아동복지시설 종사자 인권교육 강화를 위한 권고

Ⅰ. 권고의 배경 2021년 한 해 발생한 "보호대상아동"의 수는 3,657명이었으며, 그중 2,308명(63.1%)이 아동양육시설, 공동생활가정 등 시설에 입소하였고, 1,349명 (36.9%)은 가정위탁, 원가족 기능회복 지원 및 입양 등 가정보호를 통한 보호조치가 이루어졌다. 최근 5년간 통계를 보아도, 보호가 필요한 아동 에게 시설입소 위주의 보호조치가 취해지고 있다는 것을 알 수 있다. 국제사회는 시설보호 자체를 아동의 자유가 박탈되는 상황으로 인식하고1) 원가정을 보호하고 시설보호를 줄이는 노력을 해옴과 동시에, 시설보호 등 으로 자유가 박탈되는 아동이 생기게 되는 경우에는, 아동과 함께 일하거나 아동을 위해 종사하는 모든 사람에 대한 인권교육을 강조하고 있다. 대표적인 예로, 유엔아동권리위원회는 1996년 대한민국에 대한 1차 심의부터 2019년 5·6차 심의에 이르기까지 대한민국에서 아동을 위해 일하는 종사자에 대한 인권교육·훈련 시행을 지속적으로 권고하고 있다. 이에, 2021년 국가인권위원회(이하 "위원회"라 한다)는 아동복지시설 종사자 대상 인권교육의 현황과 종사자의 요구를 파악하기 위하여「아동 복지시설 종사자 인권교육 프로그램 개발 연구」(이하 "연구"라 한다)를 1) UNGA(유엔총회, 2019), Global Study on Children Deprived of Liberty(A/74/136), https://undocs.org/en/A/74/136. 실시하였다. 연구 결과, 종사자 대상 인권교육은 보건복지부 지침을 근거로 실시되고 있으며, 교육 이수율도 높았다. 그러나, 종사자들은 매년 변화 없는 교육 내용에 대한 불만, 교육 참여 자체에 대한 어려움 등을 호소하고 있었고, 학대, 장애 등을 배경으로 하는 아동에 대한 인권교육이 부족하여 현장에서 대응하기 어려운 것으로 조사되었다. 이에 아동복지시설 종사자를 대상으로 한 인권교육이 종사자의 역량을 높이고 아동 인권 보장에 실질적으로 기여할 수 있도록, 아동복지시설 종사 자 인권교육의 현황 등을 검토하고 그 개선방안을 마련하였다. Ⅱ. 판단 및 참고 기준 「헌법」 제10조, 유엔 「아동권리협약(Convention on the Rights of the Child)」 제3조, 제12조, 제20조, 제25조, 제28조, 제29조, 제42조, 「아동복지법」 제4조, 제55조를 판단기준으로 하였고, 유엔 「아동권리위원회(Committee on the Rights of the Child)」 제1차, 제2차, 제3·4차, 제5·6차 최종견해, 유엔 「아동권리위원회 일반논평(General Comment of the Convention on the Rights of the Child)」 제5호, 제12호, 제13호, 유엔 「아동의 대안양육을 위한 지침(Guidelines for the Alternative Care of Children, 2009년)」, 유엔 인권교육 및 훈련에 관한 선언(the United Nations Declaration on Human Rights Education and Training, 2011년), 제1차 세계인권 교육프로그램(Plan of Action for the first phase of the World Programme for Human Rights Education) 행동계획(2005년~2009년), 제2차 세계인권교육프로 그램(Plan of Action for the second phase of the World Programme for Human Rights Education) 행동계획(2010년~2014년) 등을 참고기준으로 삼았다. Ⅲ. 아동복지시설 생활 아동 및 인권 상황에 대한 검토 1. 보호대상아동의 현황 및 보호조치 보호대상아동이 발생하면, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 「아동 복지법」 제15조에 따라 보호대상아동의 최상의 이익을 위하여 필요한 조치를 하여야 하고, 원가정으로부터의 분리가 아동의 이익에 부합하는 것으로 판단되는 경우에는, 가정보호(원가정 기능회복 지원, 입양, 가정위탁 등) 또는 시설보호(아동양육시설, 공동생활가정 입소 등) 조치를 결정한다. 지난 10년간, 보호대상아동의 발생률은 낮아지고 있으나, 보호대상아동에 대한 시설 입소 조치는 증가하고 있다. 아동이 입소하는 시설은 「아동복지법」 제52조에 의한 아동복지시설 중 아동양육시설, 공동생활가정 등 시설(이하 "아동생활시설"이라 한다)을 말하는데, 아동생활시설은 2021년 기준 전국에 778개소가 설치되어 있고, 아동생활시설에 거주하는 아동의 수는 13,094명에 달하고 있다. 2. 생활시설 거주 아동의 인권 상황 유엔총회에서는 2019년 "자유 박탈 아동에 대한 국제 연구"를 통해 아동이 가정환경에서 분리되어 시설에서 보호되는 상황 자체를 아동의 자유가 박탈되는 유형 중 하나로 제시하였다. 실제로, 국내에서는 아동생활 시설에서 거주하는 아동의 인권 문제가 자주 제기되어 왔다. 보건복지부는 2020년 아동복지시설 거주아동의 인권 및 운영실태 파악을 위해 아동생활시설에 대한 전수조사(전국 778개소)를 실시한 바 있다. 조사 결과, 38개 아동생활시설에서 230명에 대한 아동학대의심 사례를 발견하였 는데, 정서학대를 경험한 아동이 59.1%, 신체학대를 경험한 아동이 26.5%, 2가지 이상 복합학대를 경험한 아동이 13%, 성학대를 경험한 아동이 1.3% 인 것으로 나타났다. 위원회가 2020년 실시한 아동양육시설 방문조사에서도 입소 시 아동의 시설 선택권을 보장하지 않는 문제, 일상의 자율성을 침해하고 자유를 구속 하는 생활 규정의 문제, 원가정 복귀를 위한 시설 내 프로그램 미흡, 사생활에 대한 권리 보장 미흡 등의 인권 문제가 있는 것으로 조사되었다. 특히, 코로나19 상황에서 아동 인권이 더욱 악화되었으며, 주로 아동의 학습권 보장 미흡, 외부활동에 대한 과도한 제한 등의 인권 문제가 있는 것으로 조사되었다. Ⅳ. 아동복지시설 종사자 인권교육 체계 및 현황에 대한 검토 1. 아동복지시설 종사자 인권교육 체계 아동복지시설에서 아동 인권 문제가 지속적으로 발생함에 따라, 위원회는 <2021년 아동복지시설 종사자 인권교육 프로그램 개발 연구>(이하 "연구"라 한다)를 통해 아동복지시설 인권교육 체계 및 현황을 살펴보았다. 연구는 아동양육시설 107곳, 공동생활가정 85곳에서 근무하는 492명의 종사자들을 대상으로 한 설문조사와 아동복지시설 내 다양한 직무 종사자 18명에 대한 면접조사 등을 종합한 것이다. 먼저, 인권교육 법체계를 살펴보면, 아동복지시설을 규율하는 「아동복지법」 은 종사자 대상 인권교육을 명시적으로 규정하고 있지 않다. 다만, 「아동 복지법」 제55조에서 "아동복지시설 종사자의 양성 및 자질향상을 위한 교육·훈련" 실시를 일반적으로 규정하고, 보건복지부 지침과 시설평가 에서 「아동복지법」 제55조의 세부적인 교육·훈련의 내용으로 인권 교육을 포함하고 있다. 보건복지부 지침인 "2022 아동분야 사업안내(이하 "보건복지부 지침" 이라 한다)를 살펴보면, 「아동복지법」 제55조의"아동복지시설 종사자의 양성 및 자질향상을 위한 교육·훈련"을 실시할 때 교육의 세부 내용으로 "아동권리 교육"을 포함할 것을 규정하고 있고, "아동 인권 교육" 부분 에서 종사자에 대하여 "아동 인권 보호 교육"과 "인권교육 방법"에 대한 교육을 이수하도록 하고 있다. 한편, 보건복지부 아동복지시설 평가지침 (이하 "시설평가 지침"이라 한다)에 아동복지시설 종사자 인권교육이 평가 사항으로 규정되어 있는데, 종사자에 대한 인권교육은 연 1회(4시간)로 규정 되어 있고, 교육 방법은 시설 종류별로 다소 차이가 있다. 2. 아동복지시설 종사자 인권교육 현황 가. 인권교육 이수율 연구 결과, 전체 응답자 489명 중 485명(99.2%)이 현재 근무하는 시설에서 정기적인 인권교육을 받고 있다고 응답하여 인권교육 이수율은 상당히 높은 것으로 나타났다. 나. 인권교육 내용 아동복지시설 종사자는 앞서 살펴본 바와 같이 보건복지부 지침과 시설 평가 지침에서 명시한 "아동권리 교육", "아동 인권 보호 교육", "인권 교육 방법" 등을 수강하여야 한다. 그런데 세부적인 교육 내용과 방법이 제시되고 있지 않은 상황이다 보니 교육이 형식적으로 이루어질 가능성이 높다. 결국, 구체적인 교육 프로그램이나 지침이 요구되는 상황이다. 다. 인권교육 참여를 어렵게 만드는 요인 인권교육 참여를 어렵게 만드는 요인으로는 교육 시간대(178명, 27.3%), 대체교사 확보의 어려움(172명, 26.1%), 과중한 업무(85명, 12.9%), 교육 장소 까지의 거리(75명, 11.4%) 등의 순으로 조사되었다. 면접조사에서도, 종사자 들이 만성적인 인력 부족 상황에서 과중한 업무를 수행하고 있어 교육에 참여하기 어려운 현실적인 고충을 확인할 수 있었다. 종사자 중 일부는 위와 같은 상황 때문에 근무 시간이 아닌 개인 휴가나 주말을 이용하여 교육을 받는다고 응답하기도 하였다. 따라서 종사자 인권교육에 있어서 다양한 시 간대의 교육 구성을 고려하는 한편, 근본적으로 대체교사 확보 및 지원 등 을 통해 종사자가 교육을 받을 수 있는 환경을 조성할 필요가 있다. 라. 교육내용 관련 요구사항 1) 시설 특성을 고려한 교육 현재 진행 중인 인권교육이 아동생활시설의 특성을 반영하고 있는지 묻는 질문에 대해, 아동양육시설에서는 응답자 313명 중 82.4%(258명)가 시설 특성을 반영하고 있다고 응답하였는데, 공동생활가정에서는 응답자 168명 중 68.5%(115명)만 그렇다고 응답하여 시설유형별로 차이가 있었다. 면접조사에서는 생활시설의 특성을 반영한 인권교육에 대한 수요를 확인할 수 있었다. 2) 장애 아동의 특성을 반영한 교육 연구 결과, 장애 아동의 특성을 반영한 교육에 대한 요구가 높았다. 아동복지시설 종사자의 61.8%는 담당하는 아동 가운데 장애 아동이 있다고 응답하였는데, 장애 아동을 담당하게 되었을 때 해당 장애와 관련된 교육을 받았는지에 대해서 "받았다"고 응답한 비율은 66.6%였다. 즉, 장애 아동 을 담당하는 종사자의 약 33%가 해당 장애와 관련된 교육을 받지 못한 것 으로 확인되었다. 이어 장애 아동을 담당하는 종사자를 대상으로 시설에서 장애 아동의 특성을 고려한 양육 환경을 제공하고 있는지 묻는 질문에 대해, 응답자 중 75.3%만이 "그렇다"고 응답하였다. 종사자의 인식과 양육 환경은 상호 영향을 주는데 시설 내 장애 아동의 인권 보장을 위한 환경이 개선되기 위해서는 시설 종사자들의 인식이 중요하 며 이를 개선하고 향상시킬 수 있는 적절한 교육이 필요하다. 면접조사에 참 여한 대다수 종사자가 "발달장애나 정신장애, 경계선 지능 아동 등에 대한 전문성을 갖춘 돌봄과 보호가 제공되기 어렵다"고 밝히고 있는 점을 보더 라도 아동생활시설 내 장애 아동 인권을 위한 체계적이고 세부적인 교육을 제공하여야 한다. 3) 학대 배경 아동의 특성을 반영한 교육 연구에서 면접조사에 참여한 대부분의 종사자들은 "시설에 보호 조치된 아동 상당수가 학대피해아동이라는 점이 과거와 달라진 경향이며, 이는 아동 양육에 어려움이 되는 주요인이 된다"라는 의견을 밝혔다. 그리고 스스로 학대를 배경으로 한 아동에 대한 이해가 낮고, 이들을 양육할 기술이 부족하다고 인식하고 있었으며, 이에 대한 교육이 필요하다고 답변하였다. 이는 현재 「아동복지법 시행령」 제26조의2에 의해 이루어지는 아동학대 예방 의무교육이 학대 법령, 사례, 신고 방법 등 제도와 기본 개념을 주로 다루고 있기 때문으로 판단된다. 결론적으로 아동복지시설 종사자들이 양육 과정에서 실질적으로 필요한 아동학대 관련 지식, 태도 및 기술에 대한 교육은 부족한 것이어서 이에 대한 점검과 개선이 필요하다. Ⅴ. 개선방향 1. 아동복지시설 종사자 인권교육 제도화를 위한 법적 근거 마련 앞서 살펴본 보건복지부의 2020년 전수 조사 및 위원회의 2020년 방문 조사 결과에서 보듯이, 아동생활시설에서의 인권 문제는 지속되고 있으며 이를 예방하고 인권적인 양육으로 이어지도록 하기 위해서는 아동복지시설 종사자에 대한 인권교육이 매우 중요하다. 유엔아동권리위원회는 아동을 위해 또는 아동과 함께 일하는 종사자가 유엔아동권리협약에 대한 인식이 낮다는 점을 1996년부터 2019년까지 지속 적으로 지적하고 있고, 2019년 제5·6차 최종견해에서 인권교육 제공을 위 한 법적 근거 마련 및 적절한 자원 할당을 통해서 협약의 원칙과 조항에 대한 체계적인 교육과 훈련을 시행할 것을 우리 정부에 권고하였다2)(붙임1 참조). 「아동복지법」 제4조(국가와 지방자치단체의 책무)는 아동권리협약에서 규정한 아동의 권리 및 복지 증진 등을 위해 필요한 시책을 수립·시행 하고, 이에 필요한 교육과 홍보를 하는 데 있어서 국가와 지방자치단체의 책무를 규정하고 있다. 같은 법 제31조에서 아동복지시설장의 성폭력 및 아동학대 예방 등 아동의 안전에 대한 교육 실시 의무를 규정하고 있는데, 그 내용이 안전에만 국한되어 있으며, 같은 법 제55조에서 지방자치단체장이 2) 대한민국 제5-6차 국가보고서에 대한 최종견해 제13호. 아동복지시설 종사자의 양성 및 자질향상을 위해 교육·훈련을 실시해야 한다고 규정하고 있지만, 같은 법에서 인권교육의 구체적인 내용에 대하여 규정한 바는 없다. 비록 보건복지부 지침 및 시설평가 지침에서 아동복지시설 종사자에 대한 인권교육을 실시하도록 규정하고 있으나, 교육 횟수 및 시간을 규정하고 있을 뿐, 구체적으로 아동의 권리가 무엇이고 아동권리보장과 실현을 위해 종사자가 어떤 역할과 책무를 수행해야 하는지 등 인권교육에서 필수적으로 다루어야 할 내용은 제시하지 못하고 있다. 또한, 인권교육이 명시적인 법적 근거 없이 지침에 따라 이뤄지고 있기 때문에 「아동복지법」상 종사자 교육 에 인권교육이 포함되는지에 대해 달리 해석할 여지가 있다. 따라서, 「아동복지법」에 아동복지시설 종사자에 대한 인권교육을 규정 하는 조항을 신설하고, 하위 법규 등을 통해 구체적인 교육내용, 시기, 방법 등을 규정하는 등 체계화된 인권교육이 시행될 수 있도록 할 필요가 있다. 「노인복지법」, 「노인장기요양보험법」 등 법률에서 사회복지시설 종사자 에 대한 인권교육은 별도의 조항을 두고 있는데, 이와 같은 법률 사례를 참 고할 필요가 있다(붙임2 참조). 한편, 인권교육 실행 차원에서 살펴볼 때 교육 프로그램, 교재 등 콘텐츠와 강사, 교육 기관 등 인력 및 조직이 뒷받침되지 않으면 제대로 된 교육을 실시하기 어려운데, 지방자치단체에서 개별적으로 교육 인프라를 구축하여 진행하는 것보다는 국가와 지방자치단체가 조정과 협력을 통해 추진하는 것이 더욱 효과적이므로, 「아동복지법」에 인권교육 및 지원에 대한 국가 와 지방자치단체의 책무가 분명히 규정될 필요가 있다. 2. 시설 및 아동의 상황에 맞는 인권교육 필요 앞서 살펴본 바와 같이, 아동복지시설 종사자들은 현재의 인권교육이 시설 종사자의 특성이나 장애 아동 혹은 학대를 경험한 아동의 특성을 반영 하지 않은 채 형식적·반복적으로 진행되고 있다고 인식하고 있다. 또한 아동복지시설 종사자들은 시설에 보호 조치된 아동 중에 장애를 갖고 있거나, 학대피해를 경험한 아동들이 상당히 있는데도 불구하고, 관련된 교육을 받지 못해 전문성을 갖춘 보호 및 양육을 제공하지 못한 경우가 있다고 응답 하기도 하였다. 한국청소년정책연구원이 2015년 수행한 "한국 아동·청소년 인권실태 연구"에 의하면, 아동이 처해있는 상황에 따라 인권 존중·침해 경험과 효과가 다른데, 취약한 상황에 있는 아동일수록 인권 존중의 경험이 낮고 인권침해의 가해자 혹은 피해자가 될 가능성이 높은 것으로 조사되었다. 이상의 내용을 종합하면, 장애아동이나 학대 경험이 있는 아동에게 전문 적인 돌봄이 필요하고, 그를 위해서는 종사자의 역할이 중요하며, 종사자 의 역할을 고양하기 위해서는 종사자에게 시설의 특성과 아동의 특성을 고려한 인권교육을 제공할 필요가 있다는 것이다. 따라서, 아동복지시설, 아동 및 종사자의 상황을 반영하여 인권교육의 내용 등을 개선하고, 현장에서 활용할 수 있는 사례 중심의 교육, 실질적 으로 아동복지시설 종사자의 인권 역량을 강화할 수 있는 인권교육 프로 그램의 개발이 필요하다. 3. 아동복지시설 종사자 인권교육을 위한 실효적이고 공적인 지원 필요 연구 결과, 인력 부족으로 인권교육에 참여할 시간을 내기 어렵고 인권 교육에 접근할 수 있는 지역별 인프라 격차도 큰 것으로 나타나고 있어, 종사자들의 인권교육 참여와 관련한 고충을 해소하고, 인권교육 참여를 활발하게 하는 지원도 필요하다. 참고로, 보건복지부에서 어린이집에 "대체교사 지원제도"를 두어, 어린 이집 교사가 휴가 또는 보수교육 등으로 업무에 공백이 생기는 경우 육아 종합지원센터, 시·도(시·군·구), 어린이집에 채용된 대체교사를 지원하고 있는데, 아동복지시설에도 이러한 지원이 필요하다. 이외에도, 각지의 아동복지시설 종사자의 상황을 고려하여 인권교육 접근성을 높이고 지역별 교육자원을 효율적으로 사용할 수 있게 하는 교육 거점의 구축, 인권교육 운영 시간대의 다양화 등 운영 방안의 개선을 통하여 아동복지시설 종사자들의 인권교육에 대한 접근성과 참여를 높일 수 있는 방안을 마련해야 한다. Ⅵ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 따라 주문과 같이 권고하기로 결정한다.