사망한 국제협력요원의 국가유공자 심사 대상 포함을 위한 의견표명 및 권고

Ⅰ. 검토 배경 2004년 국제협력요원으로 파견되어 개발도상국의 국립대 학생들에게 한 국어를 가르치며 병역의무를 이행하던 故 설○○이 복무기간 중 숙소에 침 입한 현지 강도에 의해 사망하는 사건이 발생하였다. 그런데 구 「병역법」(2006. 3. 24. 법률 제7897호로 개정되고, 2009. 6. 9. 법률 제9754호로 개정되기 전의 것) 제75조 제2항은 공익근무요원 중 행정 관서요원만을 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(이하 "국가유공자 법"이라 한다)의 적용대상으로 규정하고 있어 복무 중 사망한 故 설○○은 국가유공자 등록 심사 대상에서 제외되었고, 이와 관련한 진정이 국가인권 위원회(이하 “위원회”라 한다)에 제기되었다. 위원회는 위 진정사건이 「국가인권위원회법」제32조 제1항 제4호, 제5호, 제10호의 규정에 해당한다고 판단하여 각하하였으나, 공무 중 사망한 국제 협력요원의 사례가 2004년 故 설○○ 외에도 2012년 故 김○○의 경우가 존재하고, 이들에 대한 국가유공자 유족 등록신청이 보훈처 및 법원 등에서 받아들여지지 않게 된 것은 단지 국제협력요원 제도 운영상의 문제점 때문 이 아니라 관련 법률에서 규정하고 있는 신분별 차등적인 대상선정의 기준 에서 기인하는 문제점이라고 보고, 「국가인권위원회법」 제19조 제1호와 제 25조 제1항에 따라 관련 법률의 차별적인 요소에 대한 개선방안을 검토하 였다. Ⅱ. 판단 및 참고 기준 「헌법」제11조, 제39조 제1항 및 제2항, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」제1조, 「병역법」제3조를 판단기준으로 하고, 구 「병역법」제75 조 제2항, 헌법재판소 2010. 7. 29 자 2009헌가13 결정, 1996. 11. 28 자 95 헌바1 결정, 1998. 9. 30. 자 97헌바38 결정, 1999. 12. 23. 자 98헌마363 결 정, 2012. 8. 23. 자 2011헌바169 결정 등을 참고기준으로 삼았다. Ⅲ. 판단 1. 국제협력요원 제도에 대하여 가. 국제협력요원 제도 운영 현황 대한민국 국민은 「헌법」제39조 제1항 및 「병역법」제3조에 따라 국방 의 의무가 있고, 「병역법」에 따라 병역의무를 이행해야 한다. 병역의 종류 는 「병역법」제5조에 따라 현역, 예비역, 보충역, 병역준비역, 전시근로역으 로 구분되고, 모두 군사훈련을 받는 것을 전제로 한다. 보충역의 한 유형으로서 1995년부터 2013년까지 개발도상국의 경제·사 회·문화발전 등 지원을 위해 「국제협력요원에 관한 법률」(1994. 1. 7. 제정) 에 따라 선발된 국제협력요원은, 구 「병역법」(1997. 12. 23. 개정, 법률 제 5454호) 제26조에 따라 행정관서요원, 예술·체육요원과 함께 공익근무요원 으로 분류되었다. 한국국제협력단(이하 "KOICA"라 한다)에 따르면 1995년부터 2013년까 지 파견된 국제협력요원은 총 1,219명이며, 2014. 1. 21. 「국제협력요원에 관 한 법률」이 폐지되고, 2016. 1. 19. 「병역법」에서 관련 조항이 삭제되기까지 연간 최대 100명 규모로 운영되었다. 나. 국제협력요원 선발과정 「한국국제협력단법」에 의해 설립된 KOICA는 준정부기관으로 분류되 어, 이사장은 외교부 장관의 제청으로 대통령이 임명하고, 이사는 이사장의 추천을 받아 외교부 장관이 임명하며, 소속지부 설립 시 외교부의 승인을 필요로 한다. 또한 외교부는 「국제협력요원에 관한 법률」등 관계 법률에 규정된 절차에 따라 국제협력요원 선발을 주관하였으며, 국제협력요원은 KOICA로부터 현역병에 준하는 보수, 현지 생활비, 주거비, 직무교육경비, 여비 등을 지원받았다. 특히, 2008. 4. 정부(국무총리실)는 "향후 5년간 글로벌 청년리더 10만명 양성을 위한 종합추진계획" 발표 시, 해외봉사 활동에 우수한 청년들이 많 이 참여하도록 병역 상 혜택을 비롯한 다양한 인센티브를 부여하고, 국제협 력요원의 규모를 연간 120명에서 추가 확대하는 방안 등을 검토하고 있다 고 밝힌 바 있다. 2. 국제협력요원의 국가유공자 심사 관련 규정 및 관계부처 입장 등 가. 국가유공자 심사 관련 규정 「국가유공자법」제4조 제1항에 따르면, 각 호의 어느 하나에 해당하거 나 다른 법률에서 규정한 경우 이 법에 따른 예우를 받을 수 있으며, 제6조 제1항에 따라 국가유공자, 그 유족 또는 가족이 되려는 사람은 국가보훈처 장에게 등록을 신청하고, 같은 조 제3항에 따라 국가보훈처장은 이 법 요건 에 부합하는지 확인하여 국가유공자, 그 유족 또는 가족에 해당하는지 여부 를 결정한다. 그런데 구 「병역법」제75조 제2항은 행정관서요원, 예술.체육요원, 국 제협력요원으로 분류되는 공익근무요원 중 행정관서요원만 「국가유공자법」 상 국가유공자 심사 대상으로 규정함에 따라, 국제협력요원으로 복무 중 사 망한 故 설○○(2004년)이나 故 김○○(2012년) 등은 이 조항에 의해 국가유 공자 심사 대상에서 원천적으로 배제되었다. 나. 국제협력요원 국가유공자 심사에 대한 관계부처 입장 국제협력요원 운영 주무부처였던 외교부는, 국제협력요원은 생활환경이 열악한 개발도상국에서 병역의 의무를 수행하고 국가를 위해 공헌했다는 점을 고려하여 특례규정 신설 등을 통해 국가유공자 심사 대상에 포함할 필요가 있다는 입장이다. 이에 대해 국가보훈처는, 「국가유공자법」은 군인, 경찰, 공무원이 국가 유공자가 될 수 있는 요건에 대하여 규정하고 있으며, 의무경찰, 의무소방 원, 민방위대원 등 11개 유형은 「국가유공자법」이 아닌 각 대상의 복무에 관한 사항을 규정한 개별 법령에서 보상 여부를 규정하고 있으므로, 국제협 력요원의 국가유공자 등록 필요성은 병무청에서 종합적으로 검토하여 「병 역법」에 규정하는 것이 적합하다는 입장이다. 병무청은, 국제협력요원이 국가유공자 심사 대상에 포함될 수 있도록 특례조항 신설, 특별법 제정 등의 개선방안이 있을 수 있지만 「병역법」상 특례조항 신설은 타 대체복무자와의 형평성 문제, 2010년 헌법재판소 합헌 결정 등을 고려할 때 신중한 검토가 필요하다는 의견을 밝혀왔다. 다. 국제협력요원 국가유공자 심사에 대한 헌법재판소 결정 헌법재판소는 구 「병역법」제75조 제2항이 공익근무요원으로 분류된 국제협력요원을 행정관서요원과 달리 국가유공자 등 대상에서 제외하는 것 은 헌법상 평등원칙에 위배된다는 주장의 위헌소원 사건에 대해, 5:4로 합 헌 결정하였다(2010. 7. 29 자 2009헌가13 결정). 다수의견은 국제협력요원이 자신들의 의사에 기하여 봉사활동을 통한 병역의무 이행을 선택했으며, 상 대적으로 대체복무적 성격이 강하다는 점 등을 이유로 국제협력요원과 행 정관서요원을 달리 취급한 것은 입법형성권을 벗어난 자의적인 것이라고 할 수 없어 평등권을 침해하지 않는 것으로 판단하였다. 반면, 소수의견은 국제협력요원과 행정관서요원은 둘 다 병역법상의 보 충역으로서 헌법과 법률에 의해 강제된 병역의무 그 자체를 이행하는 자이 며, 국제협력요원은 개발도상국에서 대한민국의 국위를 선양하므로 국내 국 가기관 등에서 복무하는 행정관서요원과 비교할 때 국익추구의 방법이나 국가통합의 효과에 차이가 있고, 별개의 법률에 의해 규율된다는 점이 다를 뿐 국가유공행위의 크기가 병역의무의 성질과 직접 관련되어 있지 않으므 로, 이러한 차이를 근거로 「국가유공자법」상 보상여부를 달리하는 것은 합 리적 이유가 있다고 보기 어렵다고 보았다. 또한, 국가유공자에 대한 보상의 목적과 이념에 비추어 볼 때, 입법자 가 보상의 대상과 범위를 구체적으로 정함에 있어서는 원칙적으로 그 희생 과 공헌의 성격 및 그 정도가 가장 중요한 기준이 되어야 하며, 국제협력요 원의 경우 복무 내용의 특수성에 따라 현역병 입영대상자 또는 보충역 중 특별한 재능을 갖춘 사람 중에서 외교통상부장관이 선발하는 것이므로 행 정관서요원에 비해 병역의무 이행에 따른 국가강제력의 정도가 적다고 볼 수 없다고 판단하였다. 오히려, 희생의 성격 및 위험성 측면에서 낯선 언어와 문화적 배경을 가진 개발도상국에 파견되어 근무하는 국제협력요원의 경우, 국가별 치안과 보안현실에 따라서 국내에 근무하는 행정관서요원에 비해 생명과 신체에 대한 위험이 더욱 큰 경우도 많이 있으므로, 선발 절차에서 자의(自意)가 반영되었다는 사정만으로 행정관서요원과 달리 취급하는 것은 정당화될 수 없다는 점을 강조하였다. 3. 국제협력요원의 국가유공자 심사 대상 포함 필요성 앞서 살펴본 바와 같이 헌법재판소가 과거 국제협력요원을 국가유공자 심사 대상에서 제외하는 법률규정에 대해 헌법상 평등원칙에 위배되지 않 는다고 결정한 바 있으나, 외교부가 현재까지 지속적으로 특례규정 신설을 통한 국제협력요원의 국가유공자 심사 대상 포함의 필요성을 주장하고 있 는 점, 보훈처와 병무청도 개정필요 대상법률을 달리 인식하고는 있으나 국 제협력요원의 국가유공자 등록 필요성에 대해서는 공감하고 있는 점, 최근 인사혁신처가 위원회의 권고(위원회 2017. 4. 13. 결정, "순직 인정 제도개선 권고 및 의견표명")를 받아들여 비공무원이 공무 중 사망한 경우에도 공무 원과 동일하게 순직을 인정할 수 있도록 제도를 개선한 점 등을 고려해 보 면, 공적 희생에 대한 예우와 보상의 기준에 대한 사회적 공감대의 상당한 변화가 있었다고 볼 수 있는바, 국제협력요원의 국가유공자 심사 대상 포함 필요성과 개선방안에 대하여 살펴본다. 가. 국가유공자 심사 대상 포함의 필요성 「국가유공자법」제1조는 “국가를 위하여 희생하거나 공헌한 국가유공 자, 그 유족 또는 가족을 합당하게 예우하고 지원함으로써 이들의 생활안정 과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신을 기르는데 이바지함을 목적으로 한다”고 규정하고 있고, 같은 법 제4조 제1항은 각 호의 어느 하나에 해당 하거나 다른 법률에서 규정한 경우 「국가유공자법」에 따른 예우를 받을 수 있음을 규정하고 있다. 한편 구 「병역법」제26조는 공익근무요원의 업무와 소집대상을 열거하면서 국제협력요원을 공익근무요원의 한 유형으로 분류 하고 있으나, 같은 법 제75조 제2항은 행정관서요원과 달리 국제협력요원을 「국가유공자법」에 따른 심사 대상에서 전면적으로 제외하고 있다. 이와 같이 동일하게 공익근무요원으로 분류됨에도 불구하고 「국가유공 자법」에 따른 보상과 범위를 규정함에 있어 서로 달리 취급하는 것이라면, 그 기준은 국가유공자에 대한 보상의 목적과 이념에 입각하여 양자 간 그 희생과 공헌의 성격 및 그 정도의 차이가 합리적으로 수긍 가능할 정도로 분명하게 드러나야 할 것이다(헌법재판소 2005. 10. 27 자 2004헌바37 결정 참조). 그러나 국제협력요원이 복무 기간 중 국가의 통제로부터 자유롭지 않 다는 점은 공익근무요원과 동일할 뿐만 아니라, 상대적으로 안전성이 보장 된 국내 국가행정기관과 달리 치안과 생활수준 등에 어려움이 있는 개발도 상국에서 근무하고, 급여 수준도 현역병 수준으로 지급되며, 복무지역 이탈 등 의무위반 시 현역병 또는 행정관서요원 등으로 편입된다는 점 등을 고 려할 때 행정관서요원의 병역의무 이행과 본질적으로 다르다고 보기 어렵 다. 아울러 국제협력요원은 불특정 다수를 대상으로 자유로이 모집하는 것 이 아니라 병역의무 대상자(현역 또는 보충역) 중에서 자격 요건을 갖춘 자 를 선발한다는 점에서, 본인의 의지에 따른 순수한 자원봉사와는 성격이 다 르다. 특히 국제협력요원은 직위에 요구되는 전문성 등으로 인해 복무 기관 이나 지역이 행정관서요원과 다를 뿐 구 「병역법」제26조에 따른 공익근무 요원에 해당하고, 복무 관할 및 지원에 대한 책임이 국가(외교부, KOICA) 에 있으며, 대한민국 국익을 위하여 병역의무를 이행한다는 점에서, 구 「병 역법」제75조 제2항이 국가유공자 보상대상자를 선정함에 있어서 국제협력 요원과 행정관서요원을 달리 취급할 합리적 이유가 있다고 보기 어렵다. 이상을 종합적으로 고려해 보면, 국가유공자 심사는 외형상 신분의 차 이가 아니라 병역의무 이행이라는 큰 틀에서 공무수행 중 희생했는지 여부 를 기준으로 하는 것이 바람직하다. 국제협력요원은 국가가 적극적으로 양 성하고 관리한 인력일 뿐 아니라, 헌법과 법률에 따른 병역의무 이행의 한 유형으로서 국내(군이나 행정기관)가 아닌 개발도상국에서 국익을 위해 복 무한다는 점에서 공무를 수행한 것으로 봄이 당연하고, 공무수행 중 사망에 대하여 「국가유공자법」에 따른 합당한 심사를 받을 수 있어야 한다. 나. 개선 방안 사망한 국제협력요원을 국가유공자 심사 대상으로 포함하기 위해서는 「병역법」및 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」등에 특례 조항 을 신설하거나 특별법을 제정할 필요가 있으나, 이러한 방식은 이미 과거에 완성된 사실 또는 법률관계를 규율대상으로 하는 진정소급입법사항에 해당 한다. 법적 안정성을 위해 통상 진정소급입법은 허용되지 않으나, ① 일반적 으로 국민이 소급입법을 예상할 수 있었거나, ② 법적 상태가 불확실하고 혼란스러웠거나 하여 보호할 만한 신뢰의 이익이 적은 경우, ③ 소급입법에 의한 당사자의 손실이 없거나 아주 경미한 경우, ④ 그리고 신뢰보호의 요 청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우 등에는 허용될 수 있고(헌법재판소 1998. 9. 30 자 97헌바38 결정), 신법이 피적용자에게 유리한 경우에는 이른바 시혜적인 소급입법이 가능하지만 그 러한 소급입법을 할 것인지 여부는 일차적으로 입법기관에 맡겨져 있으므 로, 입법자는 입법목적, 사회실정이나 국민의 법감정, 법률의 개정이유나 경 위 등을 참작하여 시혜적 소급입법을 할 것인가 여부를 결정할 수 있다(헌 법재판소 2012. 8. 23 자 2011헌바169 결정). 현재 국회에 국제협력요원 및 국제협력봉사요원을 보훈보상대상에 포 함하기 위해 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 일부개정법률안」(원 혜영의원 대표발의, 2018. 4. 23., 의안번호 13197)이 발의되어 있는바, 과거 의 불합리한 제도로 인한 문제를 바로잡아 국제협력요원을 국가유공자 심 사 대상 등에 포함하기 위해 이 법안에 대한 조속한 논의가 필요하다. 또한 현재 폐지된 경비교도대의 경우 폐지 이후 발생할지도 모를 보상 문제를 대비하여 「경비교도대 폐지에 따른 보상 등에 관한 법률」이 제정되 었다는 점을 고려할 때, 폐지된 국제협력요원을 국가유공자 심사 대상 등에 포함하기 위한 특별법 제정도 검토될 수 있을 것이다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제25조 제1항에 따라 주문과 같 이 의견을 표명하고 권고한다.