언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 의견표명

Ⅰ. 의견표명의 배경 문화체육관광부장관은 「언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률 일부개정 법률안」(의안번호 2829, 이하 "개정안"이라 한다)이 2020. 8. 7. 발의됨에 따 라 국가인권위원회(이하 "위원회"라 한다)에 의견을 요청하였다. 개정안은 정정보도 등의 청구 기한을 연장하고(안 제14조) 언론중재위원 회의 조정신청 내용을 피신청인에게 즉시 알리며(안 제18조), 국가적 법익, 사회적 법익 또는 타인의 법익을 침해하는 허위 언론보도 등에 대해 시정 명령을 할 수 있도록 하고(안 제33조), 이에 따르지 않는 경우 과태료를 부 과하여(안 제34조) 언론의 공적 책임을 강화하고자 하는 취지이다. 허위정보가 사회문제로 대두되어 심각하게 인식되고 있는 상황에서 진실 한 언론보도의 중요성을 언론사 등에게 환기함으로써 언론의 책임성을 강 화하려는 개정안의 취지에는 공감한다. 그러나 언론의 공적 책임을 강화할 필요가 있다 하더라도 헌법 및 국제인권기준에 부합하는 방식이여야 할 것 이다. 개정안의 내용 중 정정보도 청구 등의 기한 연장(안 제14조)과 조정신청 내용을 피신청인에게 통보(안 제18조)하는 것은 국민의 기본권 침해 관련성 이 적어 검토에서 제외하고, 허위 언론보도 등을 한 언론사 등에 정부가 시 정명령을 할 수 있도록 하는 것(안 제33조)과 이에 따르지 않는 경우 과태 료를 부과하는 것(안 제34조)은 「대한민국헌법」에서 규정하고 있는 언론의 자유와 밀접한 관계가 있으므로 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25 조 제1항에 따라 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 「대한민국헌법」 제21조, 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」(이하 "자유권규약"이라고 한다) 제19조를 판단 기준으로 하고, 유엔 자유권규약위 원회 "일반논평 제34호" 등을 참고 기준으로 하였다. Ⅲ. 판 단 1. 언론의 자유 가. 개요 헌법 제21조 제1항에서 규정하고 있는 표현의 자유는 언론ㆍ출판ㆍ집회ㆍ결 사의 자유를 총괄하여 통칭하는 개념으로, 헌법재판소는 표현의 자유를 사 상 또는 의견의 자유로운 표명(발표의 자유)과 그것을 전파할 자유(전달의 자유)를 의미하는 것으로, 개인의 인격발현의 기본적 요소임과 동시에 자유 민주적 국가질서를 구성하는 요소라고 설시(헌법재판소 1992. 2. 25.자 89헌 가104 결정)하였다. 자유권규약 제19조도 “모든 사람은 간섭받지 아니하고 의견을 가질 권리 및 표현의 자유에 대한 권리를 가진다.”고 규정하는 등 표현의 자유는 국제 인권기준에서도 보편적으로 규정하고 있는 기본적 권리이다. 표현의 자유 중 언론의 자유는 출판물 또는 전파매체를 통하여 언론기관 이 의사를 표현하고 사실을 전달함으로써 여론형성에 참여할 수 있는 자유 로서 여론형성에 기여할 수 있다. 언론의 자유는 국민의 알권리를 충족시키 고 민주정치에 불가결한 여론형성에 크게 기여하며, 국가권력을 감시ㆍ통제 함과 동시에 국민통합을 촉진시키는 역할을 한다. 나. 언론의 자유의 제한 언론의 자유는 민주주의 국가의 존립과 발전을 위한 기초가 되기 때문에 우월적 지위에서 최대한의 보장을 받아야 하나 절대적 자유가 아닌 일정한 제한이 가능하며, 표현의 자유에 속하는 언론의 자유는 일반적인 표현의 자 유의 제한 원칙을 따른다. 즉 언론ㆍ출판에 대한 허가나 검열인 사전제한은 헌법 제21조 제2항에 의 하여 금지되고 있고, 사후제한 또한 헌법 제37조 제2항에 의한 일반적 법률 유보 원칙과 명확성 등의 원칙에 의하여 엄격하게 심사된다. 우리나라가 가입한 자유권규약 제19조 제3항도 “표현의 자유는 일정한 제한을 받을 수 있으나, 그 제한은 법률에 의하여 규정되고 타인의 권리 또 는 신용의 존중, 국가안보ㆍ공공질서ㆍ공중보건ㆍ도덕의 보호를 위해 필요한 경우에만 한정된다.”고 규정하고 있다. 유엔 자유권규약위원회는 "일반논평 제34호"에서 자유권규약 제19조 제3항이 정하는 제한 사유를 적용하는 경우 에도 필요성과 비례성에 대한 엄격한 심사를 거쳐야 한다고 제시한 바 있 다. 다. 언론의 자유와 피해구제 한편 헌법 제21조 제4항은 언론ㆍ출판은 타인의 명예나 권리 또는 공중도 덕이나 사회윤리는 침해하여서는 아니 되고, 언론ㆍ출판이 타인의 명예나 권 리를 침해한 때에는 피해자는 이에 대한 피해의 배상을 청구할 수 있다고 하여 언론의 책임을 명시하고 있기도 하다. 이에 언론중재위원회가 「언론기본법」을 근거로 1981년 언론보도 등으로 인한 분쟁의 조정ㆍ중재 및 침해사항을 심의하기 위하여 설립되었으며, 2005. 1. 27. 언론보도 등으로 인해 권리나 그 밖의 법익에 관한 다툼이 있 는 경우 이를 조정하고 중재하는 등의 실효성 있는 구제제도를 확립함으로 써 언론의 자유와 공적 책임을 조화하기 위하여 「언론중재 및 피해구제 등 에 관한 법률」(이하 "언론중재법"이라고 한다)이 제정되었다. 언론중재위원회는 언론보도 등으로 피해를 입은 사람과 언론사 등과의 정정보도, 반론보도, 추후보도 및 손해배상에 관한 분쟁을 객관적·법률적 입 장에서 개입, 당사자 사이의 이해와 화해를 이끌어내는 분쟁을 해결하고자 조정제도를 운영하고 있다. 조정이 성립되는 경우 재판상 화해와 동일한 효 력을 가지며, 조정이 불성립되는 경우 언론중재위원회의 조정절차는 모두 종료된다. 또한 중재제도를 두고 있으며, 중재 역시 법원을 통한 소송과 달리 비용 부담 없이 신속ㆍ간편하게 진행된다는 점에서 조정과 유사하다. 다만, 중재 는 양 당사자가 중재부 결정에 따르기로 사전 합의한 경우에 한해 신청이 가능하고 중재부의 중재결정을 통해 분쟁을 종국적으로 해결한다는 점에서 조정과 차이가 있다. 2. 허위정보에 대한 규제의 적절성 여부 가. 허위정보 개념의 모호성 개정안의 안 제33조는 언론중재위원회가 "국가적 법익, 사회적 법익 또는 타인의 법익 침해 사항을 심의하여 언론사 등이 고의 또는 중과실로 허위 의 사실에 대한 언론보도 등을 했음이 명백한 경우" 문화체육관광부장관에 게 시정명령을 요청할 수 있고, 문화체육관광부장관은 언론중재위원회의 요 청이 타당한지를 심의하여 해당 언론사에 시정명령을 하도록 하고 있다. 헌법재판소는 2010. 12. 28.자 2008헌바157, 2009헌바88(병합) 결정의 보충 의견에서 “허위사실이라는 것은 언제나 명백한 관념은 아니다. 어떠한 표현 에서 "의견"과 "사실"을 구별해내는 것은 매우 어렵고, 객관적인 "진실"과 "거 짓"을 구별하는 것 역시 어려우며, 현재는 거짓인 것으로 인식되지만 시간 이 지난 후에 그 판단이 뒤바뀌는 경우도 있을 수 있다. 이에 따라 "허위사 실의 표현"임을 판단하는 과정에는 여러 가지 난제가 뒤따른다.”라고 하여 허위정보 개념의 모호성을 언급하였다. 언론기사는 "사실의 적시"를 넘어 "의견", "평가" 등이 동반되는 것으로 한 표현물 내에서 이를 명백하게 구분하기 어렵고, 어떠한 사실이 "진실"인지 "허위"인지를 종국적으로 판단하는 것은 쉽지 않은 일이다. 그럼에도 불구하고 언론중재위원회가 언론보도 내용으로 인한 국가적ㆍ사 회적ㆍ타인의 법익 침해사항을 넘어 피해자의 의사와 무관하게 허위의 사실 에 대한 판단을 하고, 문화체육관광부장관에게 해당 언론사 등에 그 시정을 명하도록 요청하며, 문화체육관광부장관은 언론중재위원회의 요청이 타당한 지를 심의하여 해당 언론사 등에 시정명령을 하여야 하고, 해당 언론사 등 이 문화체육관광부장관의 시정명령을 따르지 않는 경우 과태료를 부과하도 록 하는 것은, 결국 정부가 개입하여 "허위"와 "진실"을 구별하고 이를 기준 으로 표현의 허용 여부를 결정하게 될 우려가 있다. 나. 허위정보에 대한 강제적 규제 이처럼 정부가 모호한 개념인 허위정보 여부를 판단하는 것이 문제될 뿐 만 아니라, 나아가 이를 삭제 및 처벌 등과 같은 강제적 규제의 대상으로 삼는 것 또한 적절한지 검토되어야 한다. 유엔 의사 및 표현의 자유 특별보고관인 David Kaye은 2018. 4. 유엔 총 회에 제출한 보고서에서 “사법부가 아니라 정부 기관이 합법적 표현인지 여부에 대해 판단을 내리는 규제 모델을 채택해서는 아니 되며, 더 나아가 그 판단자로서의 책임을 기업에 위임해서는 안 된다.”는 기준을 제시한 바 있다. 또한 EU 집행위원회는 2018. 1. 가짜뉴스와 온라인 허위정보에 대한 정 책 및 대응방안 자문을 위해 전문가 자문기구(High Level Expert Group: HLEG)를 발족하였으며, HLEG가 발간한 보고서에서는 “어떤 형식으로든 공적, 사적 "검열"의 방식은 지양되어야 하며, 단기적 대응보다는 장기적 대 응을 모색해야 한다.”고 강조하고 있다. 국제엠네스티도 2018년 온라인 혐오표현과 허위정보에 대응하기 에서 “온라인상의 혐오표현과 허위정보를 일일이 규탄하는 것은 효율적이지 못 한 대응 방법이라고 판단한다. 우리는 대항표현(counter-speech)과 대안적 내러티브(alternative narrative)를 통해 연대를 강화하고 대중과 문제의식을 공유하는 것이 더 전략적인 선택이라고 믿는다.”며 허위정보를 가려낼 수 있도록 인식개선과 교육을 실시하고, 정보제공자가 자율 규제를 할 수 있는 환경이 조성될 수 있도록 정책을 마련하는 등의 방향으로 나아가야 한다고 제시하고 있다. 위원회도 2010. 9. 30. "정보통신심의제도에 대한 개선권고" 결정에서 “정 부는 정치권력으로부터 독립성이 보장되어 있지 않아 그 판단이 자의적이 거나 정치권력을 비호하는 용도로 동원될 가능성이 있고 사법심사의 가능 성이 존재하는 한 행정기관의 판단 내지 처분은 잠정성을 띨 수밖에 없다. 이러한 상황에서 행정기관의 판단에 따라 표현행위를 차단하는 것은 사전 적이든 사후적이든 표현의 자유에 대한 위축효과를 발생할 개연성이 크다.” 고 보았다. 이처럼 국제기구 등은 허위정보 대응에 대해 강제적 규제가 아닌 장기적 대응을 모색해야 한다는 의견을 제시하고 있다. 3. 언론중재법과 피해구제 가. 언론중재법의 입법 목적 언론중재법은 인격권과 언론의 자유 충돌 상황에서 사법부의 판단 이전 에 당사자의 합의에 기반한 조정·중재 절차를 통해 양 기본권을 조화롭게 보장하면서 보다 신속하게 효율적인 해결을 도모하기 위하여 제정되었다. 언론중재법 제3조는 언론의 자유와 독립을 보장하고 있으며, 같은 법 제4 조는 언론의 사회적 책임을, 같은 법 제5조는 언론 등에 의한 피해구제의 원칙을 규정함으로써 언론의 자유와 언론보도 등으로 인한 피해자의 기본 권을 조화롭게 보장하고자 하였다. 언론중재법은 조정절차를 통해 언론보도로 피해를 입은 자와 언론사 간 의 정정보도, 반론보도, 추후보도, 손해배상청구에 관한 분쟁을 법률가와 언 론전문가 등으로 구성된 중재부가 당사자의 이해와 양보를 이끌어냄으로써 그 분쟁을 해결하고자 한다. 언론보도로 인한 분쟁을 비용부담 없이 신속하 게 해결하여 양자 간 갈등이 더 커지는 것으로 막음으로써 사회적 통합기 능을 발휘하여, 피해자와 언론사 모두에게 실질적으로 도움을 주는 기능을 한다는 점에서 효과적인 언론피해 구제장치로 평가받고 있다. 이는 아래 < 표 1 >에서 나타난 바와 같이, 최근 3년간 조정사건의 피해구제율이 70%를 상회하고 있다는 사실을 통해서도 확인할 수 있다. < 표 1 > 최근 3년간 조정사건 처리결과 * ( )안의 숫자는 직권조정결정(이의) 또는 조정불성립결정으로 종료되었으나 피해구제 된 건수 * 언론중재위원회(2020), 2019 연간보고서, p. 19. 즉, 현행법의 목적이 언론의 자유와 공적 책임을 조화하는데 있다는 점 을 고려해 볼 때, 언론중재위원회가 조정이나 중재의 범위를 넘어 언론보도 등의 허위사실 여부를 판단하여 해당 언론사 등에 대한 시정을 문화체육관 광부장관에게 요청하고, 문화체육관광부장관의 시정명령 후 해당 언론사 등 이 이에 따르지 않는 경우 과태료를 부과하도록 하는 것은 언론중재법의 입법 목적에 부합하지 않는다고 할 것이다. 연도 청구 건수 처리결과 피해 구제율 조정 성립 직권조정결정 조정불성립 결정 기각 각하 취하 동의 이의 구제 미구제 2017 3,230 915 72 61 488(6) 122 86 1,234 252 73.7% % 28.3 2.2 1.9 15.1 3.8 2.7 38.2 7.8 2018 3,562 1081 111 89(7) 645(8) 88 12 1,264 272 71.4% % 30.4 3.1 2.5 18.1 2.5 0.3 35.5 7.6 2019 3,544 1,129 121 100(6) 734(26) 279 65 932 184 69.2% % 31.9 3.4 2.8 20.7 7.9 1.8 26.3 5.2 * 피해구제율 = (언론중재위원회) {조정성립+직권조정결정(동의)+취하(구제)+그 외 피해구제건} ×100 {전체 조정청구건수-(기각+각하)} 나. 언론보도로 인한 피해에 대한 구제 개인적 법익을 침해하는 허위 언론보도 등에 대해서는 언론중재위원회의 조정ㆍ중재를 통해 구제가 가능하다. 언론중재법 제14조는 사실적 주장에 관 한 언론보도 등이 진실하지 아니함으로 인해 피해를 입은 자는 언론사 등 에 정정보도를 청구할 수 있도록 규정하고 있으며, 언론사 등의 고의·과실 이나 위법성을 필요로 하지 않고 있다. 또한 언론 등의 고의 또는 과실로 인한 위법행위로 인하여 재산상 손해를 입거나 인격권 침해 또는 그 밖의 정신적 고통을 받은 자는 그 손해에 대한 배상을 언론사 등에 청구할 수 있을 것이다. 언론중재위원회의 조정은 조정 절차가 개시되어 출석요구가 있었음에도 피신청인인 언론사 등이 2회에 걸쳐 출석하지 않거나 직권조정결정에 대하 여 7일 이내에 이의신청을 하지 않는 경우에는 청구 또는 결정 내용대로 재판상 화해가 성립하게 되므로 피신청인인 언론사 등이 응할 의무가 있는 절차이기도 하다. 또한 언론중재위원회는 개정안의 안 제33조에서 규정하고 있는 "언론의 보도 내용에 의한 국가적 법익, 사회적 법익 또는 타인의 법익 침해사항"에 대해서는 자체적으로 모니터링 하여 시정권고 할 수 있는 기능을 이미 가 지고 있다. 시정권고제도는 언론보도로 인한 법익침해 시 향후 유사한 보도 가 반복되지 않도록 주의를 촉구하는 권고적 조치로, 언론사가 자발적으로 법익침해를 예방하도록 유도하고 개인적·사회적·국가적 법익을 보호하고자 하는 제도이다. < 표 2 > 최근 3년간 침해 유형별 시정권고 현황 * ( )안의 숫자는 % * 언론중재위원회(2020), 2019 연간보고서, p. 35 2005. 1. 27. 언론중재법 제정 당시 피해자 및 피해자가 아닌 자의 신청에 의한 시정권고 심의 절차도 함께 규정되었으나, 언론의 자유를 위축시킨다 는 지적이 있어 2009. 2. 6. 개정된 언론중재법에서는 피해자가 아닌 자의 시정권고 신청권을 삭제하였다. 언론중재위원회는 다양한 방안으로 시정권고에 대한 모니터링을 활성화 하고 있으며, 2019년 「시정권고 심의기준」의 차별금지 조항에 "국적, 지역, 나이"를 추가하고, 공익신고자 보호 조항 신설, 자극적·선정적 제목 금지 규 정 신설 등 시정권고 심의대상을 확대해나가고 있다. 이에 2018년 2,392개, 2019년 2,658개 매체를 대상으로 모니터링을 실시하여, 2019년 418개 매체 에 대해 1,288건의 시정권고 결정을 하였고, 인터넷신문의 수가 증가하는 언론환경을 고려하여 모니터링 매체 수를 확대하고 있다. 또한 매년 시정권 고 사례집 발간을 통하여 시정권고 한 내용을 외부에 공표하여 언론사 등 의 주의를 촉구하고 있다. 연도 계 개인적 법익 침해 사회적 법익 침해 국가 적 법익 침해 사생 활침 해등 명예 훼손 피의 자피 고인 신원 공개 피해 자목 격자 신원 공개 성폭 력피 해자 신원 공개 성폭 력가 해자 범행 수법 등 묘사 아동 청소 년의 보호 정신 질환 자 신원 공개 북한 이탈 주민 신원 공개 보도 윤리 차별 금지 음란 포악 잔인 범죄 묘사 범죄 수법 상세 묘사 성 관련 보도 자살 관련 보도 마약 및 약물 보도 폭력 묘사 충격 혐오 감 여론 조사 보도 기사 형 광고 기사 제목 2017 1,034 (100) 217 (21) 4 (0.4) 280 (27.1) 70 (6.8) - 27 (2.6) - 5 (0.5) 2 (0.2) 3 (0.3) - 57 (5.5) 2 (0.2) 1 (0.1) 84 (8.1) 13 (1.3) 1 (0.1) 70 (6.8) - 198 (19.0) - - 2018 1,275 (100) 230 (18) - 108 (8.5) 1 (0.1) 54 (4.2) 285 (22.4) - 4 (0.3) 2 (0.2) 7 (0.5) - 21 (1.6) 31 (2.4) 13 (1.0) 287 (22.5) 23 (1.8) 73 (5.7) - 136 (10.8) - - 2019 1,288 (100) 458 (35.6) 25 (1.9) 101 (7.8) - 19 (1.5) 47 (3.6) 1 (0.1) - 12 (0.9) 1 (0.1) 9 (0.7) 21 (1.6) 68 (5.3) 27 (2.1) 77 (6.0) 42 (3.3) 12 (0.9) 105 (8.2) 123 (9.5) 132 (10.3) 8 (0.6) - 시정권고가 법적 구속력이 없어 권고 사항에 대한 이행 여부는 언론사의 자율적인 판단에 따르기 때문에 이 제도의 실효성이 부족하다는 지적이 있 다. 그러나 이는 시정권고의 이행을 높일 수 있는 방안을 모색해야 하는 것 이지 정부가 직접 행정명령을 통해 사후규제를 하고 이를 따르지 않는 경 우 과태료를 부과하는 것은 헌법 및 자유권규약에서 보장하는 언론의 자유 를 위축시킬 우려가 있으므로 적절하지 않다. 4. 소결 따라서 개정안의 안 제33조 및 안 제34조는 헌법 및 자유권규약에서 보 장하는 민주주의 국가의 기본적 초석인 언론의 자유를 위축시킬 우려가 있 으므로 적절하지 않다. 아울러 장기적으로 허위 언론보도 등에 대한 대응은 언론사 등의 자율규제를 강화할 수 있는 환경이 조성될 수 있도록 정책을 마련하는 방향으로 나아갈 필요가 있다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항 에 따라 주문과 같이 의견을 표명한다.