서울광장 사용신청 불허로 인한 평등권 침해

Ⅰ. 진정요지 1. 2005. 4. ○○. 제○○회 ○○행사위원회에서는 같은 해 6. ○○. 서울시청 앞 서울광장에서 "제○○회 ○○추모문화제(이하 “추모제”라 한다)"를 개최하고자 광장사용을 신청하였으나, 피진정인은 동 추모제 가 "서울광장목적 즉, 보편적이고 대중적인 일반적 의미의 문화활동에 맞지 않는다"는 이유로 광장사용을 불허하였던 바, 동 추모제와 성격이 동일하거나 유사한 다른 추모행사 등은 허가된 점에 비추어 볼 때, 이 는 자의적이고 주관적으로 이루어진 처분으로 진정인들의 평등권을 침 해한 차별행위이다. 2.「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」(이하 “서울 광장에 관한 조례”라 한다)제4조 및 제5조는 서울광장 사용 허가와 관 련하여 규정하고 있는 바, 이는 「헌법」제21조에서 보장한 집회와 시 위의 자유 및 집회 허가금지의 원칙을 침해한 것이며「집회 및 시위에 관한 법률」제6조를 위반한 것이다. 또한 관할 경찰관서장의 고유권한 인 집회 또는 시위 장소의 사용금지, 제한에 관한 권한을 피진정인에 게 부여하고 있고, 국민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항임에도 「지방자치법」제15조에 규정한 법률의 위임을 받지 않아 위법하다. Ⅱ. 피진정인 주장요지 1. 서울광장은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제43조 및 동법 시행령 제49조의 규정에 의해 설치된 "교통광장"으로, 사용관계의 법적 성격은 서울특별시 서울광장에 관한 조례 제1조 및 제5조에 의해 불특 정 일반시민에게는 자유이용 관계이고, 특정 단체나 개인이 집단적 사 용을 하려 할 때에는 허가사용 관계로 규정되어 있다. 2. 진정인들의 서울광장 사용신청을 불허한 이유는 추모제 행사내용 이 광장조성목적에 위배된다고 판단하였기 때문이며, 동 조례가 규정 하는 문화활동이란 불특정 일반시민의 보편적이고 대중적인, 일반적인 의미의 문화활동을 의미하는 것으로 동 추모제의 집결방법, 행사내용 등이 광장조성목적이나 광장관리측면에서 부적합하다고 판단하였다. 기타 불허사례로 2004. 11. ○. 행사내용이 이 사건 추모제와 유사하였 던 "○○대회"를 위한 서울광장 사용신청에 대하여 마찬가지로 광장조 성목적에 위배된다고 판단하여 불허한 바 있다. 3. 서울광장에 관한 조례는 「지방자치법」제15조, 제135조 및 「지 방재정법」제107조의2 규정에 의하여 주민의 복지증진, 공공시설과 공 유재산의 효율적 관리를 목적으로 법률의 위임을 받아 제정된 것이고, 이용 및 사용관계에 있어서도 일반시민은 허가 없이 자유이용을 원칙 으로 하되 특정목적을 위한 특정단체의 배타적인 사용관계에 있어서만 제한적으로 허가를 받도록 규정하고 있으며, 서울광장 신청기간이 경 과하였다 하더라도 집회신고가 가능하도록 그 신청기간을 규정하고 있 으므로「헌법」제21조에서 보장한 집회와 시위의 자유 및 집회 허가금 지의 원칙을 침해하였다고 할 수 없다. 4. 「집회 및 시위에 관한 법률」과 서울광장에 관한 조례는 제정목 적이 서로 다르고, 집회.시위의 경우 동법에 의해 신고된 적법한 집 회를 동 조례로 금지할 수 없고 또한 동 조례에 의해 허가를 받았다 하더라도 동법의 적용을 배제할 수도 없는 것이므로, 관찰경찰서장은 서울광장에 관한 조례에 의한 허가유무와 관계없이 동법을 독립적으로 집행하는데 아무런 제한이 없어 동 조례가 동법에 위반된다고 할 수 행사명(행사일) 신청기관 행사내용 참석인원 사용시간 ○○ 추모제 (2004.6.○) ○○ .공연1 : 노래3곡 .주최자 인사말 .추도사 .추모의식 .공연 : 춤 공연 . 2시간 ○○ (2004.6.○○) ○○ .1부 ○○ : 찬양, 찬 송 및 기도, 설교, 헌 금, 합심기도, 광고 및 축도 .2부 ○○ : 국민의례, 약 5~6,000명 2시간 없다. 5. 동 조례는 「지방자치법」제15조, 제135조 및 「지방재정법」제 107조의2에 의해 법률의 위임 및 적법한 절차에 따라 주민의 복지증 진, 공공시설과 공유재산의 효율적 관리를 위하여 제정한 것이므로, 「지방자치법」제15조에 위배된다고 볼 수 없다. Ⅲ. 관계법령 별지 관계법령 기재와 같다. Ⅳ. 인정사실 1. 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」는 2004. 5. 20. 제정되었으며, 2004. 4. 1.부터 2005. 8. 1.까지 137건의 행사가 허가 되어 서울광장에서 실시되었고, 허가 사례 중 일부는 다음과 같다. 메시지 전달, 결의문 낭독, 구호 및 만세삼 창 등 ○○ (2004.6.○○) ○○ ○○ 궐기대회 약 30,000명 7시간 ○○ (2004.10.○) ○○ .1부 ○○ : 찬양, 찬 송 및 기도, 설교, 헌 금, 합심기도, 광고 및 축도 .2부 ○○ : 국민의례, 메시지 전달, 결의문 낭독, 구호 및 만세삼 창 등 약 5~6,000명 2시간 ○○ (2004.10.○○) ○○ ○○ 궐기대회 약 30,000명 7시간 ○○ (2004.11.○○) ○○ .○○ (4000여명 집결) : 대회사, 투쟁사, 문예 패 공연, 상징의식, 결 의문 낭독 .○○ 사전대회 및 문 화제 : 노래패 공연, 율 동패 공연, 국가보안법 폐지 합동 문예공연 .○○ : 대회사, 정치 연설, 문예공연, 노래, 결의문 낭독, 해산 등 약 10,000명 12시간 ○○ 추모제 (2004.11.○○) ○○ .가족대표 인사말 .사건 진행 경과보고 .참여단체 대표 인사 말 .추모사 .추모공연 : 춤 .헌화 약 100명 4시간 ○○ (2005.3.○○) ○○ .사전행사 : 유명가수 초청공연 .대회사, 경력사, 시민 에게 드리는 글, 건의문 낭독, 구호제창, 시민합 창 등 .건의문 전달 약 40,000명 8시간 행사명(행사일) 신청기관 행사내용 참석인원 사용시간 제○○회 ○○ 추모문화제 (2005.6.○○.) ○○ .청소년 문화행사 .범국민 추모 기념식:민 중의례, 소개, 대회사, 추 모사, 추모가, 추도문 낭 독, 유가족 인사, 분향 및 헌화 .시민문화제:문화공연, 노래, 촛불행사 약 2,000명 12시간 2. 피진정인이 불허한 행사는 2004. 11. ○. "○○대회" 및 이 사건 추 모제 총 2건이며, 이 사건 추모제의 내용은 다음과 같다. 3. 서울광장에 관한 조례 제1조는 “시민의 건전한 여가선용과 문화활 동 등을 위한 서울광장의 사용 및 관리에 필요한 사항을 규정함을 목 적으로 한다”고 규정하고 있고, 동 조례에 근거하여 피진정인은 진정 사건과 같은 추모제라는 제목의 행사 및 궐기대회 등 집회.시위 형태 의 행사도 허가한 바 있다. Ⅴ. 판단 1. 사적공간과 달리, 공원.광장.교량 등은 일반인이 자유로이 사용할 수 있는 공적 공간으로 공공용물이라 할 수 있는 바, 서울광장은 현재 공부상 "도로"이며 피진정인의 주장에 의하여도 "교통광장"이므로 이는 공공용물 중에서도 사인이 아무런 허가나 제한 없이 사용할 수 있는 공물인 자유사용공물이라 하겠다. 이처럼 서울광장이 일반 국민의 자 유로운 이용에 제공되는 것을 목적으로 하는 자유사용공물로서의 광장 이기는 하나, 피진정인은「지방자치법」제135조에 의한 공물관리권에 근거하여 서울광장의 본래 목적을 침해하는 이용, 서울광장의 유지.관 리에 곤란을 초래하는 이용 등에 대해 합리적인 제한을 가할 수 있음 은 당연하다. 그러나 자유사용공물인 서울광장의 이용목적을 제한하는 것은 「헌법」제37조제2항의 일반적 법률유보에 따라야 하고 법령을 위반하지 않는 범위 내에서만 가능하다 할 것인 바, 그 이유는 자유사 용공물의 목적은 일반의 자유이용에 제공하는 것이고, 자유이용이란 누구에게나 개방되어 있을 뿐 아니라 이용목적을 특정하지 않는 이용 을 말하며, 따라서 서울광장의 자유이용권은 국민에게 보장된 권리이 기 때문이다. 2. 피진정인은 진정인들의 서울광장 사용신청을 불허한 것은 행사내 용이 광장조성목적에 위배되기 때문이었다고 주장하나, 이러한 견해는 서울광장에 관한 조례 제1조의 “여가선용과 문화활동 등”이라는 목적 을 자의적으로 최협의 개념으로 해석.적용한 것으로 타당하다고 보기 어렵다. 서울광장에서는 2004. 4. 1.부터 2005. 8. 1. 까지 총 137건의 행 사가 허가.개최되었으며, 이 중에는 인정사실 1.에서 밝힌 바와 같이 "○○ 추모제", "○○ 추모제" 등 이 사건 추모제와 같은 추모제 형식의 행사가 있었던 바, 이러한 선례에 비추어 볼 때 이 사건 추모제에 대 하여는 동 조례 제1조의 “여가선용과 문화활동 등”에 대한 다른 해석 을 적용하였기 때문이다. 따라서 이미 사용허가를 받은 다른 행사들과 비교할 때 이 사건 추 모제가 유독 “여가선용과 문화활동 등”이라는 목적에 적합하지 아니하 다고 볼 수 없음에도 불구하고 피진정인이 이를 불허가 처분한 것은 동 조례에 대한 자의적 해석으로 인해 진정인을 합리적 이유 없이 차 별한 것으로 판단된다. 3. 「지방자치법」제135조 규정에 의해 지방자치단체는 공물관리권 이 인정되고 조례로서 스스로 설치.관리하는 공공장소의 특별사용에 대 한 이용규제 및 사용제한을 할 수 있으나 이 경우에도 조례의 일반적 입법 한계인 헌법 및 법령의 범위 안에서만 허용될 수 있다. 우리 헌 법재판소는 “집회의 자유는 집회의 시간, 장소, 방법과 목적을 스스로 결정할 수 있는 권리를 보장하며, 집회의 장소는 집회의 목적을 달성 하는데 매우 중요한 역할을 하기 때문에 집회 장소를 자유롭게 선택할 수 있어야만 집회의 자유가 비로소 효과적으로 보장되므로 장소선택의 자유는 집회의 자유의 실질을 형성하는 것(헌법재판소 2005. 11. 24, 2004헌가17)”이라고 판시하고 있고, 「집회 및 시위에 관한 법률」은 금지시간, 금지장소, 교통유통을 위한 제한 등을 제외하고는 집회를 위 해 모든 공공장소에 대한 허가 없는 특별사용을 보장하고 있다. 이 사건 "추모제"가 문화활동인지 집회인지 여부는 별론으로 하더라 도, 서울광장 또한 집회 및 시위의 자유가 보장되는 장소임은 명백하 며 이 경우 「헌법」,「집회 및 시위에 관한 법률」의 원칙과 규정에 따라 규율되어야 함에도 불구하고, 서울광장에 관한 조례 제1조, 제4조 및 제5조의 해석에 따라 서울광장에서의 집회 및 시위가 불허될 여지 가 존재한다. 따라서 동 조례가 「집회 및 시위에 관한 법률」에 의해 신고된 집회까지도 적용대상으로 하여 사용허가 및 제한할 수 있도록 해석, 적용된다면 이는 위헌, 위법한 조례가 될 것이다. 또한 동 조례가 서울광장에서의 집회 및 시위에도 적용된다고 해석하 여 「집회 및 시위에 관한 법률」에 아무런 위임규정이 없음에도 불구 하고 동 조례에 근거하여 사용허가를 받게 하거나 별도의 사용우선순 위를 부여한다면, 이는 법률의 위임 없이 국민의 기본권을 제한하는 것으로 「지방자치법」제15조 단서를 위반하는 위헌, 위법한 조례가 될 것이다. 따라서 피진정인은 동 조례를 집회 및 시위에도 적용하여 헌법 및 법 률에 위반하는 결과가 초래되지 않도록 동 조례의 적용범위, 서울광장 에서 열리는 집회 및 시위의 통고제도 등 광장사용의 구체적 기준을 마련하여야 할 것이다. Ⅵ. 결론 따라서 "제○○회 ○○추모문화제" 개최를 위한 서울광장의 사용을 허가하지 않은 피진정인의 행위는 진정인들의 평등권을 침해한 것이므 로 「국가인권위원회법」제44조제1항제2호에 의거 주문과 같이 결정한 다.