아동학대 예방을 위한 출생신고 제도개선 권고

Ⅰ. 권고 배경 지난 2017. 3. 부모가 아동이 태어난 뒤 18년 동안 출생신고를 하지 않아 아동이 교육ㆍ의료 혜택을 받지 못한 채 방임된 사건이 알려졌다. 검찰이 직 권으로 해당 아동의 출생신고를 하였으나, 부모의 신고에 의존하는 현재의 출생신고 제도에서는 부모가 아동의 출생신고를 하지 않으면 공적으로 아 동의 존재가 확인되지 않으며, 신고되지 않은 아동은 학대나 매매 등 심각 한 피해를 입게 될 가능성이 있다. 우리 위원회는 2015년 아동인권모니터링 사업의 일환으로 아동학대 현장 모니터링을 실시하면서, 출생신고가 이루어지지 않은 아동의 사례를 발견하 였다. 이에 현행 출생신고 제도의 개선방안을 모색하고자 정책토론회를 개 최하여 관계기관들과 관련 제도를 논의하고, 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 아래와 같이 개선방안을 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 「헌법」 제10조, 유엔 「아동의 권리에 관한 협약」 제3조, 제6조, 제7 조, 제19조, 유엔 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」 제24조 등을 판단기준으로 하고, 유엔 아동권리위원회의 제3ㆍ4차 대한민국 국가보고서에 대한 최종견해, 유엔 제2차 국가별 인권상황 정기검토(UPR)의 권고사항 등 을 참고하였다. Ⅲ. 판단 1. 현황 및 문제점 가. 아동학대의 개념과 유형 아동학대란 보호자를 포함한 성인이 아동의 건강 또는 복지를 해치거 나 정상적 발달을 저해할 수 있는 신체적ㆍ정신적ㆍ성적 폭력이나 가혹행위 를 하는 것과 아동의 보호자가 아동을 유기하거나 방임하는 것을 말한다. 아동학대 예방사업을 수행하는 보건복지부 산하기관인 중앙아동보호전 문기관은 아동학대를 신체적 학대, 정신적 학대, 성적학대, 방임으로 분류한 다. ① 신체적 학대는 보호자를 포함한 성인이 아동에게 우발적인 사고가 아닌 상황에서 신체적 손상을 입히거나 또는 신체손상을 입도록 허용한 모 든 행위를 말한다. ② 정신적 학대는 보호자를 포함한 성인이 아동에게 행 하는 언어적 모욕, 정서적 위협, 감금이나 억제, 기타 가학적인 행위를 말하 며 정서적, 심리적 학대라고도 한다. ③ 성적 학대는 보호자를 포함한 성인 이 자신의 성적 욕구 충족을 목적으로 만 18세 미만의 아동에게 행하는 모 든 성적행위를 말한다. ④ 방임은 보호자가 아동을 위험한 환경에 처하게 하거나 아동에게 필요한 의식주, 의무교육, 의료적 조치 등을 제공하지 않 는 행위를 말하며, 방임은 다시 물리적 방임, 교육적 방임, 의료적 방임, 유 기로 나뉘는데, 중앙아동보호전문기관은 “아동의 출생신고를 하지 않는 행 위”를 “기본적 의식주를 제공하지 않는 행위”, “불결한 환경이나 위험 한 상태에 아동을 방치하는 행위” 등과 함께 물리적 방임의 예로 들고 있 다. 나. 아동학대에 대한 정부의 조치 정부는 2013년 울산ㆍ칠곡 아동학대 사망사건 등 심각한 아동학대 사건 이 발생하고 아동학대에 대한 처벌 여론이 높아지자, 2014년 「아동학대범 죄의 처벌 등에 관한 특례법」을 제정하고 아동학대 예방을 위한 종합적인 대책 마련에 노력을 기울였다. 또한 정부는 2016년 평택지역에서 미취학 아 동이 학대로 사망 후 암매장된 사건이 발생한 것을 계기로, 같은 해 2월 "미취학 및 무단결석 등 관리ㆍ대응 매뉴얼"을 발표하고, 다음 달인 3. 29. "아동학대 방지 대책"을 발표하였다. 또한 정부는 2016년 아동학대 의심군에 대해서 장기결석 초등학생 합 동점검을 실시하고, 의무교육 미취학 및 장기결석 중학생 합동점검, 사례관 리가 종결된 학대피해 아동에 대한 일제 점검, 건강검진 등 미실시 영유아 가정 양육환경 점검 등을 실시하였고, 2017년 초등학교 입학 대상 아동 48 만여 명을 전수 조사하여 행방이 확인되지 않은 아동의 소재파악을 경찰에 의뢰하는 등 아동학대 피해아동을 조기에 발굴하고 가해자에 대한 처벌을 강화하려고 노력하고 있다. 다. 우리나라의 출생신고 제도 현황 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」(이하 “가족관계등록법”이라 한 다)은 출생ㆍ혼인ㆍ사망 등 가족관계의 발생 및 변동사항의 등록과 증명에 관 한 사무는 대법원이 관장하고, 사무의 처리에 관한 권한을 시ㆍ읍ㆍ면(구)에 위임한다고 규정하고 있다. 출생신고는 출생 후 1개월 이내에 출생자의 부 또는 모가 자녀의 성명, 본, 성별 및 등록기준지, 혼인 중 또는 혼인 외 출생자의 구별, 출생의 연월 일시 및 장소, 부모의 성명, 본, 등록기준지 및 주민등록번호 등을 기재한 신고서를 의사나 조산사가 작성한 출생증명서를 첨부하여 등록기준지 또는 주소지나 현재지 또는 신고대상 본인 출생지의 시ㆍ읍ㆍ면 또는 구의 장에게 제출함으로써 이루어진다. 만약 의사나 조산사가 작성한 출생증명서가 없는 경우, 출생신고 의무 자는 분만에 직접 관여한 자가 작성한 출생사실을 증명하는 서면이나 국내 또는 외국의 권한 있는 기관에서 발행한 출생사실을 증명하는 서면을 첨부 하여 출생신고를 할 수 있고, 이것 역시 불가능할 경우 가정법원의 출생확 인을 받아 출생신고를 할 수 있다. 또한 출생자의 부 또는 모가 출생신고를 할 수 없는 경우는 동거하는 친족이나, 분만에 관여한 의사·조산사 또는 그 밖의 사람이 출생신고를 할 의무가 있으며, 신고의무자가 1개월 이내에 신고를 하지 않아 아동의 복리가 위태로울 우려가 있는 경우에는 검사 또 는 지방자치단체의 장이 출생신고를 할 수 있다. 라. 등록되지 않은 아동이 처하게 되는 위험 정부는 아동학대 예방을 위해 다방면으로 노력하고 있으나, 아동의 출 생등록에 대해서는 부모 등의 신고에 의존하는 현행 제도를 유지하고 있다. 중앙아동보호전문기관은 아동에 대해 출생신고를 하지 않는 것을 물리적 방임으로 판단하고 있는바, 현행 제도에서는 부모가 출생신고 의무를 게을 리하거나 고의로 출생신고를 하지 않는 경우를 예방 및 점검하기 힘든 문 제가 있다. 특히 공적으로 등록되지 않은 아동은 필수적인 예방접종을 받지 못하 고, 질병 또는 상해로 치료가 필요한 경우에도 적절한 의료조치를 받지 못 하는 의료적 방임에 놓이게 되며, 취학 연령에 이르러도 학교에 다니지 못 하여 교육적 방임으로 이어진다. 또한 아동의 존재가 공적으로 인지되지 않기 때문에 부모 또는 주변사 람들에 의한 신체적, 정신적, 성적 폭력에 노출될 가능성이 높고, 기본적인 의식주와 쾌적한 환경이 제공되지 않는 물리적 방임상태에 처하거나, 나아 가 영아매매, 영아살해, 영아유기 등의 심각한 범죄의 피해를 입더라도, 우 연히 발견되는 경우 외에 국가가 이러한 상황을 인지하기 어렵다. 2016년 「가족관계등록법」의 개정으로 제46조 제4항이 신설되어, 출생 신고가 이루어지지 않아 아동의 복리가 위태롭게 될 우려가 있는 경우에 지방자치단체장이나 검사가 출생신고를 할 수 있게 되었다 하더라도, 이는 출생신고가 이루어지지 않은 아동이 우연히 발견되었을 때 취할 수 있는 사후조치에 불과할 뿐, 여전히 아동을 위험으로부터 사전에 보호할 수 있는 수단이 되지는 못한다. 2. 개선방안 검토 가. 외국의 입법례 국가마다 다소 차이는 있지만 영미, 유럽 각국 등 선진국을 중심으로, 부모에게 출생신고 의무를 부여하는 것 외에 의료기관 등 제3자에게 출생 신고 의무 또는 이와 관련된 정보를 제공해야 할 의무를 부여하는 제도가 운영되고 있다. 미국의 대부분의 주와 캐나다의 경우, 일반적으로 병원 등 아동이 출생 한 기관에 대하여 출생에 관한 정보를 기록한 출생증명서를 지역신분등록 담당관에게 제출할 의무를 부과하고 있으며, 출생한 기관에서 출생증명서를 제출하면 지역신분등록 담당관에 의하여 아동에 대한 출생등록이 이루어진 다. 영국의 경우, 병원에서 아동이 태어나면 병원의 등록시스템을 통해서 해당 아동에 대한 의료보장번호가 발급됨으로써 국가가 먼저 아동에 대한 정보를 수집하고, 이와 별개로 부모 등 일정한 사람이 출생에 대한 정보를 신분등록 담당관에게 제공하도록 하고 있다. 만약 부모가 모두 출생신고를 할 수 없는 상황일 경우에는 아동의 출생 시 그 자리에 있던 사람, 아동에 게 법적인 책임이 있는 사람, 아동이 태어난 병원의 행정직원 등이 신고를 하도록 하고 있다. 호주에서는 병원에서 아동이 태어나면 병원이 이를 아동 출생 후 7일 이내에 담당공무원에게 서면으로 제출해야 하며, 부모 중 일방은 출생으로 부터 6개월 이내에 일정한 양식의 출생신고진술서를 작성하여 신고할 의무 를 부담한다. 독일은 양육권을 가진 부모일방, 기타 출생 시 현장에 있던 사람들에게 출생지를 관할하는 신분청에 출생을 신고해야 하며, 아동이 의료기관에서 태어난 경우에는 부모 외에 의료기관의 장 역시 아동의 출생 후 1주일 내 에 출생신고를 해야 한다. 나. 국회 법 개정안 발의 현황 2017. 10. 현재 함진규 의원, 권미혁 의원이 각 대표발의한 2건의 「가 족관계등록법 일부개정법률안」이 20대 국회에 제출되어 있는바, 함진규 의 원이 대표발의 한 위 개정법률안(의안번호 제2007630호)은 분만에 관여한 의사ㆍ조산사 등에게 아동의 출생 후 30일 이내에 출생지를 관할하는 시ㆍ 읍ㆍ면의 장에게 출생증명서를 송부할 의무를 부과하고, 시ㆍ읍ㆍ면의 장은 출 생신고 의무자의 출생신고 여부를 확인하여 출생신고를 하지 않을 경우 30 일 이내에 출생신고를 할 것을 신고의무자에게 최고하도록 규정하고 있다. 권미혁 의원이 대표발의한 위 개정법률안(의안번호 제2008435호)은 아 동이 의료기관에서 출생할 경우 분만에 관여한 의사ㆍ조산사 등으로 하여금 아동의 출생 후 14일 이내에 건강보험심사평가원에 출생사실을 통보하도록 하고 이를 위반할 경우 과태료를 부과하며, 건강보험심사평가원은 출생통보 서를 출생지를 관할하는 시ㆍ읍ㆍ면장에게 제공하는데, 시ㆍ읍ㆍ면장은 출생신 고 기간 내에 신고의무자가 신고하지 않는 경우 출생신고를 할 것을 최고 하거나 직접 출생신고를 할 수 있도록 규정하고 있다. 다. 의료기관의 출생사실 통보의무 도입 1) 필요성 유엔 「아동의 권리에 관한 협약」 제7조와 제8조는 아동의 출생에 관한 권리를 규정하고 있으며, 우리나라가 연내 비준을 목표로 하고 있는 「헤이그 국제아동입양협약」 제30조 제1항 역시 아동의 출생에 관한 정보 보존과 아동의 출생에 대한 알권리를 보장하도록 하고 있다. 또한 출생신고에 의해 아동이 공적으로 등록되는 것은 한 사회에서 공식적으로 존재를 인정받는 것으로, 사회시스템에 공식적으로 편입되어 국 가와 사회가 제공하는 기본적인 의료, 교육, 사회보장 제도를 누릴 수 있으 며, 법과 제도가 보장하는 기본적인 권리를 향유할 수 있게 된다는 점에서 국가가 출생신고가 이루어지지 않는 아동이 없도록 노력해야 한다는 당위 성을 부정할 수 없다. 그러나 현행 출생등록 제도는 위와 같이 신고의무자인 부모가 아동 에 대한 출생신고 의무를 이행하지 않는 경우에 아동이 학대 및 범죄 피해 의 위험에 처하는 문제가 있음에도, 5만원의 과태료를 부과하는 간접적 강 제 외에 신고의무 해태를 효과적으로 예방하거나 의무 불이행자를 직접적 으로 제재할 수 없고, 출생신고가 되지 않아 공적 등록 시스템에서 누락된 아동을 찾아내기도 어려운 한계가 있다. 이에 부모에게 출생신고 의무를 부과하는 것 외에 아동의 출산을 담 당한 의료기관으로 하여금 아동의 출생사실을 관할 시ㆍ읍ㆍ면(구) 등 국가기 관 또는 공공기관에 통보하도록 함으로써, 부모 등 신고의무자가 의무를 해 태하는 경우에 출생신고가 이루어지지 않는 아동을 국가가 추적할 수 있도 록 기초정보를 마련하여 아동이 학대 또는 매매, 유기 등의 범죄의 피해자 가 되지 않도록 예방할 필요가 있다. 2) 제기되는 비판 및 이에 대한 판단 의료기관에 아동의 출생사실 통보의무를 부과하는 것에 대하여, 의료 기관에서 출생하지 않은 아동은 여전히 사각지대에 놓여 있게 되고, 미혼모 등 아동의 부모가 개인적인 이유로 출생신고를 꺼리는 경우 의료기관에서 의 출산을 기피하여 불법 의료에 노출될 가능성이 있으며, 출생신고업무는 국가사무임에도 의료기관에 업무적ㆍ경제적 부담을 지우는 것이 부당하고, 부모의 권리행사와의 충돌 또는 법적 문제 발생의 가능성 등의 문제가 있 어 적절치 않다는 비판이 존재한다. 물론 해외에서 출산하거나 의료기관으로 이송할 상황이나 여건이 되 지 않아 의료기관 외에서 출산이 이루어지는 경우 등 현실적으로 모든 아 동이 의료기관에서 태어날 수는 없다. 그러나 우리나라의 경우 전체 출생 아동 중 의료기관에서 태어나는 아동의 비율이 98.7%에 달하여 대부분의 아동이 의료기관에서 태어나고 있다고 할 수 있으므로, 의료기관으로 하여 금 출생증명자료를 국가기관에 송부하도록 하고 국가가 정보를 체계적으로 관리한다면 이는 출생신고가 되지 않은 아동을 추적할 수 있는 가장 효과 적인 방안이라 할 수 있다. 또한 일부 아동의 출생사실이 국가에 통보됨으로써 자신의 출산사실 이 주변에 알려지게 될 것을 우려하여 의료기관에서의 출산을 피하려는 사 례가 있을 수 있으나, 이러한 문제는 궁극적으로 이들의 임신, 출산, 양육의 전 과정을 지원하는 정책과 사회의 인식개선을 위한 정부의 적극적인 노력, 사생활의 비밀을 보호하기 위한 별도의 정책적 방안을 마련하여 해결해야 할 문제이다. 한편 현행 「가족관계등록법」 제46조 제3항 제2호는 “분만에 관여 한 의사ㆍ조산사 또는 그 밖의 사람”도 출생신고의무자로 규정하고 있고, 의료기관은 아동의 출생증명서를 발급하고 있다. 따라서 이미 의료기관은 아동의 출생신고에 대한 의무를 일정부분 부담하고 있다고 할 수 있고 출 생증명서가 국가사무인 출생신고를 위한 공적증명의 성격을 가지고 있으므 로, 의료기관에게 아동의 출생사실을 국가기관에 통보하도록 하는 것이 별 도의 증명서를 작성ㆍ발급하는 등 새로운 의무를 발생시킨다고 보기 어렵다. 만약 의료기관이 이와 같은 의무를 이행하는데 추가적인 비용이 발생한다 면 국가의 재정 지원 등의 해결방안을 마련하는 것이 적절하다. 또한 의료기관의 출생사실 통보행위는 직접 신고의무자로서 출생신 고를 하는 것이 아니라 출생증명서 또는 이에 준하는 정보를 송부하는 것 에 불과하므로, 부모 등의 친권행사의 제한 또는 기타 다른 권리와의 충돌 로 인한 법적분쟁이 야기될 것이라고 보기는 힘들다. 3) 소결 따라서 출생한 아동이 공적으로 등록되지 않아 위험에 처하게 되는 경우가 발생하는 것을 예방하기 위해, 의사ㆍ조산사 등 아동의 분만에 관여 한 의료기관에 대해 아동의 출생사실을 국가기관 또는 공공기관에 통보할 의무를 부여하고 이에 필요한 법적ㆍ제도적 개선조치를 취할 필요가 있다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 따라 주문과 같이 법무부장관과 대법원장에 대해 권고하고 국회의장에게 의견을 표명하 기로 결정한다.