북한인권법 제정 촉구 권고

1. 배경 가. 북한인권 개선을 위한 전반적인 국가의 책무와 제도를 담은 북한인권 법안이 지난 2월 11일 제287회 국회(임시회) 제2차 외교통상통일위원회(이 하 “외통위”라 한다)에서 마련되어 국회 법제사법위원회와 본회의의 통과를 기다리고 있다. 2005. 8. 11. 제17대 국회에서 북한인권법안이 처음 발의된 지 4년 6개월만이다. 제18대 국회에 들어와서도 2008. 7. 4., 같은 달 21., 같 은 해 11. 11., 같은 해 12. 26. 각 “북한인권법안”, “북한인권증진법안”, “북 한인권재단 설립.운영에 관한 법률안” 등 4건의 법률안이 제출되었으나, 이번에 외통위는 이들을 통합.조정한 단일안을 마련하여 외통위 대안(이하 “대안”이라 한다)으로 본회의에 부의하기로 한 것이다. 나. 북한에서 체계적이고 광범위하게 자행되고 있는 인권유린은 너무도 심각하여 이미 오래전부터 국제사회의 보편적 관심사항이 되어 있다. 유엔 은 2003년부터 현재까지 매년 인권위원회(Commission on Human Rights), 인권이사회(Human Rights Council), 총회(General Assembly) 등에서 연속 하여 북한인권결의안을 채택하여 오고 있고, 미국은 2004년에, 일본은 2006 년에 각 북한인권법을 만들어 시행하고 있으나 정작 우리나라는 입법을 하 지 아니하여 인류의 보편적 가치실현을 등한히 하고 북녘동포의 고통을 외 면한다는 비판을 받아왔다. 국가인권위원회(이하 “위원회”라 한다)는 늦게 나마 국회에서 북한인권법안이 마련된 것을 크게 환영하는 바이다. 다만 대 안의 내용 중에는 아래와 같이 간과할 수 없는 몇 가지 문제점이 있으므로 그 개선방안을 아래와 같이 제시하고자 한다. 2. 개선방안 가. 먼저 대안에서는 기존 법률안들에서 위원회에 두기로 한 북한인권기 록보존소 조항이 누락되어 있다. 북한의 인권유린, 특히 정치범수용소 등에 서의 만행은 위원회의 2009. 12. 15.자 북한정치범수용소 실태조사에서 밝혀 진 바와 같이 더 이상 방치할 수 없는 반인도적 범죄에 해당한다. 그러므로 이러한 북한의 심각한 인권침해를 억지하기 위해서는 1961년 서독 Salzgitter의 Erfassungsstelle(중앙범죄기록소)와 같이 남한에 북한인권기록 보존소를 설치하는 것이 시급하다. 실로 북한인권기록보존소의 설치야말로 북한인권법안의 핵심이라고 할 수 있다. 그런데 대안은 북한인권재단의 업 무의 하나로 북한인권기록보존소의 설치.운영을 규정하고 있기는 하나(안 제10조 제3항 제2호), 그 성격이나 역할에 대해서는 아무런 구체적 언급이 없어 북한인권기록보존소의 설치 자체가 불분명하다. 또한 북한인권기록보 존소는 원래 북한 내의 인권유린자들에게 그들의 인권침해행위가 모두 기 록보존되어 장차 통일 후 형사소추될 수 있다는 무언의 경고를 줌으로써 인권침해를 자제토록 하자는 것이므로, 이와 같은 공적기능에 비추어 당연 히 국가기관 내에 설치하여야 할 것이다. 그럼에도 대안이 민간기구인 북한 인권재단에 북한인권기록보존소를 설치토록 하는 것은 잘못이라 할 것이다. 그리고 북한인권기록보존소는 범죄수사기능이 있는 법무부에 둘 수도 있으 나, 행정기관인 법무부에 둘 경우 북한으로부터 내정간섭 등의 논란으로 외 교적 마찰이 심화될 우려가 있다. 우리가 북한인권기록보존소를 설치하는 것은 북한의 인권침해가 남한의 「형법」에 위반되기 때문이 아니라 국제 인권규범에 반하는 반인도적 범죄이기 때문이라는 점을 감안하면 북한인권 기록보존소는 유엔 북한인권 특별보고관이 지적한대로 준국제기구로서 정 치적으로 중립적이고 독립적인 조사기능이 있는 위원회에 두는 것이 타당 하다 할 것이다. 위원회에는 이미 위와 같은 인권침해를 조사할 수 있는 기 본적 장치가 마련되어 있다. 나. 다음, 대안은 정부는 민간기구인 북한인권재단을 설립하여 북한인권 실태를 조사하고 북한인권 개선과 관련된 연구와 정책개발, 국내외의 활동 등을 수행토록 하고, 북한인권재단을 통해 북한주민인권 증진 관련 민간단 체의 활동을 적극 지원하고, 민간단체에 대하여 그 활동에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 보조할 수 있도록 하고 있다(안 제10조, 제11조, 제15조, 제19조 제1호). 그 입법취지는 민간기구(재단)를 통해 북한인권실태조사 등 의 역할을 수행함으로써 북한의 반발을 완화하자는데 있으나, 여기에는 다 음과 같은 문제점이 있으므로 북한인권재단의 설립은 재고되어야 한다. 우선, 북한인권재단의 기본 성격은 민법상의 재단법인인바(안 제11조 제5항), 사람에 의해 구성된 인적 결합체가 아니라 일정한 목적에 바쳐진 재산에 의해 구성된 물적 결합체인 북한인권재단으로 하여금 빈번하고 복 잡한 고도의 인적 의사결정과 집행을 요하는 북한인권의 실태조사 등 광범 위한 사업을 수행토록 하는 것은 법리상 무리라 할 것이다. 외국의 예를 보 더라도 NED(National Endowment for Democracy)는 기본적으로 북한인권 단체 등에 자금을 지원하는게 주된 과제이지, 위 기금이 직접 어떤 북한인 권관련 사업을 기획하고 수행하는 것은 아니다. 다음, 북한인권재단의 업무내용은 대부분 위원회의 업무「국가인권위 원회법」제19조)와 중복되는데, 북한인권에 관해서는 다른 법률보다 북한인 권법이 우선하여 적용되도록 하고 있어(안 제4조), 북한인권에 관한 위원회 의 정상적인 업무를 저해하고 옥상옥(屋上屋)이 될 우려가 있다. 뿐만 아니 라 북한인권 실태조사에 대해서는 그동안 통일연구원, 대한변호사협회 등에 서 북한인권백서 발간 등을 통하여 활발히 수행하고 있는데, 북한인권재단 의 설치는 이러한 여러 기관이나 단체들의 순기능마저 위축시킬 우려가 있 다. 또한, 북한인권재단은 통일부장관의 지도ㆍ감독을 받도록 되어 있고 (안 제11조 제3항), 재단의 운영자금은 정부의 출연금 또는 보조금으로 충 당하도록 되어 있기 때문에 사실상 통일부의 산하기구와 다를 바 없다. 그 러므로 북한은 당연히 재단의 행위를 곧 통일부 내지 국가기관의 행위로 보아 반발할 것이고, 민간기구를 통해 국가기관의 역할을 수행케 함으로써 북한과의 마찰을 피하자는 당초의 입법취지는 달성할 수 없을 것이다. 뿐만 아니라 통일부를 북한인권정책의 주무부서로 상정하는 것은 남북대화를 주 업무로 하는 통일부의 대북 교섭력을 현저히 약화시킬 것이고, 보편타당해 야 할 인권원칙도 훼손될 우려가 있다. 그러므로 굳이 북한인권재단을 설립하려 한다면 북한에 대한 인도적 인 지원이나 민간단체에 대한 보조금 등의 지원 역할에 한정하는 것이 좋 다고 본다. 3. 결론 지금 이 사건 대안은 반대론에 부딪쳐 지난 2월 임시국회 마지막 날인 3월 2일까지 법제사법위원회에 상정조차 되지 못하고 또다시 표류하고 있 다. 우려할 일이 아닐 수 없다. 반대의 논거는 북한인권법을 제정하여 공식 적으로 북한인권 문제를 거론하면 남북관계의 경색은 물론 북한의 인권상 황을 개선할 수 있는 주변 환경을 악화시킬 수 있다는 것이다. 그러나 진정한 북한의 주인은 김정일 국방위원장으로 대표되는 북한의 억압정권이 아니라 북한의 대다수 주민이다. 북한의 인권침해에 대하여 이 제 국가의 책임을 묻기 보다는 개인의 형사 책임을 물어야 한다는 논의가 점차 늘어나고 있고, 민족의 구성원인 남한과 북한의 주민 사이에는 어떠한 대립도 있지 않음에도 불구하고 북한주민의 인권을 유린하는 세력과의 마 찰을 남북관계의 경색으로 호도하거나 혼동하여서는 안 될 것이다. 또 북한 인권을 거론하면 북한의 인권상황을 악화시킬 수도 있다고 하나 침묵으로 일관하고 포용정책을 펴 왔던 지난 10년간 북한인권이 계속 악화되어 왔음 은 지금까지 매년 계속 유엔 인권이사회 및 총회 등에서 북한인권결의가 채택되고 있는 사실이 웅변으로 증명하고 있다. 북한인권문제는 이미 국제화된 문제로 이를 법제화하여 향후 국정의 주요과제로서 일관성 있고 체계적으로 추진할 필요성은 더 이상 강조할 필 요가 없다고 할 것이다. 우리 국민은 북한이 붕괴하면 잘 사는 한국이 엄청 난 북한의 재건 비용을 부담하게 되어 삶의 질이 떨어지지 않을까 걱정하 고 북한인권의 참혹상을 외면하는 경향이 있다. 이를 극복하기 위해서도 조 속한 북한인권법의 제정 내지 제도화는 불가피하다. 다만 법제화를 함에 있 어서는 북한인권법안을 마련만하면 된다는 원론적 자족감에 안주하지 말고 앞서 본 문제점을 충분히 검토하여 졸속입법에 따른 부작용을 최소화해야 할 것이다. 이에 위원회는 국회의장에게 2010. 2. 11. 외교통상통일위원회를 통과한 북한인권법안(대안)을 조속히 주문과 같이 제정할 것을 권고하기로 결정한다. 4. 위원 최경숙, 장주영의 반대의견 위원 최경숙, 장주영은 다수의견에 대하여 다음과 같이 반대한다. 가. 북한인권법의 제정에 대하여 북한의 인권을 효과적으로 개선하기 위해서는 북한과 교류, 협력관계 를 증진하고 북한을 개혁, 개방의 길로 나서도록 하는 것이 북한인권을 실 질적으로 개선하는 길이라고 생각한다. 미국이 2004년에, 일본이 2006년에 각각 북한인권법을 제정했음에도 다수의견이 언급하는 것처럼 지난 10년간 북한인권이 계속 악화되어 왔다면 북한인권법제정이 북한인권개선에 도움 이 되지 않는다는 사실을 알 수 있다. 또한 북한인권법 제정이 북한 인권을 개선하는 유일한 방법이 아닌 이상 북한인권법을 제정하지 않았다 해서 북 한인권의 현실을 외면했다고 볼 수도 없다. 그런 점에서 북한인권법(안)이 북한인권의 실질적인 개선에 도움이 될 수 있는 지에 대해 신중한 검토가 필요하다고 판단하여 조속한 입법을 촉구하는 다수의견에 동의하지 않는다. 나. 북한인권기록보존소에 대하여 위원회는 북한인권문제에 대하여 인권의 보편성이 존중되어야 하고 북한 인권의 개선은 평화적인 방법으로 통해 이루어져야 하며 북한인권 문 제에 대한 논의와 접근은 북한의 인권상황을 실질적으로 개선시키는데 목 표를 두어야 한다는 원칙을 밝힌 바 있다. 위원회는 북한내 인권상황에 대 한 객관적인 정보의 수집을 위해 여러 차례 북한인권상황에 대한 실태조사 를 하여 자료로 보관하고 있다. 그 외에도 통일연구원은 1996년 이후 북한 인권백서를 작성해 왔고 북한인권 관련 기록을 DB로 구축하면서 지속적으 로 북한인권 관련 정보를 수집하고 있다. 북한인권기록보존소가 그 이상의 역할을 수행할 수 있을 지에 대해서는 면밀한 검토가 선행되어야 하나 중 복되게 북한인권기록보존소를 별도로 설치할 필요까지는 없다고 본다. 또한 다수의견처럼 향후 형사소추 가능성을 염두에 두고 북한인권침 해행위를 기록하여 보존하자는 취지라면 그 기록이 재판에서 증거로 사용 될 수 있어야 할 것이다. 그러기 위해서는 적법한 증거수집권한을 가지고 있는 기관에 설치하는 것이 논리적으로 타당하다고 본다. 위원회는 재판에 서 사용될 정도로 엄격한 증거를 수집할 권한이 없고 권고를 할 수 있는 기관이므로 북한인권기록보존소를 위원회에 두는 것은 기관의 성격에 맞지 않는 일이며 북한인권기록보존소의 설치목적에도 어울리지 않는다. 다수의 견은 북한인권기록보존소를 범죄수사기능이 있는 법무부에 둘 경우 내정간 섭 등의 논란으로 외교적 마찰이 심화될 우려가 있다고 하나 위원회도 국 가기관인 이상 그와 같은 논란은 피할 수 없을 것이다. 따라서 다수의견과 같이 북한인권기록보존소가 북한 인권 개선에 조금이라도 도움이 된다면 위원회에 설치하는 것은 오히려 설립목적에 합치되지 않는 결과가 될 것이 다. 5. 위원 유남영, 문경란, 조국의 반대의견 위원 유남영, 문경란, 조국은 다수의견 가운데 북한인권기록보존소를 위원회에 설치할 것을 주장하는 부분과 다수의견의 결론 부분(위 제3항)에 대하여 다음과 같이 반대한다. 가. 북한인권기록보존소에 관한 부분에 대하여 위원회는 2006. 12. 11. 전원위원회의 의결을 통하여 “북한인권에 대 한 국가인권위원회의 입장”을 표명하였다. 이 입장은 북한인권의 개선을 위 해서는 대한민국 정부의 역할이 중요하며 대한민국 정부가 재외탈북자, 이 산가족, 국군포로, 납북자 등의 문제를 포함한 북한인권상황의 실질적 개선 을 위하여 다양한 노력을 하여야 할 의무가 있음을 천명하였다. 다수의견은 대한민국이 북한인권의 실질적 개선을 위한 노력의 하나 로서 국가기관인 위원회에 소위 북한인권기록보존소를 설치하여야 함을 주 장함으로써 현재 국회에 계류 중인 북한인권법(안)의 내용(북한인권재단을 설립하여 이 재단으로 하여금 북한인권기록보존소를 설치·운영하도록 하는 것)에 반대하고 있다. 다수의견은 북한인권기록보존소의 설립목적으로 “북 한 내의 인권유린자에게 그들의 인권침해행위가 모두 기록보존되어 장차 통일 후 형사소추될 수 있다는 무언의 경고를 줌으로써 인권침해를 자제토 록 하자는 것”을 제시하고 있다. 이러한 취지의 다수의견은 그 동안 우리사 회에서 북한인권기록보존소의 설립을 주장하는 목소리를 그대로 반영하고 있다. 이러한 주장은 대한민국의 국가기관이 인권의 보편성에 따라 북한인 권의 실질적 개선을 위하여 다양한 정책과 노력을 행하는 것을 넘어서 북 한 내의 인권유린자에 대하여 형사소추를 하기 위하여 북한지역 내부에서 벌어진 인권침해행위에 대하여 체계적으로 조사작업을 벌일 것을 요구하고 있다. 나아가 이러한 주장은 장차 북한이 붕괴되어 대한민국에 흡수되어 통 일된 이후 대한민국의 사법권을 포함한 실효적 지배권이 북한지역에 까지 확대되는 것을 전제로 하고 있는 것으로 보인다. 다수의견이 주장하고 있는 바와 같이 북한인권기록보존소를 위원회 에 설치는 하는 것의 타당성 여부를 살펴보기 위해서는 위원회도 대한민국 의 국가기관인 이상 먼저 북한인권기록보존소를 과연 국가기관에 설치하는 것이 타당한지의 여부를 논의하고 그 타당성이 인정된 이후에 이를 어느 국가기관에 설치하는 것이 타당한지를 따져 보는 것이 마땅할 할 것이다. 이 문제에 관하여 현재 국회 법제사법위원회에 계류 중인 북한인권법(안)은 다수의견의 주장과 달리 북한인권기록보존소를 국가기관에 설치하지 아니 하고 국가기관이 아닌 소위 북한인권재단에 설치하고자 하고 있다. 이러한 규정의 취지는 국가기관은 북한인권상황에 대하여 직접 조사를 하는 대신 국가기관이 아닌 기구 및 민간사회로 하여금 북한인권기록보존소의 설치·운 영을 포함하여 북한인권의 개선을 위한 다양한 활동을 하도록 지원하고, 북 한인권과 관련하여 민간사회에서 생성된 결과물을 북한에 대한 대한민국 정부의 여러 가지 정책에 반영하는 방법을 사용하는 것이 타당하다는 현실 인식에 기초하고 있다고 판단된다. 다수의견에 대하여 반대의견을 제시하고 있는 위 위원들은 북한인권 법(안)의 위와 같은 판단이 대한민국 정부가 인권의 보편성을 중시하면서 남북관계의 특수성을 고려하는 가운데 북한인권을 개선하기 위한 노력을 경주할 것을 천명한 위원회의 위와 같은 입장의 기본적인 취지와도 정면으 로 어긋나지 않는다고 생각한다. 현 정부는 그 동안 대한민국과 북한 사이 에 체결된 여러 가지의 형태의 협정 내지 합의 가운데 1991. 12. 23. 체결된 남북기본합의서를 향후 남북관계의 기초로 삼겠다는 취지를 명시적으로 표 명한 바 있다. 이 남북기본합의서 제1조에서 “남과 북은 서로 상대방의 체 제를 인정하고 존중한다.”고 하고, 제2조에서 ”남과 북은 상대방의 내부문 제에 간섭하지 아니한다.“고 규정하고 있다. 특정한 시기의 남북관계의 구 체적인 상황에 따라 남북기본합의서의 규범력에 대하여 의문을 제기할 수 는 있을 것이다. 그러나 현 정부를 포함하여 대한민국 정부가 남북기본합의 서의 유효성에 대하여 정면으로 부인을 하지 않고 있는 이상 대한민국이 위에서 본 바와 같은 내용의 북한인권기록보존소의 설치·운영에 관한 논의 를 위시하여 북한인권문제에 관한 입법과 그에 따른 정책을 수행할 때 남 북기본합의서 제1조 및 제2조의 규정 자체를 도외시할 수는 없다고 판단된 다. 남북기본합의서의 이러한 규정에 비추어 볼 때, 북한인권기록보존소 를 대한민국의 국가기관에 설치할 것을 요구하는 것은 대한민국의 국가기 관이 인권의 보편성에 입각하여 북한인권의 실질적 개선을 위하여 다양한 정책과 노력을 행하는 것의 차원을 넘어서 통일 이후에 행할 형사소추의 예비단계로서 북한지역 내부의 인권유린자에 대하여 형사소추를 하기 위하 여 현재 북한지역 내부에서 벌어진 인권침해행위에 대하여 체계적으로 조 사작업을 벌일 것을 요구하는 것으로서 대한민국 정부가 그 유효성을 인정 하고 있는 남북기본합의서 제1조 및 제2조 등의 취지에 위배될 소지가 많 다고 본다. 이러한 이유에서 위 위원들은 다수의견이 주장하고 있는 북한인 권기록보존소를 위원회를 포함하여 대한민국의 국가기관에 설치하는 것이 타당하지 않다고 판단한다. 나. 결론부분(위 제3항)에 대하여 다수의견은 결론부분에서 다양한 대북정책에 관한 평가 등을 포함시 키고 있다. 이러한 사항은 위원들 사이에서 권고결정문에 포함시키기로 의 결한 바가 없을 뿐만 아니라 위원회가 국회에 계류중인 북한인권법(안)의 구체적 입법내용에 관하여 권고를 하면서 이러한 부분을 포함시키는 것은 부적절하다고 판단된다.