수급자에 대한 근로능력평가 제도 개선 권고

Ⅰ. 권고의 배경 「국민기초생활 보장법」은 모든 국민의 인간다운 최저한도의 생활을 보장 하는 우리 사회 최후의 안전망으로, 근로능력이 있는 수급자에 대하여 자활 사업 참여를 조건으로 생계급여를 지급하는 조건부 수급 제도를 규정하고 있다. 조건부 수급 여부의 판정 기초가 되는 근로능력평가는 「근로능력평가의 기준 등에 관한 고시」(보건복지부고시 제2023-283호)에 따라 의학적 평가와 활동능력 평가로 구성되는데, 평가 제도 운영과 관련하여 지속적으로 문제 가 제기되고 있다. 국가인권위원회(이하 "위원회"라 한다)는 2010년 "「근로능 력평가의 기준 등에 관한 규정」 중 활동능력 평가기준에 대한 권고"를 통해 보건복지가족부장관에게 활동능력의 평가기준으로 적절하지 않은 기준을 개정하도록 하는 등 전면적인 개선을 요구하였고, 수원지방법원은 2019년 판결에서 조건부 수급자에 대하여 잘못 이루어진 근로능력평가의 위법성을 지적하며 해당 조건부 수급자의 사망과 위법행위 간의 인과관계를 확인하 여 국가의 손해배상책임을 인정한 바 있다. 이에 위원회는 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따 라 근로능력평가 제도로 인하여 발생하는 복지 사각지대를 해소함으로써 수급자인 근로능력평가 대상자의 인간다운 생활을 할 권리 등을 보장하기 위하여 제도개선 방안을 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고 기준 「대한민국헌법」 제10조 및 제34조, 「사회보장기본법」 제28조, 「행정절차 법」 제5조 및 제23조, 유엔 「경제적ㆍ사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규 약」 제9조, 「행정절차법 시행령」 제14조의2를 판단기준으로 하고, 「세계인 권선언」 제22조 및 제25조, 유엔 경제적ㆍ사회적 및 문화적 권리 위원회 일 반논평 19호(2007) 등을 참고기준으로 하였다. Ⅲ. 판단 1. 조건부 수급 제도의 주요 내용 가. 생계급여 및 의료급여 「국민기초생활 보장법」은 생활이 어려운 사람의 최저생활을 보장하 고 자활을 돕기 위하여 소득인정액과 부양의무자 기준을 충족하는 경우 생 계급여와 의료급여 등 수급자의 필요에 따른 급여를 실시하도록 규정하고 있다. 생계급여는 수급자에게 의복, 음식물 및 연료비와 그 밖에 일상생활에 기 본적으로 필요한 금품을 지급하여 그 생계를 유지하게 하는 것으로 최후의 사회적 안전망 역할을 하는데, 국가와 지방자치단체는 근로능력이 있는 수 급자에게 자활에 필요한 사업(이하 "자활사업"이라 한다)에 참가할 것을 조 건으로 하여 생계급여를 실시할 수 있고, 근로능력이 있는 수급자가 위 조 건을 이행하지 않는 경우 조건을 이행할 때까지 근로능력이 있는 수급자 본인의 생계급여 전부 또는 일부를 지급하지 않을 수 있다. 의료급여는 수급자에게 건강한 생활을 유지하는 데 필요한 각종 검사 및 치료 비용 등을 지급하는 것으로, 의료급여 수급권자는 1종과 2종으로 구분 되는데, 근로능력이 없는 수급자는 1종 수급권자에 해당하나 근로능력이 있 는 수급자는 2종 수급권자에 해당하여 1종 수급권자보다 더 높은 금액을 부담하여야 한다. 나. 조건부 수급 제도 「국민기초생활 보장법」 제9조 제5항, 같은 법 시행령 제7조 및 제8조 제1항에 따라, 자활사업에 참가할 것을 조건으로 부과하여 생계급여를 지급 받는 사람은 "조건부 수급자"로 정의되고, 조건부 수급자는 "근로능력이 있 는 18세 이상 64세 이하의 수급자"를 의미한다. 중증장애인, 질병ㆍ부상 또는 그 후유증으로 치료나 요양이 필요한 사람 중에서 근로능력평가를 통하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 근로능력이 없다고 판정한 사람, 그 밖에 근로가 곤란하다고 보건복지부장관이 정한 사람은 "근로능력이 있는 수급자"에서 제외되며, 조건 부과를 유예받은 사람도 그 유예기간 동안 조건부 수급자로 보지 않는다. 2020~2022년 생계급여 수급자 중 조건부 수급자는 약 17% 정도이다. 2. 근로능력평가 제도의 주요 내용 및 현황 가. 근로능력판정 절차 및 현황 「국민기초생활 보장법」상 생계급여 및 의료급여 수급권자 중에서 질 병ㆍ부상 또는 그 후유증으로 치료 또는 요양이 필요하여 근로능력이 없다 는 판정을 받고자 하는 사람 등(이하 "평가대상자"라 한다)은 시장ㆍ군수ㆍ 구청장에게 근로능력평가를 신청할 수 있고, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 평가대 상자의 소득ㆍ재산 확인이 끝나는 대로 국민연금공단에 근로능력 유무를 판정하기 위한 평가를 의뢰하여야 한다. 국민연금공단은 의학적 평가와 활동능력 평가를 통하여 근로능력평가를 수행한 후 공단에 접수된 날부터 21일 이내에 그 결과를 시장ㆍ군수ㆍ구청 장에게 통보하여야 하고 필요한 경우 자료보완을 요청하거나 관계기관에 필요한 협조를 요청할 수 있다. 근로능력평가 결과를 통보받은 시장ㆍ군수ㆍ 구청장은 통보받은 내용을 토대로 「근로능력평가의 기준 등에 관한 고시」 제11조의 기준에 따라 근로능력판정을 실시하고, 그 결과를 서면으로 평가 대상자에게 통지하여야 한다. 근로능력판정은 반드시 근로능력평가 결과대로 해야만 하는 것은 아니고, 생활이 어려운 사람을 보호하기 위하여 시ㆍ군ㆍ구에 두는 지방생활보장위 원회에서 「국민기초생활 보장법」상 급여를 받을 자격이 있는 수급자에 해 당하지 않는 사람에 대한 급여의 특례를 심의ㆍ의결할 수 있다. 그러나 2020~2023. 10.까지의 사례를 조사한 결과, 거의 모든 지방자치단체에서 근 로능력평가 결과대로만 근로능력판정을 실시하고 있다. 2020~2022년 매년 약 18만 명이 근로능력평가를 신청하였고 이중 약 87% 내외인 15~16만여 명이 "근로능력 없음"으로 평가되었다. 나. 의학적 평가 의학적 평가는 의사 또는 한의사가 발급한 근로능력평가용 진단서 및 진료기록지 사본 등을 검토하여 「근로능력평가의 기준 등에 관한 고시」 별표 1의 의학적 평가기준에 따라 평가대상 질환별로 단계를 결정하는 것 을 의미한다. 근로능력평가용 진단서 작성은 일반질환의 경우 통원이나 입원치료 기록 이 있는 경우에 가능하고, 고혈압이나 당뇨 등 만성질환의 경우 최근 2개월 이내에 치료받은 기록이 있는 경우에만 가능하며, 정신신경계 질환의 경우 3개월 이상 충분한 치료를 시행하였음에도 불구하고 증상이 지속되는 경우 등에 가능하다. 의학적 평가를 위해서는 최근 2개월간의 진료기록지가 필수적으로 제출 되어야 하고, 평가대상 질환 유형별로 관련 검사결과지, 영상자료, 판독지 등의 제출이 권장되고 있다. 다. 활동능력 평가 활동능력 평가는 국민연금공단이 평가대상자에 대한 면담 또는 실태 조사 등을 통해 「근로능력평가의 기준 등에 관한 고시」 별표 2의 활동능력 평가기준에 따라 평가하는 것을 의미한다. 활동능력 평가는 신체능력 분야의 운동기능과 만성적 증상 항목, 인지능 력 분야의 자립성 및 사회성 항목에 대한 간이평가를 먼저 시행한 후 전체 평가를 수행하는데, 평가대상자에 대한 면접평가, 관찰평가 및 상황평가 등 을 통해 실시하며, 면접평가를 원칙으로 실시하되 관찰평가와 상황평가의 결과를 종합하여 평가항목별 기준에 따른 점수를 부여한다. 활동능력 평가의 평가항목과 배점은 공개되어 있으나, 평가항목의 점수별 세부 기준 등은 그 특성상 미리 공개될 경우 평가의 목적이 실현되기 어렵 다는 이유로 공개되어 있지 않다. 라. 근로능력판정 결과에 대한 권리구제 근로능력판정 결과에 대하여 이의가 있는 사람은 근로능력판정 통지 를 받은 날부터 60일 이내에 근로능력 재판정 신청서와 이의신청과 관련된 질병의 내용이 포함된 진료기록지 사본, 기타 주장하는 내용을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 시장ㆍ군 수ㆍ구청장은 국민연금공단에 재평가를 의뢰하여야 하고, 국민연금공단은 해당 근로능력평가를 실시했던 직원 등을 배제한 채 재평가를 실시한 후 재평가 접수일부터 21일 이내에 그 결과를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 통보하 여야 하며, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 재평가 결과를 토대로 근로능력 재판정을 실시하고 그 결과를 신청인에게 통지하여야 한다. 재판정에 이의가 있는 사람은 「국민기초생활 보장법」 제38조에 따라 통 지를 받은 날부터 90일 이내에 시ㆍ도지사에게 이의신청을 하거나, 행정심 판 또는 행정소송을 제기할 수 있고, 시ㆍ도지사의 처분 등에 대하여 이의 가 있는 사람은 같은 법 제40조에 따라 통지를 받은 날부터 90일 이내에 시ㆍ도지사를 거쳐 보건복지부장관에게 이의신청을 할 수 있다. 3. 근로능력평가 제도 개선 가. 근로능력평가용 서류 발급에 따른 부담 경감 및 절차 개선 평가대상자가 "근로능력 없음" 판정을 받기 위해서는 시ㆍ군ㆍ구에 근로능력평가 신청서, 근로능력평가용 진단서, 최근 2개월간의 진료기록지 사본 등 의학적 평가에 필요한 서류를 제출하여야 한다. 근로능력평가 신청 시 평가대상자가 납부해야 하는 수수료는 없지만, 필수적으로 제출해야 하 는 근로능력평가용 진단서 발급 비용 1만 원을 포함하여 진단서 발급을 위 한 검사와 진료를 받거나 관련 진료기록을 발급받기 위한 시간과 비용이 소요된다. 보건복지부는 근로능력평가 신청 시 진단서 등 구비서류 제출에 따른 개 인적ㆍ사회적 비용 부담 문제를 해소하기 위하여 근로능력판정 주기를 개 선하고 근로능력평가 절차를 간소화하였으며, 근로능력평가 중 자료보완 요 청이 있는 경우에는 추가 비용 부담을 덜 수 있도록 1인당 연간 10만 원의 한도에서 자료보완에 소요된 비용을 지원하도록 하고 있다. 그러나 근로능 력평가 신청에 소요되는 비용을 별도로 지원하고 있지는 않다. 일부 지방자치단체에서는 평가대상자의 경제적 부담을 경감시키고 진단 서 미제출로 인한 불이익을 방지하기 위하여 1인당 연간 2~3만 원 이내의 범위에서 진단서 발급 비용 등을 지원하는 사례가 있기는 하나, 대부분의 지방자치단체는 근로능력평가 신청 관련 비용을 지원하지 않고 있다. 국민기초생활보장제도와 같은 공공부조는 국가와 지방자치단체의 책임하 에 생활 유지 능력이 없거나 생활이 어려운 국민의 최저생활을 보장하고 자립을 지원하는 제도로서, 근로능력평가는 「국민기초생활 보장법」상 급여 중 선정기준이 가장 낮은 생계급여 수급권자를 대상으로 하고 있다. 평소 충분한 검사나 진료를 받기 어려운 수급권자가 근로능력평가 관련 비용을 부담하도록 하는 것은 최저생활 보장을 목적으로 하는 국민기초생활보장제 도의 취지에 부합한다고 보기 어렵다. 「노인장기요양보험법」에 따라 실시되는 장기요양인정의 경우 신청 시 첨 부하여야 하는 의사소견서의 발급 비용이 5만 원 내외이나, 「국민기초생활 보장법」상 의료급여 수급자의 발급 비용은 지방자치단체가 전부 부담하고, 소득ㆍ재산 등이 보건복지부장관이 고시하는 일정 금액 이하인 자와 생계 곤란자의 경우에는 국민건강보험공단에서 90%를 부담한다. 영국의 유니버설 크레딧(Universal Credit; UC) 제도에서는 건강 상태나 장애가 근로능력에 얼마나 영향을 미치는지를 알아보기 위하여 근로능력평 가(Work Capability Assessment; WCA)를 실시하는데, 근로능력평가 대상 자가 제출해야 하는 UC50이라는 설문지에는 "의료 정보 등은 이미 가지고 있는 경우에만 사본을 동봉하고 새로운 정보를 구하는 데 있어 비용을 지 불하지 말라"고 명시되어 있고, "의사나 그 밖의 전문가가 대상자의 건강 상 태에 대한 추가 정보를 근로연금부(Department for Work and Pensions; DWP) 및 의료 전문가에게 제공하는 것"에 동의할지를 결정할 수 있도록 하고 있다. 근로능력평가용 진단서 발급 비용은 약 1만 원이나, 「국가공무원법」, 「법 률구조법」 등 다수의 법령에서 국민기초생활보장제도의 취지를 반영하여 「 국민기초생활 보장법」상 수급자의 각종 비용 부담을 최소화하는 조치를 규 정하고 있는 점 등을 고려하면, 국가 또는 지방자치단체가 근로능력평가용 진단서 발급 비용의 전부 또는 일부를 지원함으로써 평가대상자의 금전적 인 부담을 경감시킬 필요가 있다. 또한 국민연금공단이 지방자치단체를 통하여 평가대상자가 제출한 진료 기록을 전달받는 대신, 평가대상자의 동의를 받아 근로능력평가에 필요한 범위 내에서 평가대상자의 진료기록을 직접 열람하는 방식으로 절차를 개 선한다면, 평가대상자의 시간과 비용 부담을 줄이는 동시에 자료 제출 및 보완 과정을 간소화할 수 있을 것으로 보인다. 따라서 단기적으로는 평가대 상자가 근로능력평가 신청 시 「의료법」 제21조 제3항 제2호에 따라 진료기 록 열람 및 사본 발급 동의서와 위임장을 함께 작성하여 제출할 수 있도록 하는 방식으로, 중장기적으로는 「의료법」 제21조 제3항에 근로능력평가 관 련 내용을 신설하는 등 관계 법령에 진료기록 열람 및 사본 발급에 대한 법적 근거를 마련하는 방식으로 개선이 필요하다. 나. 근로능력평가 결과의 이유 공개 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 근로능력판정 결과를 「근로능력평가의 기준 등에 관한 고시」 별지 제4호 서식인 "근로능력판정 결과서"를 통하여 평가 대상자에게 통지하는데, 위 서식에는 근로능력판정의 결과인 근로능력 유무 와 근거 법령만 표시할 뿐, 근로능력판정의 근거가 되는 근로능력평가의 의 학적 평가 결과나 활동능력 평가 점수 등 구체적인 이유는 기재하고 있지 않다. 평가대상자가 지방자치단체에 근로능력평가 결과와 관련하여 그 이유를 문의하더라도 "규정이나 지침상 명시적으로 정해진 바가 없다"거나 "개인정 보에 해당한다"는 등의 이유로 해당 정보를 공개 또는 안내하지 않는 지방 자치단체가 상당수이고, 국민연금공단도 "의학적 평가 단계 및 의학적 평가 소견, 활동능력 평가 항목별 점수 및 평가 의견 등은 공개될 경우 업무의 공정성이 저해될 우려가 있다"는 이유로 비공개하고 있다. 「행정절차법」 제5조에 따르면, 행정청이 행하는 행정작용은 그 내용이 구 체적이고 명확하여야 하고, 행정청은 상대방에게 행정작용과 관련된 정보를 충분히 제공하여야 한다. 또한 같은 법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 명시하고 있고, 같은 법 시행 령 제14조의2는 행정청이 위 규정에 따라 처분의 이유를 제시하는 경우에 는 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하도록 규정하고 있다. 행정청이 처분 시 이유를 제시하게 하는 것은 행정청의 자의적ㆍ편의적인 결정을 방지하고 판단의 근거를 알 림과 동시에 처분의 결정 과정을 공개하여 행정절차를 보다 신중하고 투명 하게 하는 데 기여한다. 또한 이유 제시를 통해 처분의 당사자에게 처분을 명확하게 이해시켜 당사자가 처분이 정당하다고 납득하는 경우에는 무익한 쟁송을 피하고 행정에 협조하도록 함으로써 원활한 행정을 도모할 수 있고, 처분에 사실적ㆍ법적 문제가 있는 때에는 불복 기회를 실질적으로 보장할 수 있게 된다. 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조 제1항 제5호에서 규정하고 있 는 "공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보"라 함은 같은 법 제1조에서 규정하고 있는 정보공개 제도의 목적 및 같은 법 제9조 제1항 제5호의 규정에 따른 비공 개 대상 정보의 입법 취지에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수 행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하 는 경우를 의미하고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알 권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결, 대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두2913 판결, 대법원 2021. 2. 9. 선고 2010두14268 판결 등). 2015년 국민연금공단은 수급자의 권익을 보호하기 위하여 구체적이고 이 해하기 쉬운 내용의 근로능력평가 결과를 제공하는 방향으로 업무를 개선 할 것이라고 하였으나, 여전히 평가대상자에게 근로능력평가의 구체적 이유 등 관련 정보를 제공하지 않고 있다. 영국의 경우 근로능력평가(WCA) 결과 보고서의 내용은 유해한 정보 (Harmful Information, 평가대상자의 건강에 심각한 해를 끼칠 수 있는 것 으로 간주되는 정보)로 분류되는 일부 정보를 제외하고는 평가대상자에게 모두 공개된다. 미국의 빈곤한 노인과 장애인을 위한 보충적 소득보장 제도 (Supplemental Security Income; SSI)하에서 수행하는 잔존기능능력평가 (residual functional capacity assessment)의 경우에도 평가대상자가 본인에 대한 평가 정보를 검토하거나 그 사본을 발급받을 수 있다. 근로능력판정은 생계급여에 조건을 부과하는 전제로서 수급권자의 권리ㆍ 의무에 중대한 영향을 미치고, "근로능력 있음" 판정을 받은 평가대상자는 관련 법령에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 재판정을 신청하거나 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 점에서, "근로능력 있음" 판정을 받은 평 가대상자에게 판정의 구체적 이유를 제시하는 것은 행정의 투명성과 공정 성을 확보하고 평가대상자의 이의신청권을 보장하기 위하여 반드시 필요하 다. 근로능력평가는 생계급여 수급자에 대한 조건 부과 여부를 결정하는 근 로능력판정을 위하여 이루어지므로, 근로능력평가 결과의 이유는 근로능력 판정이 이루어진 이상 더 이상 의사결정 과정이나 내부검토 과정에 있는 사항이라고 볼 수 없다. 의학적 평가의 경우 평가대상자가 직접 근로능력평가용 진단서와 진료기 록 등을 발급받아 제출하기 때문에 평가대상자 본인이 평가대상 서류의 내 용을 알 수 있고, 「근로능력평가의 기준 등에 관한 고시」 별표 1에 의학적 평가 기준이 질환 유형 및 단계별로 구체적으로 공개되어 있으므로, 의학적 평가 단계만 공개되더라도 평가대상자는 그 판단이 타당한지를 어느 정도 가릴 수 있을 것으로 예상된다. 활동능력 평가의 경우 보건복지부가 근로능력평가의 객관성ㆍ타당성ㆍ정 밀성을 제고하기 위하여 평가항목 등을 개선해 왔고, 근로능력평가를 수행 하는 국민연금공단 역시 활동능력 평가 담당자의 전문성 제고와 평가의 자 의성 최소화를 위하여 노력해 오고 있다. 따라서 활동능력 평가 점수가 평 가 담당자의 재량이나 주관적인 가치판단의 결과라고 단정할 수 없고, 점수 자체는 평가 담당자의 구체적인 평가 내용이나 주관적인 의견을 포함하고 있지도 않은바, 활동능력 평가 점수가 공개된다고 하더라도 그 자체로 평가 담당자의 자유로운 의사결정이나 활동능력 평가의 공정한 수행이 제한될 가능성이 있다고 보기는 어려울 것으로 판단된다. 또한 국민연금공단은 활동능력 평가의 평가항목별 점수의 세부 기준을 공개하고 있지 않으므로, 활동능력 평가의 점수가 공개되더라도 일반적으로 평가대상자가 이를 악용하거나 부적절한 방법으로 부당하게 항의함으로써 국민연금공단의 공정한 업무수행에 객관적으로 현저한 지장을 초래할 것이 라는 고도의 개연성이 인정되기는 부족한 것으로 보인다. 따라서 현재 근로능력평가 결과대로 근로능력판정이 이루어지고 있는 실 정을 감안하면, 「근로능력평가의 기준 등에 관한 고시」 별지 제4호 서식인 "근로능력판정 결과서"에 근로능력평가 결과의 의학적 평가 결과와 활동능 력 평가 점수 등을 기재하는 항목을 추가함으로써 "근로능력있음, 자활사업 대상자입니다"로 판정되는 평가대상자에게 근로능력평가 및 근로능력판정의 이유를 구체적으로 제시할 수 있을 것으로 판단된다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항 에 따라 주문과 같이 권고하기로 결정한다.