선거권 연령기준 관련 의견표명

Ⅰ. 의견표명의 배경 19세 이상의 국민에게 선거권을 부여하는 「공직선거법」 등의 선거권 연 령제한 규정은 연령에 의한 차별이라는 진정이 2012. 4. 16. 국가인권위원회 에 접수된바, 이는 국회의 입법에 관한 사항으로서 2012. 4. 25. 「국가인권 위원회법」 제32조 제1항 제1호에 따라 각하되었다. 그러나 선거는 대의민주 주의의 핵심적인 제도로서 선거권 연령기준은 국민의 선거권, 정치적 표현 의 자유 등 기본권에 미치는 영향이 크다고 판단하여 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 따라 선거권 등의 연령을 규정하고 있는 법률들을 검토하 였다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 「헌법」 제11조 제1항, 제24조, 「아동의 권리에 관한 협약」 제3조1, 제4조, 제6조2, 제12조, 「시민적.정치적 권리에 관한 국제규약」 제25조를 판단기준 으로 삼았고, 유엔 아동권리위원회의 대한민국 제3.4차 통합국가보고서에 대한 최종견해(2011년), 유엔 아동권리위원회의 일반논평5(2003년) 및 일반 논평12(2009년), 국가인권위원회의 2004. 2. 16. 정치관계법 개정에 대한 의 견 등을 참고하였다. Ⅲ. 판단 1. 선거권 등 연령기준 규정 및 검토의 방향 「헌법」은 제24조에서 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다."고 규정하고, 제41조 제1항(제67조 제1항)에서 "보통.평등.직접.비밀 선거"를 선거의 기본원칙으로 규정하고 있다. 이에 따라 「공직선거법」은 제 15조에서 19세 이상의 국민에게 대통령 및 국회의원, 지방자치단체의 의회 의원 및 장의 선거권을 부여하고, 제17조에서 연령산정기준을 선거일 현재 로 산정하도록 하고 있다. 또한 「주민투표법」 제5조는 19세 이상의 주민에 대하여 주민투표권을, 「지방자치법」 제15조는 19세 이상의 주민에 대하여 조례의 제정과 개폐 청구권을 부여하고 있고, 「지방교육자치에 관한 법률」 제49조 제1항은 「공직선거법」 제15조를 준용하여 교육감 선거권 연령을 19 세 이상으로 규정하고 있다. 한편, 「정당법」 제22조 제1항은 19세 이상의 국민에 대하여 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있도록 하고 있다. 정치적 기본권은 국민이 정치적 의사를 자유롭게 표현하고 국가의 정치 적 의사형성에 참여하는 활동을 총칭하는 것으로, 그 주된 내용은 정치적 의사를 자유롭게 표현하고 자발적으로 정당에 가입하고 활동하며, 자유롭게 선거운동을 할 수 있는 것이다(헌법재판소 2004. 3. 25. 2001헌마710 결정). 민주주의는 이러한 정치적 기본권 즉 참정권의 범위를 되도록 넓힐 것을 요구하는데, 이러한 요구에 따른 것이 보통선거의 원칙으로 이는 개인의 납 세액이나 재산 등 경제적 사유나 정치적·사회적 신분, 성별, 교육 등을 요 건으로 하지 않고 모든 국민에게 선거권을 인정하는 제도이다. 다만, 보통 선거제도를 채용하고 있는 모든 국가들은 최소한의 제한으로 연령에 의한 선거권의 제한은 인정하고 있다. 그런데 정치적 의사표현은 투표제도를 통 해 최종적인 결과가 나타나고, 선거는 대의민주주의 제도 내에서 국민이 주 권을 행사할 수 있는 가장 중요한 방법이기 때문에 선거권 연령을 정하는 문제는 정치적 기본권의 보장이라는 측면에서 중요하다. 헌법 제24조에서는 선거권 연령의 구분을 입법자에게 위임하고 있고, 따 라서 보통선거에서 선거권 연령을 몇 세로 정할 것인가의 문제는 입법자가 그 나라의 역사, 전통과 문화, 국민의 의식수준, 교육적 요소, 미성년자의 신체적·정신적 자율성, 정치적 사회적 영향 등 여러 가지 사항을 종합하여 결정하게 된다. 다만, 그러한 입법권의 행사는, 선거권 연령의 규정에 따라 그 연령에 이르지 못한 국민들의 선거권이 제한되는 이상, 국민의 정치적 기본권을 보장하여야 한다는 헌법의 기본이념에 따라 합리적인 이유와 근 거에 의해 합목적적으로 이루어져야 할 것이다(헌법재판소 1997. 6. 26. 96 헌마89 결정). 이러한 관점을 바탕으로 하여 선거권 연령 등 관련문제를 검 토하기로 한다. 2. 정치적 판단능력에 대한 검토 선거권 연령은 선거권 행사에 요구되는 정치적 판단능력의 수준을 설정 하고 일정 연령집단의 정치적 판단능력의 보편적 수준을 파악할 것이 기본 적으로 요구된다. 이에 따라 선거권 연령 확정의 기준이 되는 독자적 정치 적 판단능력을 몇 세부터 인정할 수 있는가의 문제는 입법자가 국민의 의 식수준과 교육수준, 국가와 사회의 민주화의 정도, 비교법적인 관점에서 세 계 각국의 추세 등을 종합하여 결정해야 할 것이다(헌법재판소 1997. 6. 26. 96헌마89 결정). 선거권을 합리적으로 행사할 수 있는 정치적 판단 능력이나 수준은 이를 객관화하기 어렵고, 청소년의 육체적 성숙도와 달리 정신적·문화적 성숙도 를 연령을 기준으로 평균적으로 설정하는 것도 쉽지 않다. 그러나 최근 우 리나라는 국민 대다수가 공교육의 혜택을 받고, 지식정보화 사회로의 큰 변 화를 겪으면서 쉽고 빠르게 정보와 지식을 얻을 수 있으며, 그 결과 지식과 의식수준이 높아져 정치적 판단능력을 갖추는 연령도 낮아지는 추세라는 사실은 부인할 수 없을 것이다. 이러한 변화된 현실을 고려할 때 전통사회 의 "성인"이나 "성숙"의 개념을 기계적으로 적용하여 선거권 연령의 기준을 삼는 것은 합리성을 인정하기 어렵다 할 것이며, 가능한 한 선거권 부여범 위를 확대하는 것이 바람직하다는 민주주의의 원리에도 부합하지 않는다고 할 것이다. 청소년의 정치적 판단능력에 대한 의문과 이들의 선거권을 부정 하는 논거로, "부모나 보호자에 대한 의존성"이 제기되기도 하는데 선거 권 행사과정에서 부모나 보호자와의 상호간 영향 자체가 부정적이라고 하 기도 어렵고, 성인도 정치적 판단과 선택에 있어 가족이나 동료, 대중매체 등으로부터 일정한 영향을 받는 것이므로 그 주장은 타당성을 인정하기 어 렵다. 3. 교육적 측면에서 예견되는 부작용 우려에 대한 검토 선거권 연령 하향문제와 관련하여, 대학진학이나 취업을 앞둔 고등학생 일부를 정치에 참여케 하는 것은 교육상 바람직하지 않으므로 선거권 연령 을 정함에 있어 교육적 측면에서 예견되는 부작용을 고려해야 한다는 주장 이 제기되어 왔다. 이는 주로 고등학교의 정치화에 대한 염려와 아울러 대 입준비생의 진학문제를 고려한 우려일 것이다. 행정안전부의 <주민등록 인구통계>에 따르면 2012년 기준으로 18세는 713,978명, 17세는 708,614명이고, 교육과학기술부의 <교육통계연보>에 따르 면 2012. 4. 1. 기준 고등학교 3학년(총 1,920,087명) 중 18세는 42,591명, 17 세는 635,644명, 16세는 650,217명인 것으로 나타난다. 선거권 연령을 현행 보다 1세 하향할 경우, 선거일에 따라 유동적이겠지만, 해당자를 최대한 포 함하는 경우라도 위 통계상 고등학교에 재학하고 있지 않은 청소년이 상당 수 있다고 추정할 수 있다. 이러한 점에 비추어 볼 때, 선거권 연령의 하향이 곧 고등학교의 정치화 에 대한 우려로 귀결된다고 단정하기 어렵고, 현행 선거권 하한연령인 19 세 미만자 모두가 대학진학을 앞두고 있는 것도 아닐 뿐만 아니라, 공직선 거의 후보자에 대한 정보를 얻고 투표하는데 요구되는 시간이 학업에 지장 을 줄만큼 많다고 보기 어렵다. 정치적 관심이 높아서 더 많은 시간과 노력 을 정치에 할애하는 경우가 있다고 하더라도 이는 개인의 선택에 따른 것 으로 그 부작용을 예단하기도 어렵다. 더욱이 현행 선거권 하한연령 미만자 중에는 대학생도 포함되어 있으므로 고등학생에 대한 교육적 측면에서의 부작용 주장은 일반적 지지를 받기 어렵다 할 것이다. 한편, 「교육기본법」 제2조에 따르면, 교육은 "민주시민으로서 필요한 자 질을 갖추게 함으로써 민주국가의 발전을 실현하는 데에 이바지하게 함을 목적으로 한다."는 것으로, 위와 같은 우려는 이러한 교육의 목적에도 부 합하지 않는다는 점도 고려되어야 할 것이다. 4. 다른 법률의 연령규정과의 관계 선거권 연령기준의 타당성을 검토함에 있어, 입법목적이나 보호법익은 다르더라도 다른 법률에 정한 연령기준과 그 취지를 참조하는 것도 필요하 다 할 것이다. 「병역법」 제8조는 제1국민역 편입연령을 18세로 정하고 있고, 「국가공 무원법」 제36조, 「공무원임용시험령」 제16조 제1항은 8급이하 일반직 공 무원의 임용기준을 18세(교정·보호 직렬은 20세) 이상으로 하고 있으며 기 능직 채용시험의 경우에도 18세로 하한선을 정하고 있다. 「근로기준법」은 도덕상 또는 보건상 유해.위험한 사업에 사용하지 못하는 연령을 18세 미만 으로 규정하고(제65조), 이들에 대한 야간근로와 휴일근로 제한(제70조)이 나 갱내근로 금지(제72조) 등을 명시하고, 「직업안정법」 제21조의3은 직업 소개 제한 등의 대상을 18세 미만으로 규정하고 있다. 그밖에 혼인적령(18 세), 운전면허(18세), 주민등록 발급(17세), 유언가능(17세) 연령 등의 규 정이 있다. 이와 같이 다른 법률에서 18세 이상의 국민을 국가와 사회의 형성에 적극 참여시키고 있는 것을 볼 때, 현행 선거권 연령인 19세 이상 자로 한정하여 독자적인 인지능력이나 판단능력을 인정할 수 있다고 단정 하기는 어렵다는 것을 알 수 있다. 5. 선거권 연령의 국제적 추세 선거연령의 각국 입법례를 보더라도 2011년 기준으로 232국 중 92.7% 정도(215국)가 18세 이하를 선거연령 하한으로 정하고 있고, 현재 OECD (경제협력개발기구) 34개 회원국 중에서는 일본(20세 이상)과 우리나라를 제외한 32개국이 18세 이하로 선거권 연령을 정하고 있다. 그런데 일본은 2010. 5. 시행된 「국민투표법」에서 18세 이상자에게 국민투표권을 부여하 였고 이에 맞추어 선거권 연령을 18세로 하향하도록 현재 「공직선거법」 등 관련법 개정 작업을 진행중이다. 아르헨티나는 2012년 선거권 연령을 18세 에서 16세로 하향하였고(2013년부터 적용), 현행 선거권 하한연령이 18세 인 미국, 유럽 등에서도 이를 16세로 하향하는 논의들이 지속적으로 전개되 는 등 전 세계적으로 선거권 연령을 하향시켜 가는 것이 추세이다. 한편 일반적인 선거권 연령은 18세이지만 지방선거는 16세로 정한 뉴질 랜드나 스위스, 일부 주(니더작센주, 슐레스비히-홀슈타인주, 브레만주 등) 에서 지방선거 연령기준을 16세로 정한 독일 등과 같이 선거의 종류에 따 라 연령기준을 달리 정하는 나라도 있다. 브라질이나 에콰도르와 같이 18세 이상은 의무투표이지만 16세 이상 18세 미만의 자도 원하는 경우 투표를 할 수 있는 나라도 있고, 도미니카 공화국(18세 이상 의무투표)이나 인도네 시아(17세)처럼 혼인 시에는 나이에 상관없이 투표가 가능하거나, 헤르체코비나 (18세), 슬로베니아(18세)와 같이 고용된 경우면 16세부터 가능한 경우도 있다. 6. 주민투표권과 조례 제정.개폐 청구권 및 정당가입 연령기준 검토 현행법상 주민투표권 및 조례의 제정과 개폐 청구권은 19세 이상의 주민 에게 부여되고 있는데, 이 또한 전술한 이유들로 하향조정을 고려해 보는 것이 필요하다고 판단된다. 「지방교육자치에 관한 법률」 제49조 제1항은 교육감 선거권 연령기준을 「공직선거법」의 시.도지사 선거에 관한 규정을 준용한다고 명시하여(19세 이상), 현행법 하에서는 다수의 청소년이 교육정책이나 학교운영의 직접적 인 영향을 받는 당사자임에도 불구하고 이러한 사항을 관장하는 교육감 선 거에 참여할 수 없다. 역사적으로 어떤 집단이 선거권을 갖게 되면 이들의 이해와 의견을 반영하는 정책이 수립되어 온 사실을 고려할 때, 교육정책 등의 영향을 받는 청소년 당사자에게도 선거권이 부여된다면 선거과정에서 부터 교육현장의 수요와 의사가 반영된 공약과 정책이 마련되고 실현될 수 있다는 장점이 있을 것이다. 청소년도 국가의 주권을 가진 시민으로서 존중 받을 권리가 있고, 사회참여 경험은 청소년이 건강한 시민으로 성장하는 밑 바탕이 될 수 있다는 점에서 「지방교육자치에 관한 법률」 제49조 제1항의 교육감 선거권 연령기준의 하향을 검토해 보는 것도 의미가 있다고 할 것이다. 한편 「정당법」 제22조 제1항에 따라 정당의 발기인 및 당원의 자격은 국 회의원 선거권이 있는 19세 이상의 국민에게 있다. 그런데 정당이라는 시민 의 자유로운 결사체의 구성원 자격은 되도록 많은 사람에게 개방되는 것이 민주주의 원칙에 부합한다 할 것이다. 정당가입 개방에 대한 제한은 당원의 자격에 대한 정당 내부의 교육이나 통제 시스템에 따라 자체적으로 해결하 는 것이 바람직할 것으로, 이러한 점을 고려할 때 정당가입 연령은 선거권 연령보다는 좀 더 넓혀서 국민의 정당가입 및 정치참여 활동의 자유를 확 대하는 것이 요청된다고 할 것이다. 이에 따라, 정당가입 연령은 선거권 연 령과 분리하고 선거권 연령보다는 더 낮추는 방향을 검토하는 것이 바람직 할 것이다. 7. 선거권 등 관련 연령기준 설정의 방향 우리나라 선거권 연령의 연혁을 보면, 제헌헌법부터 제2차 개헌시까지는 「대통령부통령선거법」과 「국회의원선거법」에서 21세 이상으로, 1960. 6. 15. 제3차 개헌당시부터 제5공화국 헌법까지는 헌법에 20세로 규정되었다 가, 1987. 10. 29. 제6공화국 헌법인 현행헌법이 이를 법률에 위임하였고, 이 에 따라 개별 선거법에서 20세 이상으로 규정되었으며, 2005. 8. 4. 「공직 선거법」개정에 의해 19세로 낮춰진 바 있다(헌법재판소 1997.6.26. 96헌마 89결정). 그런데, 최근 우리나라의 높은 교육수준과 정치에 대한 사회적 관심, 국 가와 사회의 민주화, 언론매체나 정보기술의 발전 등의 변화된 정치사회적 환경을 고려할 때 정치적 문제에 대한 의사결정이나 판단의 능력과 수준이 높아졌다고 볼 수 있고, 위에서 본 바와 같은 여러 사정 등을 고려할 때 국 민의 정치적 기본권 보장이라는 헌법의 이념과 참정권 확대라는 민주주의 의 원칙에 비추어 입법부에서는 선거권 연령기준의 하향을 검토할 필요성 이 있다고 판단하였다. 이 때 선거권 연령의 확정에 참고로 할 수 있는 것은 다른 법률에서 정 한 연령기준과 다른 나라의 선거권 연령에 관한 입법사례가 될 수 있을 것 이다. 이는 선거권 연령에 관해서 입법자가 선택한 수단이 합리적이고 공정 한 것인지 여부를 판단할 수 있는 자료가 될 수 있기 때문이다. 나아가 선거권 연령을 하향하는 경우에도, 선거의 목적이나 성격에 따라 선거권을 부여하는 기준을 달리 정하는 것도 고려해 볼 수 있고, 정당가입 이나 활동은 선거권과 성격이 다른 점에 비추어 정당가입 연령을 선거권 연령과 분리하고 일반적인 선거권 연령보다 낮추는 방안을 검토할 수 있을 것이다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 내용으로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항의 규정에 따라 주문과 같이 의견표명을 하기로 결정한다.