산재보험 적용범위 확대를 위한 제도개선 권고

Ⅰ. 권고의 배경 산업재해보상보험(이하 “산재보험”이라 한다.)은 근로자가 업무와 관련 하여 다치거나 질병을 얻었을 경우 그 치료 및 재활에 필요한 비용을 보상 한다는 측면에서 국민의 건강권과 연관이 있고, 또한 재해근로자의 요양 기 간 중 근로자 본인과 가족의 생계가 위협받지 않도록 보상한다는 측면에서 국민의 인간다운 생활을 할 권리와 연관이 있는 중요한 사회보장제도이다. 「헌법」, 「세계인권선언」 및 「경제적.사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」은 모든 사람이 사회보험을 포함한 사회보장에 대한 권리를 가 지고 있다고 명시하고 있고, 특히 「헌법」 제34조는 국가가 사회보장의 증 진에 노력할 의무가 있음을 명확히 하고 있다. 그러나 「산업재해보상보험 법」(이하 “산재보험법”이라 한다.)은 보험의 당연적용 대상이 되는 근로자 의 범위를 「근로기준법」 상의 근로자로 한정하면서 일부 적용 특례를 인 정하는 체계인바, 특례로써 보험의 적용을 받는 특수형태근로종사자나 해외 근로파견근로자의 경우 제한된 적용범위나 임의가입 규정으로 인해 산업재해에 대해 실질적인 보호를 받지 못하는 문제가 지속적으로 제기되어 왔다. 이와 관련하여, 국회에 특수형태근로종사자 및 해외파견근로자의 산재보험을 당연적용하도록 하는 것을 주 내용으로 하는 「산업재해보상보험법 일부개정 법률안」이 발의되어 있으나, 법안 심의가 진전되지 못하고 있는 실정이다. 이에 국가인권위원회는 특수형태근로종사자 및 해외파견근로자에 대한 사회보장적 보호 입법이 지연되지 않도록 함과 아울러 이들이 우리나라 헌법 및 국제인권기준이 명시한 사회보장의 권리를 누릴 수 있도록 하기 위해 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 의하여 현행 「산재보험법」의 적용 범위에 대한 제도개선 권고를 하게 되었다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 「헌법」 제10조 및 제34조, 「세계인권선언」 제22조 및 제25조, 「경제적. 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」 제9조를 판단기준으로 삼았고, 국제노동기구(ILO)의 “고용관계에 관한 권고”(R198, Employment Relationship Recommendation, 2006)를 참고하였다. Ⅲ. 판단 1. 특수형태근로종사자 중 "위장된 고용관계"의 근로자 보호 방안 ILO는 각국의 법제도가 고용형태의 다양화라는 변화 추세에 적절히 대응 하지 못하여 보호받지 못하는 범주의 근로자가 증가하고 있음에 특별한 관 심을 가지고 오랜 논의 끝에 2006년 총회에서 “고용관계에 관한 권고”를 채택하였다. ILO는 이 권고에서 노동관계법 상 강제되는 사용자의 책임을 회피할 의도로 근로자에게 사실과는 다른 법률적 외양을 부여하는 고용관 계인 이른바 "위장된 고용관계(disguised employment relationship)"와 근로 자로서의 고용관계를 특징짓는 전형적인 요소들이 명확히 드러나지 않는 특수형태근로종사자와 같은 "모호한 고용관계(ambiguous employment relationship)" 등이 특별히 "보호를 필요로 하는 노동"에 해당한다며 이들에 대한 노동권 및 사회보장적 보호정책 수립을 각 국에 촉구하였다. 일반적으로 특수형태근로종사자는 특정한 노무제공 상대방과 고용계약이 아닌 사업계약을 체결한다는 점에서 전형적인 근로자와 차이가 있으나, 개 인적으로 직접 노무를 제공하고 수입의 전부 또는 상당부분을 그 노무제공 상대방에게 의존한다는 점에서 근로자와 유사한 경제적 종속성이 인정되고 이에 따라 사회적 보호 필요성이 제기되고 있다. 그러나 현실에서 특수형태근로종사자로 분류되는 범주에는 외형만 특수 형태근로종사자일 뿐 실질적으로는 근로자와 마찬가지로 사업주로부터 실 질적인 지휘.감독을 받으며 노무를 제공하는 "위장된 고용관계"에 있는 사 람들이 포함되어 있다. 대법원이 근로자지위를 인정한 한국전력공사의 위탁 검침원, 전자회사의 수리대행기사, 한국방송공사의 시청료징수원 등이 대표 적으로 특수형태근로종사자라는 고용형태로 위장된 근로자라 할 것이다. 따라서 특수형태근로종사자에 대한 산재보험 적용 방안 검토와는 별도 로, 실질적으로는 근로자임에도 특수형태근로종사자로 위장된 근로자들이 산재보험을 비롯한 노동관계법 상의 권리를 인정받을 수 있도록 조치하기 위한 방안이 마련될 필요가 있는 바, ILO의 “고용관계에 관한 권고” 취지 에 따라 위장된 고용관계를 해소할 수 있는 판단기준을 제시하고 근로감독 을 강화해야 할 필요가 있다. 2. 특수형태근로종사자의 산재보험 적용 확대 방안 가. 현행 적용대상 6개 직종 특수형태근로종사자에 대한 보호와 관련 현행 「산재보험법」은 제125조 제1항에서 특수형태근로종사자를 계약의 형식에 관계없이 근로자와 유사하게 노무를 제공함에도 「근로기준법」 등이 적용되지 아니하여 업무상의 재해로부터 보호할 필요가 있는 자로서, ①주로 하나의 사업에 그 운영에 필요한 노무를 상시적으로 제공하고 보수를 받아 생활할 것 ②노무를 제공함에 있어서 타인을 사용하지 아니할 것 등 두 가지 요건을 모두 충족시키는 자로 정의하고 있는데, 같은 법 시행령 제125조는 산재보험이 적용되는 특수형태근로종사자 직종을 보험설계사, 콘크리트믹서 트럭기사, 학습지교사, 골프장 캐디, 택배기사,퀵서비스기사 등 6개 직종으로 한정하고 있다. 그런데 특수형태근로종사자 산재보험 가입현황에 대한 근로복지공단 제출 자료에 의하면, 현행 「산재보험법」의 적용을 받는 6개 직종 등록종사자 수는 2014년 8월 기준 435,186명이고, 이 가운데 실제 산재보험에 가입되어 있는 종사자수는 42,387명으로 전체 등록종사자의 9.73%만이 보호를 받고 있다(붙임 1. 참조). 이와 같이 6개 직종의 특수형태근로종사자에 대한 산재보험 적용특례의 실효성이 낮은 데에는 「산재보험법」 제125조 제4항의 "적용제외 신청제도" 및 「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」(이하 “보험료징수법”이라 한다.) 제49조의3 제2항의 "보험료 종사자 부담제도"가 주된 원인으로 지적되고 있다. 「산재보험법」 제125조 제4항은 「산재보험법」의 적용을 원하지 않는 특수형태근로종사자에게 근로복지공단에 적용제외를 신청할 수 있도록 하고 있다. 그러나 근로복지공단의 제출자료(2014. 8. 기준)와 국회입법조사처의 조사결과( 산재보험법상 특수형태근로종사자 가입 특례조항의 입법영향분석 , 2012)에 따르면 전원적용제외 사업장 수가 전체 가입사업장 수의 절반에 달하고 있고, 적용제외신청이 회사의 주도로 이루어지는 경우가 절반을 넘 고 있다(붙임 2. 참조). 따라서 현행의 적용제외 신청제도는 종사자 개인의 자유로운 의사가 반영되지 못함에 따라 산재보험의 적용을 원하는 종사자 의 수급권을 부당하게 제한하는 문제점을 가지고 있다고 판단된다. 또한, 「보험료징수법」 제49조의3 제2항은 산재보험료를 사업주와 특수 형태근로종사자가 각각 2분의 1씩 부담하도록 하면서, 예외적으로 사용종속 관계의 정도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 직종에 종사하는 특수형 태근로종사자의 경우는 사업주가 부담한다고 규정하고 있다. 그러나 현재까지 예외규정에 해당하는 것으로 정해진 직종은 없는 상태이다. 국회입법조사처의 조사결과(2012)에 따르면 본인의 의사로 적용제외신청을 하는 종사자 가운데 "사업주의 보험료 전액부담"을 산재보험 개선방향으로꼽은 비율이 가장높은 것으로 나타났는데, 이는 종사자의 보험료 부담이 적용제외신청의 주된 이유가 된다는 것을말해주고 있다(붙임 3. 참조). 통계청 경제활동인구조사(2013. 3. 기준)를 보더라도 6개 직종 특수형태 근로종사자들의 임금 수준은 월 평균 176만원으로 정규직 근로자의 임금을 100으로했을때 전체 임금근로자의 임금 수준(76.8)보다낮은 65.6에 그치고 있는 것(붙임 4. 참조)으로 나타나는 등 특수형태근로종사자들은 임금 등 근로조건의 수준이낮은데도 산재보험 가입률이낮아 산재보험을 통한 업무상 재해로부터 보호를 거의 받지 못하고 있는 것이 현실이다. 따라서 현행 「산재보험법」 제125조 제4항의 적용제외 신청제도를 폐지 하여 6개 직종 특수형태근로종사자들에게도 산재보험이 당연적용 되도록 하는 것이 바람직하다. 그러나, 현행의 보험료 종사자 부담제도를 그대로둔 채 적용제외 신청제도만 폐지할 경우 보험료 부담으로 인해 가입을 원하지 않는 종사자에게 경제적 부담을 강제하는 문제가 발생될 수 있으므로, 적용제외 신청제도를 폐지하는 동시에 「보험료징수법」 제49조의3 제2항을 개정하여 종사자의 보험료 부담을 면제 또는 경감하는 조치가 병행되어야 산재보험 적용률 증가의 실효성이 나타날 것으로 판단된다. 다만 사업주에 대한 보험료 부담 강화가 종사자들의 근로조건이나 고용안정성에 부정적인 영향을 줄 가능성, 소규모 사업을 경영 하는 사업주에게는 과도한 부담으로 작용할 가능성이 없지 않은바, 정부는 특수형태근로종사자에 대한 산재보험 강화 필요성에 대한 사회적 합의를 위해 노력하여야 할 것이며, 일정 소득 이하의 특수형태근로종사자나 일정 규모 이하의 영세사업주에 대해서는 보험료를 지원하는 방안을 고려할 필요가 있다. 나. 6개 직종 외 특수형태근로종사자에 대한 보호와 관련 2012년 고용노동부의 연구용역으로 수행된 한국노사관계학회의 특수형태 근로종사자 실태조사에 따르면, 우리나라 특수형태근로종사자 규모는 현행 산재보험의 적용을 받고 있는 6개 직종을 포함하여 약 40개 직종, 128만 명에 이르고 있다. 이러한 연구결과에 의하면 전체 특수형태근로종사자 중 약 40%에게만 산재보험수급권이 부여되고 있어 나머지 60%의 종사자들의 업무상 재해에 대한 보호 장치는미흡하다고 할 수 있다. 현행 「산재보험법」 제125조 제1항이 산재보험의 적용대상이 되는 특수 형태근로종사자의 업종을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는 것은 특수 형태근로종사자에 대한 실태파악이 용이하지 않은 현실에서 입법과 행정재량에 의하여 우선 보호조처를 할 수 있도록 하는 긍정적인 효과가 있는 반면, 6개 직종과 같은 수준에 있거나 동일한 보호의 필요성이 있는 직종의 종사 자들을 합리적인 이유 없이 배제하는 문제를초래하고 있다. 이에 정부는 사업장 전속성 측면에서 현재 산재보험을 적용받고 있는 6개 직종 종사자와의 유사성을 기준으로 특수형태근로종사자에 대한 산재보험 적용을 확대하는 방향으로 정책을 검토하고 있는데, 이와 같이 정부가 6개 직종 외 특수형태근로종사자에 대해서도 산재보험 적용을 확대하는 방향으로 정책 방향을 설정한 것은 바람직한 것으로평가된다. 그러나 산재보험 적용 확대의 기준을 현재 산재보험의 적용을 받고 있는 6개 직종과 유사한 정도의 사업장 전속성으로 삼는 것은 6개 직종 외 특수 형태근로종사자의 사회적 보호 필요성 및 산재보험이갖는 사회보장적 성격을 감안할 때 바람직하다고 보기 어렵다. 특수형태근로종사자는 임금 및 고용 안정성 등 근로조건, 사회보험 등 사회보장적 보호수준 면에서 정규직 근로자에 비해 대부분열악한 조건에놓여있고, 이러한 상황은 사업장 전속성이 강하든 약하든 특수형태근로종사자들에게 공통적으로 나타나는 것이다. 특수형태근 로종사자가 전형적인 근로자와는 다른 형태로 노무제공을 하는 것은 사실 이지만 사업주에 대한 경제적 종속성 면에서는큰 차이가 없고 사회적 보호 필요성은 사업장 전속성이 약한 종사자라 하여 크게 다르지 않다. 따라서 현재 산재보험의 적용을 받고 있는 6개 직종 외에도 특수형태근로 종사자 모두를 산재보험 적용대상으로 인정하는 방향으로 「산재보험법」의 관련 규정이 개정될 필요가 있다고 판단된다. 3. 해외파견근로자의 산재보험 적용 확대 방안 일반적으로 외국인에 대한 사회보험 등 사회보장제도의 적용은 속지주의 및 상호주의 원칙에 따라 현지 국가의 사회보장제도의 적용을 받게 되므로, 대한민국 영역 안에서 사업을 하는 사업주가 대한민국 밖의 지역에서 하는 사업에 근로시키기 위하여 파견하는 자(이하 “해외파견근로자”라 한다.)에 대해서는 현지 국가의 사회보장제도가 적용되어 왔다. 이와 별도로 해외파견근로자는「산재보험법」에 국외사업 및 해외파견 근로자에 대한 특례규정이 마련되어 있어, 사회보장관련조약을 체결한 국가의 해외사업장에서 일할 경우 민간보험사의 해외근로자재해보상보험에 가입할 수 있고, 보험가입자인 사업주가 근로복지공단에 신청하여 승인을 받으면 국내 산재보험의 적용을 받을 수도 있다. 그러나 해외파견근로자에 대한 산재보험 적용과 관련하여 현행의 법.제도는 다음에서살피는 바와 같이 해외파견근로자가 입은 업무상 재해에 대해 충분한 보호를 제공하지 못하고 있는 것으로 판단된다. 첫째, 속지주의 원칙에 따라 현지 국가의 산재보험에 가입되어 있다 하더라도 해당 국가의 의료시설 및 장비의 수준이 우리나라보다 낮아 적절한 치료를 받지 못하는 상황이 발생할 수 있고, 국내의 산재보험에 가입된 경우와 비교해 그급여수준이낮을 가능성이 있다. 둘째, 현행 「산재보험법」은 해외파견근로자에 대하여 사업주가 보험가입을 신청하여 승인을 받은 경우에 한해 임의적용되도록 규정하고 있는데, 이는 해외파견근로자에 대하여 사업주에게 국내의 산재보험을 강제할 경우 현지 국가의 산재보험 적용에 따른 보험료 이중부담의 문제가 발생할 수 있기 때문인 것으로 판단된다. 이에 상당수 국가들이 사회보험료 면제 또는 가입 기간 합산 등을 내용으로 하는 사회보장협정 체결을 통해 보험료 이중부담의 문제를 해결하고 있고, 우리나라의 경우 2014년 11월 현재 26개 국가와 사회 보장협정을 체결한 상태이다. 그러나 사회보장협정 내용에 산재보험이 포함된 국가는 미국, 프랑스, 폴란드, 슬로바키아, 오스트리아, 스페인 6개 국가로 매우 제한적이어서 사회보장협정 체결에 따라 산재보험의 보호를 받을 수 있는 해외파견근로자의 규모는 크지 않을 것으로예상된다. 셋째, 해외사업을 수행하는 사업주가 근로자를 해외에 파견하면서 해당 파견근로자가 현지 국가의 산재보험이나 민간보험회사의 해외근로자재해보상 보험에 가입되어 있음을 신고하도록 하는 제도가 없어 사업주가 일부 해외 파견근로자에 대해서는 아무런 재해보상대책을 마련하지 않는 경우가 발생 할 수 있다. 현재 근로복지공단은 산재보험에 가입된 해외파견근로자 현황 만을 관리하고 있고, 국토교통부는 「해외건설촉진법」 제13조 및 같은 법 시행령 제17조에 따라 해외건설업자가 국토교통부장관에게 보고한 해외파 견건설인력 현황만을 관리하고 있다. 해외사업이 기존 건설업 위주에서 제조업, 금융.서비스업 등으로 다양화되는 추세임에도 불구하고 현재의 법.제도 하에서는 전체 해외파견근로자의 규모를 확인할 수 없을 뿐만 아니라, 국내의 산재보험에 가입되지 않은 해외파견근로자가 민간보험회사의 해외 근로자재해보상보험 또는 현지 국가의 산재보험 중 어떤 제도를 통해 보호 받고 있는지, 그 급여수준이 국내의 산재보험과 비교해 불이익하지는 않은지 등에 대해서도 파악할 수 없다. 따라서 해외파견근로자를 사용하는 사업주의 보험료 이중부담 문제를 발 생시키지 않으면서도 전체 해외파견근로자가 국내 산재보험보다 불이익하지 않은 수준의 보호를 받을 수 있도록 하기 위한 법.제도적 개선방안이 필요한 상황이다. 이에 해외파견근로자를 사용하는 사업주에게 모든 해외파견근로자에 대하여 국내의 산재보험 가입을 의무화하되, 국내의 산재보험보다 불이익하지 않은 내용의 민간보험에 가입된 경우나 현지의 법.제도를 통해 국내의 산재보험과 동등한 수준의 보호를 받는 경우에는 보험 가입의무에서 제외되도록 「산재 보험법」의 관련 규정을 개정할 필요가 있다고 판단된다. 아울러, 해외파견근로자에 대한 산재보험 가입 의무화를 추진하기 위해서는 하청업체 소속 근로자를 포함한 전체 해외파견근로자의 규모, 산재보험을 비롯하여 업무상 재해보상을 위한 보험 가입 현황 등 해외파견근로자에 대한 정확한 통계와 정보가 체계적으로 관리되어야 하는 바, 관련 통계와 정보를 체계적으로 확보하고 관리하기 위한 방안을 마련할 필요가 있다고 판단된다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 국가인권위원회는 「국가인권위원회법」 제25조 제1항의 규정에 따라 주문과 같이 권고하기로 결정한다.