실업 위험으로부터 특수형태근로종사자 보호를 위한 고용보험 확대 적용 의견표명의 건

Ⅰ. 검토 배경 특수형태근로종사자는 상시적 고용불안 등 고용안정성이 가장 취약한 직 업군 중 하나임에도 불구하고, 그동안 고용보험 적용대상에 포함되지 않아 실업위험으로부터 적절히 보호받지 못하고 사회안전망 사각지대에 놓여왔 다. 2017년 정부는 특수형태근로종사자에 대한 고용보험 적용을 국정과제로 선정하였고, 2018년 8월 고용노동부 고용보험위원회 의결내용을 반영해 「특 수형태근로종사자의 고용보험 단계적 확대방안」을 발표하였으며, 이를 반영 한 「고용보험법 일부개정법률안」이 발의(한정애 의원 대표발의, 2018. 11. 6.)되어, 2019. 3. 15. 국회 환경노동위원회에 상정되었으나 이후 진전이 없 다. 그동안 국가인권위원회(이하 "위원회"라 한다)는 대표적 노동취약계층인 특수형태근로종사자에 대한 사회적 보호를 강화하기 위해 관련 제도개선 권고를 수차례 하였다. 그럼에도 불구하고 여전히 이들에 대한 사회적 보호 는 취약하며, 실업위험에 노출된 특수형태근로종사자가 고용형태에 따라 차 별받지 않고 사회적 보호를 받을 수 있도록, 「국가인권위원회법」 제19조 제 1호, 제25조 제1항에 따라 의견표명을 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고 기준 「헌법」제10조, 제11조, 제15조, 제32조, 제34조, 「세계인권선언」제22조, 제23조, 제25조, 「경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」제9조, 「 사회보장기본법」제3조, 「고용보험법」제1조, 「산업재해보상보험법」제124 조, 제125조, 같은 법 시행령 제125조를 판단기준으로 하고, 국가인권위원회 「특수형태근로종사자 보호방안 권고(2007. 10. 16.)」, 「산업재해보상보험법의 적용범위 관련 제도개선 권고(2014. 11. 27.)」, 「특수형태근로종사자의 노동 기본권 보호를 위한 권고 및 의견표명(2017. 4. 6.)」등을 참고하였다. Ⅲ. 판단 1. 특수형태근로종사자 규모 및 현황 2015년 위원회가 실시한 「민간부문 비정규직 인권상황 실태조사 (특수형 태근로종사자를 중심으로)」(이하 "위원회 실태조사"라 한다)에 따르면, 특수 형태근로종사자란 고용계약을 체결하지 않고 노무서비스를 제공하는 사람 으로서, 독립사업자의 외양을 띠고 있지만 실질적으로 특정 업체 또는 다수 의 업체에 경제적으로 종속되어 직·간접적 업무 지시와 감독 하에서 직무를 수행하는 노동자를 의미한다. 특수형태근로종사자의 전체 규모를 정확히 파악하는데 한계가 있으나, 위원회 실태조사에 따르면 특수형태근로종사자 전체 규모는 약 230만 명으 로 추산되었고, 2018년 8월 통계청 경제활동인구조사의 근로형태별 부가조 사 결과에 따르면, 「산업재해보상보험법」(이하 "산재보험법"이라 한다) 적용 대상 9개 직종의 종사자(이하 "9개 직종의 특수형태근로종사자"라 한다)를 약 50.6만 명으로 추산하였다. 또한, 한국노동연구원에 따르면, 2018년 대규모 샘플조사를 바탕으로 임 금노동자 특수형태근로종사자 74.5만명, 비임금노동자 특수형태근로종사자 91.3만명을 합쳐 약 166만 명으로 추정하였으며, 세부적으로는 여성(57.1%) 이 남성(42.9%)보다 많았고, 연령대별로는 40대(27.4%), 50대(26.4%) 순으로 나타나 40대와 50대가 절반 이상을 차지(53.8%)하였으며, 지역별로는 경기도 (24.7%)와 서울(18.2%)에 약 42.9%가 분포된 것으로 나타났다. 아울러 2012년 국민권익위원회는 9개 직종의 특수형태근로종사자와 유사 한 특성을 가진 직종으로 대리운전자, 간병인, 학원 강사 등 기타 33여개 직 종을 제시하였다. 이와 같은 특수형태근로종사자는 서비스산업의 발달, 정보기술의 보급, 산업구조의 변화, 노동시장의 유연화 등에 따른 고용형태의 다변화(계약직, 파견, 도급 등)에 따라 증가 추세이다. 그러나, 여러 연구 결과에서 밝히고 있는 바와 같이 특수형태근로종사자는 경제적 수입 또는 업무 수행 등의 과정에서 사업주에게 종속되어 있는 특성이 강함에도 불구하고, 근로계약 형식을 취하지 않았다는 이유로 노동관계법상 보호대상에 포함되지 않는다. 이로 인해 특수형태근로종사자는 국민연금, 건강보험, 산업재해보상보험(이 하 "산재보험"이라 한다), 고용보험과 같은 사회보험의 적용대상에서 제외되 어 왔다. 다만, 2007년부터 일부 특수형태근로종사자 직종에 대하여 산재보험제도 가 도입되고, 2016년부터 보험설계사, 학습지교사 등 9개 직종의 특수형태 근로종사자에 적용되고 있다. 그러나, 적용제외 신청제도 등으로 인해 실효 성이 부족하다는 지적이 있고, 상당수의 특수형태근로종사자는 「민법」상 도 급계약 또는 구두·위탁 등의 방식으로 생계를 유지하기 때문에 고용불안정 으로 인한 정신적, 경제적, 심리적 압박이 가중되고 이에 따른 실업의 위험 이 상존한다. 2. 제도개선 필요성 「세계인권선언」및 「경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」(이 하 "사회권규약"이라 한다)은 모든 사람이 사회보장에 대한 권리를 가지고 있음을 명시한다. 「세계인권선언」제25조는 모든 사람은 실업, 질병 등의 상황으로 생계 결핍이 발생할 경우 보장받을 권리가 있음을 규정하고 있으 며, 「사회권규약」제6조는 모든 사람이 노동에 의하여 생계를 영위할 권리 를 가지고, 당사국은 이 권리의 보호를 위한 적절한 조치를 해야 하며, 같 은 규약 제9조는 모든 사람이 사회보험을 포함한 사회보장에 대한 권리를 가진다고 규정한다. 뿐만 아니라 국제노동기구(International Labour Organization, 이하 "ILO" 라 한다)는 각 국의 법과 제도가 고용형태의 다양화에 대응하는데 한계가 있고, 이로 인해 보호받지 못하는 노동자가 증가하고 있음에 주목하고, 오 랜 논의 끝에 2006년 ILO 총회에서 “고용관계에 관한 권고”를 채택하였다. 이 권고에서 ILO는 노동관계법 상 강제되는 사용자의 책임을 회피할 의도로 활용되는 "위장된 고용관계(disguised employment relationship)"와 특수형태근 로종사자와 같은 "모호한 고용관계(ambiguous employment relationship)" 등에 해 당할 경우 특별히 "보호를 필요로 하는 노동"에 해당하며, 이들에 대한 노동 권 보호 및 사회보장 정책을 수립할 것을 각 국에 촉구하였다. 자유경쟁을 원칙으로 하는 자본주의 경제체제의 특성상 실업의 발생은 개인이나 개별 기업의 노력으로 회피할 수 없는 구조적인 측면이 있다. 이 러한 점을 고려하여, 상당수의 국가는 실업을 불가피한 사회적 위험으로 규 정하고, 실업으로부터 노동자를 보호하기 위해 실업보험이나 실업부조 제도 를 도입하여 실직노동자와 그 가정을 보호하고 있다. 한국의 경우에도 실업급여를 통해 실직노동자의 생계를 유지시키고, 직 업훈련을 통해 이들의 신속한 노동시장 재진입을 촉진하며, 재직노동자의 고용 안정과 직업능력개발을 통해 실업을 예방하기 위해, 1993년 12월 「고 용보험법」제정과 함께 고용보험 제도가 도입되었다. 도입 당시 한국의 고 용보험은 30인 이상 사업장을 대상으로 시작되었지만, 1998년 10월 1인 이 상 사업장(농림어업 제외), 2004년 일용근로자까지 적용범위가 확대되는 등 적용 범위가 지속적으로 확대되어 왔고, 2017년 기준 약 2백 20만 개소, 1,300만 명이 고용보험에 가입되어 있다. 이에 따라, 모든 노동자는 일정한 생활지원을 받으면서 지속적으로 구직활 동을 하고 직업교육 및 훈련을 통해 적절한 일자리에 취업할 수 있어야 하는 데, 「고용보험법」의 당연적용 대상은 「근로기준법」에 따라 근로계약을 맺은 노동자를 중심으로 규정하고 있어, 특수형태근로종사자의 경우 실직 위험 등 으로부터 실질적인 보호를 받지 못하고 있다. 「헌법」제34조는 국가가 사회보장의 증진에 노력할 의무가 있음을 명시 하고 있으며, 특히 2017년 10월 유엔 사회권규약위원회는 제4차 대한민국 국가보고서에 대한 최종견해 제29항에서, 노동자의 권리가 완전히 보호되지 않는 형태의 고용남용을 억제하기 위해 정부가 효과적인 조치를 할 것을 권고한 바 있다. 또한, 헌법재판소도 「한국보건산업진흥원법」부칙 제3조 위헌소송에 대 한 합헌 결정(헌법재판소 2002. 11. 28. 자 2001헌바50 결정)에서, 근로의 권 리가 국가에 대하여 직접 일자리를 청구하거나 일자리에 갈음하는 생계비 의 지급청구권을 의미하는 것은 아니며 고용증진을 위한 사회적·경제적 정 책을 요구할 수 있는 권리에 그친다고 하면서도, 국가는 사용자의 처분에 따른 직장상실에 대하여 최소한의 보호를 제공하여야 할 의무가 있다고 판 단한 바 있다. 고용보험은 실업이라는 사회적 위험에 공동으로 대응하고, 노동자의 인 간다운 생활을 할 권리, 생존권 보장을 위한 중요한 사회보장제도로서 기능 한다는 점을 고려할 때, 임금노동자의 경우와 마찬가지로 특수형태근로종사 자 역시 실업위험으로부터 보호할 필요가 있다. 3. 특수형태근로종사자에 대한 고용보험 적용 방향 특수형태근로종사자는 단일 사업자에게 노무를 제공하는 경우도 있으나, 업무 특성 등에 따라 복수의 사업자에게 노무를 제공하는 경우도 적지 않 다. 이에 따라 산재보험이나 고용보험 적용 시 경제적 종속성 유무 등을 고 려하고 있으며, 특수형태근로종사자에 대한 고용보험제도 적용 확대와 관련 해서도 산재보험 적용 대상 9개 직종을 중심으로 적용하는 것이 논의된다. 그런데, 산재보험은 특수형태근로종사자가 이 법의 적용을 원하지 않는 경우 「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」(이하 "보험료징수법"이라 한다)에서 정하는 바에 따라 산재보험 적용 제외를 신청 할 수 있다. 이에 따라, 이명희(2018) 등 관련 연구 결과에 따르면 특수형태근로종사 자의 산재보험 가입률은 11.9%에 불과하며, 한국노동연구원 연구결과(2017) 에 따르면 이렇게 저조한 산재보험 가입율은 적용제외 신청제도와 사업주 의 직.간접적 개입 때문일 수 있다는 지적이 있다. 실제로 국회입법조사처 조사자료(2012)에 따르면, 사업주는 특수형태근로 종사자들의 취약한 교섭력, 제도에 대한 무지 등을 이용하여 산재보험 적용 제외 신청을 사실상 강요하거나 유도하는 방식을 활용하고 있고, 이에 따라 가입대상자 전원이 적용제외를 신청한 사업장 비중이 61.3%에 달하는 것으 로 나타났다. 또한, 박찬임(2018)의 연구에 따르면, 산재보험에 가입하지 않 은 특수형태근로종사자의 88.0%가 산재보험 적용제외를 스스로 신청한 것 은 아니라고 응답하였으며, 사업주가 가입을 원하지 않아서 적용제외 신청 을 하였다는 응답(25.7%) 비율이 가장 높게 나타났고, 그 뒤를 이어 재해 발생 위험성이 낮아서(20.7%), 민간 상해보험 등 다른 대책이 마련되어 있 어서(17.8%) 순으로 조사되었다. 이상과 같이, 특수형태근로종사자에 대한 산재보험 적용제외 제도 등으 로 인해 산재보험은 그 실효성이 떨어진다는 지적이 계속되어 왔으며, 위원 회도 2014. 11. 27. 「산업재해보상보험법의 적용범위 관련 제도개선 권고」를 통해, 산재보험 적용 대상을 당시 6개 직종에서 모든 특수형태근로종사자가 포함될 수 있도록 확대할 것을 권고하였지만 큰 변화가 없는 상황이다. 따라서, 고용보험 도입 시 산재보험 방식을 고려할 경우, 현재 제기되고 있는 문제점이 유사하게 발생할 수 있어, 사회보험으로서의 특성을 고려할 때 산재보험이나 고용보험 모두 특수형태근로종사자 전체 직종이 포함되는 것이 바람직하다. 다만, 현행 고용보험 피보험자격의 이중취득 금지 규정과 플랫폼노동 종 사 형태의 특수형태근로종사자 특성을 고려하면, 당장 고용보험을 보편적으 로 적용하기에는 현실적 어려움이 있을 수 있다. 이에 따라, 피보험자격 이 중취득 허용, 특성을 고려한 사업주 보험료 부과체계 마련, 일정 수준 이상 의 소득활동에 대한 보험료 부과 방식 등의 중·장기적 제도보완이 이루어지 기 전까지는 단계적 적용 방식이 불가피할 것으로 판단된다. 한편, 고용보험사업에 소요되는 비용을 충당하기 위해 보험가입자인 사 업주와 피보험자인 근로자로부터 징수하는 보험료는 고용안정·직업능력개발 사업 보험료와 실업급여 보험료로 구분되며, 보험수지의 추이와 경제상황 등을 고려하여 1,000분의 30 범위 내에서 보험료율이 결정된다. 이 중 고용 안정·직업능력개발사업 보험료는 사업주가 전액을 부담하고 실업급여 보험 료는 노·사가 각각 보험료의 1/2씩 부담한다. 그런데, 경영계는 특수형태근로종사자가 자영업자와 다르지 않고, 특수형 태근로종사자와 노무제공계약을 체결한 사업주의 인건비 부담이 증가할 우 려가 있으므로, 일반 근로자의 경우와 달리 고용보험 보험료는 특수형태근 로종사자만 부담해야 한다는 입장이다. 그러나, 산재보험의 경우에도 특수형태근로종사자는 사업주가 보험료를 전액 부담하는 근로자의 경우와 달리 사업주와 특수형태근로종사자가 보험 료를 절반씩 부담하고 있는데, 적용제외 신청제도와 함께 이러한 보험료 부 담은 특수형태근로종사자의 산재보험 가입율이 저조한 원인으로 지적되어 제도개선이 필요하다는 의견이 지속적으로 제기된다. 박찬임(2018)의 연구에 따르면, 근로자의 경우와 같이 노.사가 절반씩 고용보험료를 부담할 경우 9개 직종 특수형태근로종사자의 고용보험 가입 희망 비율이 60% 이상(단, 골프장경기보조원의 경우 43.7%)으로 나타나고, 학습지 교사의 경우 약 83.5%가 희망하는 것으로 조사되었는데, 보험료 전 액을 부담할 때의 가입여부에 대해서는 가입희망 비율이 크게 낮아지는 것 으로 조사되었다. 특히, 9개 직종 특수형태근로종사자의 월평균 보수는 235 만원으로 나타났는데, 택배기사, 대리운전기사, 학습지교사, 대출모집인 등 일반적으로 급여가 적은 직군일수록 가입 희망비율이 낮아져, 고용보험료 전액을 특수형태근로종사자가 부담할 경우 경제적 부담을 이유로 한 고용 보험을 통한 보호가 어려울 것으로 예상된다. 사회보험은 적용대상자의 개별적 상황과 관계없이 보호의 필요성이 있는 적용대상자에게 일괄적으로 적용하여야 한다는 점을 고려할 때, 일반 근로 자의 경우와 달리 고용보험료 전액을 특수형태근로종사자에게 부담하게 하 는 것은 바람직하지 않을 것으로 생각된다. 한편, 고용보험은 고용안정사업, 직업능력개발사업, 실업급여, 육아휴직급 여 및 출산전후휴가급여 등으로 구분되는데, 이병희(2018)의 연구에 따르면, 특수형태근로종사자의 실업급여 희망률이 가장 높으며, 출산전후휴가·육아 휴직 등 모성보호제도에 대해서는 직종 간 성별·연령별 구성 등에 따라 선 호도가 다르게 나타났다. 그런데, 육아휴직급여의 경우 「근로기준법」, 「남녀고용평등과 일·가정 양 립 지원에 관한 법률」등 법정 기준 준수에 대해 급여를 지원하는 체계로 설계되어 있고, 특수형태근로 특성상 소득활동 단절이 육아로 인한 것인지 여부를 객관적으로 확인하기가 어려워, 육아휴직급여를 당장 전면적으로 적 용하는 것에는 한계가 있을 수 있다. 다만, 임신·출산 그 자체로는 도덕적 해이 발생 우려가 낮기 때문에, 출산전후휴가급여에 대해서는 문제가 없을 것으로 판단된다. 따라서, 이상의 내용을 종합할 때, 특수형태근로종사자에 대한 고용보험 적용은 산재보험 대상의 9개 직종을 중심으로 시작하되, 중.장기적으로는 전 직종이 포함될 수 있도록 하고, 보험료 적용에 있어 일반 근로자의 경우 와 같이 사업주와 반씩 부담하는 것을 원칙으로 하며, 급여 내용에 있어 실 업급여와 출산전후휴가급여부터 우선적으로 적용하고, 그 외의 내용에 대해 서는 점차적으로 확대하는 것이 현실적일 것으로 판단된다. 4. 해외 사례 한국뿐만 아니라 국제 사회에서도 특수형태근로종사자와 같이 자영업과 임금근로자의 중간적인 특성을 지닌 직종이 증가하고 있으며, 이들에 대한 사회적 보호를 위해 노력하고 있다. 독일은 사회보험 적용 시 노동관계(Arbeitsverhaeltnis)보다 더 포괄적인 개념인 취업관계(Beschaeftigungsverhaeltnis)를 전제로 하여, 취업관계가 존 재할 경우 고용보험 당연가입이 가능하며, 형식상 자영업자로서 사업주를 위하여 일을 수행하나 본인의 종사자를 고용하지 않은 이른바 "외관자영업 자"로 확인되는 경우에는 사회보험 총칙 제4권 제7조의 취업관계에 해당하 여, 고용보험 가입의무가 발생하고, 가입으로부터 약 12개월 후에 실업급여 청구권이 발생한다. 프랑스의 경우 사회보장법전에 따르면, “모든 임금근로자 또는 지위와 장 소, 보수의 성격과 금액, 계약의 형식과 성격 또는 유효성 여부를 불문하고, 한 명 또는 여러 명의 사용자를 위하여 일하는 모든 사람은 연금수급권자 를 비롯하여 나이와 국적과 성별을 불문하고, 일반사회보험에 의무적으로 가입한다”고 규정되어, 사회보험 보호대상을 노동관계법보다 넓게 정의하는 것으로 알려졌다. 영국은 사용자 등에게 고용되었으나(employee) 근로계약을 체결하지 않아 근로자에 해당하지 않지만 경제종속성으로 인해 보호 필요성이 있을 경우 에는, 노무제공자(worker) 개념을 활용해 노동법의 일부가 적용되도록 하여, 연금, 실업, 산재, 의료보험의 혜택을 받을 수 있도록 하고 있다. 이상의 사례를 종합할 때, 사회보험법 상 보호대상은 노동법상 근로자 개 념보다 확대될 수 있으며, 사회적 위험으로부터 노동취약계층을 보호하기 위해서는 한국도 사회보험 적용 범위 확대가 필요하다. 5. 우리나라 입법 동향 2018년 고용노동부는 특수형태근로종사자·예술인도 고용보험을 당연적용 (의무가입)하되, 종사형태의 다양성과 고용보험 보호 필요성 등을 고려하여 단계적으로 적용하는 방침을 추진하고 있다. 이에 한정애 의원은 2018. 7. 31. 고용노동부 산하 고용보험위원회에서 의 결된 특수형태근로종사자와 예술인에 대한 고용보험 적용 의결 내용을 반 영하여, 「산재보험법」상 9개 직종을 중심으로 실업급여, 출산전후급여 지급 을 주요 내용으로 하는 「고용보험법 일부개정법률안」을 대표발의하였다. 6. 소결 현대사회의 변화에 따라 기업들이 생산 비용을 줄이고 직접 고용에 따른 책임을 회피하기 위하여, 정규직 노동자와의 고용관계를 개인 사업자와의 계약관계로 대체하고 있고, 디지털 기술의 발전에 따라 특수형태근로종사자 및 플랫폼노동종사자의 규모는 늘어날 것으로 예상된다. 앞서 살펴본 바와 같이, 「헌법」제34조는 국가가 사회보장의 증진에 노력 할 의무가 있음을 규정하고, 「세계인권선언」및 「사회권규약」은 모든 사람 이 사회보험을 포함한 사회보장에 대한 권리를 가진다고 규정하고 있는 만 큼, 한국에서도 「고용보험법」이 개정되어 특수형태근로종사자 등에 대한 고 용안전망이 강화되는 것이 바람직하다. 다만, 앞서 살펴본 바와 같이, 모든 직종에 일시적으로 적용하기에는 현 실적 어려움이 있으므로, 현재 고용노동부 산하 고용보험위원회의 의결 내 용을 반영한 「고용보험법 일부개정법률안」에 대한 조속한 심의를 통해, 특 수형태근로종사자를 실업 위험으로부터 보호할 필요가 있다. 아울러, 이번 법 개정과 별개로 정부는, 향후 고용보험을 보편적으로 적 용하기 위해 특수형태근로종사자를 포함한 모든 노동자를 실업위험으로부 터 보호하기 위한 방안을 지속적으로 마련하여야 한다. Ⅳ. 결론 위와 같은 이유로 「국가인권위원회법」제19조 제1호, 제25조 제1항에 따 라 주문과 같이 의견을 표명하기로 결정한다.