소년의 참여 또는 의견수렴을 보장하는 조 치를 시행하여야 한다"고 명시함으로써 청소년들이 자신과 관련된 의사결 정에 참여할 권리 및 이를 보장하기 위한 국가 및 지방자치단체의 적극적 인 노력을 의무화하고 있으며, 2003년경 ○○○도 교육청에서 ○○·○○·○○ 지역 고입전형과 관련한 여론조사를 실시하면서 고입전형의 직접 이해당사자인 중학생을 그 조사 대상에 포함하고, 중학생들의 지적성숙도를 감안하여 그 비율을 10%로 정 하여 의견을 수렴한 경우 등을 감안할 때, 피진정기관이 교육정책관련 여론조사 시 청소년을 포함한 전례가 없 었고, 학생들이 중요 정책에 자신의 견해를 표현할 정도로 지적으로 충분 히 성숙하지 않다는 이유를 들어 여론조사 대상에서 배제한 것은 「세계 인권선언」 제19조 및 「시민적 정치적 권리에 대한 국제규약」제 19조 제1항, 「UN아동권리협약」 제12조 및 「청소년복지지원법」 제4조의 기 본 취지 및 목적, 「헌법」 제10조의 행복추구권 및 제11조의 평등권이 정한 바에 부합한다고 볼 수 없는 것으로 사료됨. 10 나. 진정요지 나에 대하여 1) 고교입시제도의 변경은 고교입시를 앞둔 학생 및 학부모, 지역 내 중·고등학교 등 그로 인해 영향을 받게 될 집단이 매우 광범위하며, 지역 간·지역 내 학교 간 교육격차가 극심한 상황에서 야기될 수 있는 학생 및 학부모의 불만, 입시제도 변경에 따라 연동될 수 있는 행정적인 상황 등 을 고려할 때, 사회적 파급효과가 큰 중요한 정책사안으로 볼 수 있으며, 2) 상기 표(6. 판단 가.항 관련)에서 알 수 있듯이, 고교입시제도는 찬·반 의견이 백중한 상황으로 과반수의 원칙에 따라 평준화 찬성이 과반 수를 넘었다고 입시제도를 바꾼다면 차후 비평준화를 요구하는 의견이 과 반수를 넘게 되면 또 교육제도를 변경해야 하므로 중요 교육정책의 지속 성, 일관성의 결여로 혼란이 야기될 가능성이 큰 점 등을 감안하여 볼 때, 3) 고입선발제도 결정에 여론조사 결과 "2/3이상 지지"를 기준으로 하는 것이 법적 근거 없이 학생들이 자신의 견해를 자유롭게 표시할 권리 를 침해한 것으로 보기 어렵다고 판단된다. 다. 진정요지 다에 대하여 1) 피진정기관이 여론조사 기관과 용역계약을 체결하면서 「용역지침 서」에 만족스러운 결과를 위해 용역수행 방향, 내용 및 방법을 변경할 수 있고, 용역기관이 제시한 결과를 피진정기관이 변경 사용할 수 있다고 규정한 것은 여론조사 결과를 피진정기관이 임의대로 변경, 조작하여 사 용할 수 있는 여지를 둔 것으로 보여지나, 2) 피진정기관이 용역지침서의 상기 내용이 문제임을 인지하고 용역 수행기간 중인 2005. 4. 21. 문서를 시행하여 용역지침 내용을 변경하여 용역기관이 여론조사를 수행하도록 한 바, 진정 당시 진정의 원인이 해소 되어 진정의 내용이 이유없는 경우에 해당하는 것으로 판단된다. 11 5. 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 가. 진정요지 가.에 대하여는 「세계인권선언」 제19조 및 「시민적 정 치적 권리에 대한 국제규약」제 19조 제1항, 「UN아동권리협약」 제12조 및 「청소년복지지원법」 제4조의 기본 취지 및 목적, 「헌법」 제10조의 행복추구권 및 제11조의 평등권이 정한 바에 부합한다고 볼 수 없는 것으 로 판단되어 피진정기관은 고교입시제도 결정시 입시제도의 중요하고 직 접적인 이해당사자인 학생들의 의견을 반영할 수 있는 방안을 강구할 것 을 권고하기로 한다. 나. 진정요지 나.에 대하여는 조사결과 인권위원회법 제30조 제1항의 규 정에 의한 인권침해나 차별행위에 해당하지 아니하는 경우에 해당하는 것 으로 판단되므로 국가인권위원회법 제39조 제1항 제2호의 규정에 따라 기 각하기로 한다. 다. 진정요지 다.에 대하여는 진정의 내용이 이유없다고 인정되는 경우 에 해당하는 것으로 판단되므로 국가인권위원회법 제32조 제1항 제2호의 규정에 따라 각하하기로 한다. 라. 이상과 같은 이유로 주문과 같이 결정한다.