여론조사관리감독법안에 대한 의견표명의 건

Ⅰ. 검토의 배경 국회에 계류 중인 「여론조사관리감독법안」(의안번호 21947)은 28개 조항 으로 구성되며, 정치 현안 등 사회문제에 관해 수행되는 여론조사를 관리ㆍ 감독하기 위한 제도적 장치 마련을 목적으로 여론조사기관과 여론조사 공 표·보도자에 대한 여러 규제를 세밀하게 규정하고 있다. 여론조사는 민주적 의사결정을 촉진하는 기능이 있으므로 과학적이고 공 정하게 수행되는 것이 중요하다. 다만, 통계로 제시되는 여론조사 결과를 해석하고 시사점을 도출해내는 것 자체가 사회적 논의 과정으로 볼 수 있 으며, 여론조사 수행, 공표·보도를 제한하는 것은 「대한민국헌법」에서 보장 하는 표현의 자유, 알 권리와 밀접한 관련이 있다. 특히, 우리나라는 이미 「공직선거법」에서 선거에 관한 여론조사(이하 "선거여론조사"라 한다)를 엄격하게 규제하여 시민들의 알 권리와 선거운동 의 자유를 지나치게 제한하고 있다는 비판이 있는바, 이와 유사한 수준의 규제를 새로 도입하고자 하는 동 법률안은 여러 인권적 차원의 우려가 제 기될 수 있다. 이에 「국가인권위원회법」제19조 제1호, 제25조 제1항에 따 라 동 법률안과 관련하여 발생할 수 있는 문제점을 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고 기준 「대한민국헌법」(이하 "헌법"이라 한다) 제10조, 제15조, 제21조를 판단기준 으로 하고, 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」(이하 "자유권 규약"이 라 한다) 제19조, 유엔 자유권규약위원회 일반논평 제34호(의견과 표현의 자유) 등을 참고기준으로 하였다. Ⅲ. 검토 1. 여론조사의 공정성 문제와 현행 규제 체계 여론조사는 오늘날 한국 사회에서 활발하게 활용된다. 정부는 여론조사를 적극적으로 실시하여 정책 결정의 근거로 삼으며, 시민단체나 언론이 정부 정책을 비판하는 데 사용하기도 한다. 선거 중에는 정당의 공천이나 후보 단일화 과정에까지 활용되기도 한다. 다만, 질문의 내용과 순서, 조사자의 주관적인 의도나 편견에 따라 여론 조사의 결과가 달라질 수 있는데, 이와 같은 현실적인 한계는 완전히 해소 하기 어렵다. 또한, 최근에는 여러 사회적 환경의 변화에 따라 모집단을 대 표하는 표본집단을 추출하기 어려워지고, 여론조사 응답률이 낮아지면서 여 론조사 결과의 정확성과 신뢰성에 문제가 제기되기도 한다. 이와 같은 문제 는 일찍이 민주주의가 확립되어 여론조사를 활용해왔던 미국, 영국 등 해외 주요 국가에도 유사하게 나타난다. 국내 여론조사에 관한 규제를 살펴보면, 「공직선거법」상 선거여론조사 규제, 언론중재위원회, 방송통신위원회 및 방송통신심의위원회가 여론조사 를 공표하는 언론, 방송에 대해 수행하는 규제가 법률로 마련되어 있다. 또 한, 여론조사기관 협회, 기자협회 등이 자율적으로 마련하여 준수하는 자율 규제도 있다. 비교법적 관점에서, 미국, 영국, 호주, 독일, 프랑스 등 대부분의 민주주의 국가에서 여론조사를 공적으로 규제하는 체계나 논의는 찾기 어려우며, 일 부 국가에서 선거여론조사에 관해 제한적인 규제를 도입한 사례가 있을 뿐 이다. 여론조사를 규제하는 국내 법과 제도는 해외 주요 국가에 비해 세밀 하고 엄격한 편이며, 특히 선거여론조사에 대한 규제들은 국민의 알 권리, 언론의 자유 등을 침해한다는 의견도 있다. 2. 「여론조사관리감독법안」주요 내용 동 법률안은 적용대상이 되는 여론조사를 정의하고, 여론조사의 실시ㆍ공 표 및 보도에 관한 사항을 관장하기 위하여 국무총리 소속으로 `여론조사관 리감독위원회"를 설치하는 것을 주요 내용으로 한다. 또한, 여론조사관리감 독위원회의 주요 임무와 역할, 공표·보도 목적의 여론조사와 관련한 여론조 사기관, 공표·보도자의 금지사항 및 의무사항 등을 상세히 규정한다. 동 법 률안의 여러 규제는 「공직선거법」이 선거여론조사를 규제하는 방법을 "사 회문제에 관한 여론조사"에 확대 적용하도록 하는 것으로 볼 수 있다. 구체적으로 살펴보면, 동 법률안은 `여론조사"를 "정치적 현안 등 사회문 제에 대하여 대중의 종합적인 의견을 파악하고자 피조사자를 선정하여 전 화ㆍ면접 등 총리령으로 정하는 방법에 따라 조사하고, 그 응답 결과를 분 석하는 사회조사”로 정의하며, 여론조사관리감독위원회는 동법상 규제를 전 반적으로 관리하는 역할을 한다. 여론조사관리감독위원회는 여론조사기관에 대한 등록요건 유지 여부, 동 법상 금지행위 위반 여부를 조사, 지도, 점검 할 권한과 의무가 있는데, 여론조사관리감독위원회의 조사에 따르지 않는 경우 여론조사기관 등록이 취소되거나(안 제23조 제9호, 제10호), 형사처벌 의 대상이 되며(안 제26조 제3항), 시정명령ㆍ정정보도문의 게재 명령을 이 행하지 않는 경우에도 과태료 부과(안 제28조 제1항) 대상이 된다. 여론조사기관은 여론조사관리감독위원회에 기관을 등록할 의무(안 제13, 제14조)가 발생하며, 여론조사 개시일 전 7일까지 여론조사의 목적, 표본의 크기, 조사지역ㆍ일시ㆍ방법, 전체 설문내용 등 대통령령으로 정하는 사항 을 신고하여야 한다. 또한, 신고한 여론조사에 대해 여론조사관리감독위원 회의 보완요구가 있는 경우 이에 따라야 한다. 여론조사 공표·보도자는 조사의뢰자ㆍ여론조사기관ㆍ조사방법 등 대통령 령으로 정한 사항을 함께 공표 또는 보도하여야 하며 일정 요건을 갖추지 못한 여론조사의 공표는 금지된다. 3. 「여론조사관리감독법안」의 문제점 가. 여론조사에 대한 규제와 표현의 자유, 알 권리의 관계 동 법률안 내용 중 ▲등록되지 않은 여론조사기관에 의한 여론조사 실 시 및 공표 금지(안 제13조, 제20조), ▲여론조사 실시 전 신고의무 및 여론 조사관리감독위원회의 보완 요구권(안 제17조), ▲여론조사 공표 및 보도시 준수사항(안 제20조)은 표현의 자유 및 알 권리와 밀접한 관련이 있다. 헌법 제21조 제1항, 자유권 규약 제19조에 따라 보호되는 표현의 자유 는 표현행위의 자유뿐만 아니라 그 전제로서 의견형성의 자유와 의견형성 을 위한 정보수집·처리활동의 자유까지 포함하며, 여기에서 알 권리도 도출 된다. 사회문제에 대한 여론조사의 결과는 그 문제와 관련한 정보 또는 참고 기준으로 기능하는데, 이는 여론조사의 수행이 개인의 의견형성을 위해 중 요한 역할을 할 수 있음을 의미한다. 따라서, 여론조사 수행은 표현의 자유 의 보호영역에 포함되고, 여론조사의 결과는 "의사형성을 위한 전제조건인 사실"로 알 권리의 대상이 된다. 또한, 누구나 주장의 근거로 여론조사 결과 를 발표하는 경우, 이는 "사실에 대한 진술"이거나 "여론에 대한 본인의 해 석"을 제시하는 것인바, 마찬가지로 표현의 자유의 보호영역에 포함된다. 나. 동 법률안의 문제점 1) 규제 대상인 "여론조사" 범위의 모호성 및 확대 가능성 동 법률안은 "정치적 현안 등 사회문제에 대하여 대중의 종합적인 의 견을 파악하기 위해" 수행되는 공표·보도 목적의 여론조사에 적용된다. 다 만, 여론조사기관 또는 보도·공표자가 주장하는 것을 그 여론조사의 목적이 라고 단순히 받아들일 수는 없고, 여론조사 결과의 활용 분야, 시사점 등에 따라 판단되는 것이 타당하다. 또한, 그 판단은 여론조사관리감독위원회의 권한이 된다. 그런데, 애초에 "사회문제"의 범위가 넓게 해석될 여지가 크고, 법 문 언과 입법 취지상 "정치적 현안 등 사회문제"를 직접 묻는 여론조사뿐 아니 라, "대통령 국정 운영 지지율", "미국, 중국 등 주변국 호감도 순위", "대형 프랜차이즈 카페의 종이빨대 사용 선호 여부"와 같이 사회문제에 대한 인식 에 따라 응답이 바뀔 수 있는 여론조사들은 동 법률안의 적용 대상이라고 해석되는 점, 여론조사의 결과로서 통계는 숫자로 제시되지만 다양한 해석 과 시사점이 도출될 수 있다는 점 등은 동 법률안의 적용 대상을 크게 확 대할 수 있는 요인이다. 또한 여론조사 실무상 한 번의 조사에서 여러 개의 문항을 질문하 는 방식이 일반적이므로 일부 질문 문항이 동 법률안 적용대상이 될 수 있 다면 해당 여론조사 문항 전부 신고·등록 대상이 될 수 있다. 2) 여론조사 수행 주체 제한 동 법률안은 등록된 여론조사기관이 아닌 주체가 자체적으로 홈페이 지 설문조사 등을 통해 실시하는 여론조사는 금지한다. 모든 공표·보도 목 적의 사회문제에 대한 여론조사는 등록된 여론조사기관에 의해 수행되어야 하며, 신고 및 등록 의무, 공표 시 준수사항 등이 부과된다. 그러나, 오늘날 여론조사는 다양한 형태와 규모, 목적, 방법으로 여러 주체에 의해 수행되고 있는바, 동 법률안은 이러한 다양한 주체의 의견표현 을 크게 제한할 우려가 있다. 위원회는 여론조사의 여러 유형을 파악하기 위해 ▲전문 여론조사기 관이 아닌 주체에 의해, ▲홈페이지 설문조사 등의 방법으로 수행된, ▲공 표·보도 목적의 사회문제에 대한 여론조사 사례를 수집했다. 그 결과, ①국 가기관, 지방자치단체, 공공단체, ②언론사, ③학생회, 시민사회단체, 직역단 체, 학술단체, ④사기업, ⑤개인 등 다양한 주체들은 온라인 홈페이지, 대면 설문조사, 이메일 조사 등의 방법으로 여론조사를 실시한 사례를 확인했다. 이와 같은 여론조사들은 공표·보도자의 주장 또는 요구사항을 분명하게 드 러내거나 국민의 관심을 촉발하는 데 효과적으로 활용된 것으로 보인다. 주목할만한 사례로는 ①전문직종 직역단체(대한변협 등)에서 소속회 원을 대상으로 사회문제(검경수사권 조정 이후 문제 사례와 대책 강구)에 대해 회원들을 대상으로 실시한 설문조사, ②퀴어노동권포럼이 서울퀴어문 화축제 개막을 기념하여 성소수자를 대상으로 소수자로서 겪는 어려움에 대한 조사, ③전국교직원노동조합, 촛불청소년인권법제정연대가 어린이날 100주년 또는 유엔아동권리협약 채택 30주년을 기념하며 아동의 권리 보호 정도에 대한 아동 당사자의 의견, 국제인권기구의 최종견해 중 정부가 이행 하지 않은 사항에 대한 인지도 및 이행 필요성에 관한 의견 조사, ④개인 (고등학생 또는 졸업생)이 자치활동 방향 의견수렴 또는 학교 내 인권침해 문제 제기를 위해 조사 등이 있다. 만약 위와 같은 사례의 여론조사를 제3자인 여론조사기관이 동 법률 안의 의무를 준수하며 수행한다고 가정한다면, 개인정보 제3자 동의 등 절 차적 문제가 발생하거나 모집단(성소수자)의 명단을 확보하는 것 자체가 불 가능한 문제가 발생할 수 있다. 또한, 국민들의 관심을 환기하거나, 구성원 들에게 문제를 제기하기 위한 의도로 수행된 조사 사례는 제3자인 여론조 사기관에 의해 수행된다고 하더라도 조사 결과의 과학적 엄밀성에 별다른 이익이 없거나, 오히려 조사대상자에게 거부감을 일으킬 우려도 있다. 위 여론조사 사례들은 표본추출 과정 등 과학적 방법론 측면에서는 미흡할 수 있지만, 우리 사회에 상당한 시사점과 통찰력을 제시하고 사회적 논의를 촉진한다. 이와 같은 창의성은 조사 주체의 다양성에서 비롯된다고 볼 수 있다. 위 사례에서 확인되는 일부 조사들의 특성이나, 「공직선거법」 상 선거여론조사 규제 사례 등을 고려할 때, 동 법률안 제정 시, 우리 사회의 상당히 많은 영역의 여론조사들은 전문 여론조사기관에 의해 수행되기보다 는 애초에 기획, 수행되지 않게 될 가능성이 크다고 예상할 수 있다. 이는 정확한 여론조사를 위해 체계적인 접근이 필요하지 않은 영역의 여론조사 를 부당하게 위축시키는 결과이며, 표현의 자유와 알 권리 측면에서 부정적 으로 작용한다. 3) 국가기관의 과도한 관여와 규제 동 법률안은 「공직선거법」을 적용받지 않는 여론조사의 관리ㆍ감 독을 위해 사회문제 관련 여론조사에 현행 「공직선거법」과 유사한 수준 의 규제를 도입한다. 그러나 선거여론조사와 동 법률안의 적용 대상이 되는 여론조사는 규제의 필요성과 영향력 측면에서 상당한 차이가 있다. 선거여론조사를 규제하는 주된 근거는 여론조사 공표가 오히려 여론 에 영향을 미쳐 공정한 선거에 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 것으로, 사 람들의 심리에 미치는 편승효과(Bandwagon Effects), 열세자효과(Underdog Effect)에 의한 영향이 논의되기도 한다. 그러나, 동 법률안의 적용 대상이 되는 여론조사는 이러한 우려가 훨씬 적다. 동 법률안의 적용 대상이 되는 여론조사에서 다루는 문제들은 정부 정책이 직접 연관되어 있거나, 정부를 향한 요구사항이 포함된 경우가 많 다. 이와 같은 경우 여론조사 수행과 공표는 정책 수립 또는 개선을 위한 논의의 과정으로 생각할 수 있다. 또한, 선거여론조사는 대부분 전국 또는 특정 지역 내 유권자를 모집단으로, "누구에게 투표할 것인가" 또는 "어느 정당을 지지하는가" 등으로 질문이 귀결되지만, 동 법률안의 적용 대상이 되는 여론조사는 조사의 성격에 따라 다양한 모집단을 설정하는 것이 적절 할 수 있으며, 여러 방식의 질문 구성이 필요한 경우가 많다. 따라서 어떤 여론조사가 과학적이고 공정한지 판단하는 것은 어렵거나 논쟁적일 수 있 다. 이와 같은 점을 고려할 때, 국무총리 소속 위원회가 여론조사기관 등 록제도를 관장하고 여론조사 문항까지 관여할 수 있도록 하는 것은 정치적 담론과 공적 사안에 대한 표현을 제한하면서, 사실상의 검열로 작용할 위험 이 있다. 실제로 공공정책이나 사회문제에 대한 여론조사의 경우, 국가기관 들에 의해 수행되는 사례도 빈번하며, 그 사례들에서도 여론조사의 공정성, 왜곡 문제가 제기되기도 한다는 점은 규제의 필요성보다는 오히려 정부 관 여로 인해 여론의 왜곡, 사회적 갈등이 증폭될 가능성도 있음을 시사한다. 이미 현행법상 마련된 여론조사에 대한 규제 체계가 비교법적 측면 에서 볼 때 엄격한 수준이라는 점도 고려할 필요가 있다. 우리 「공직선거 법」은 선거여론조사의 수행, 공표에 관한 세밀한 제한을 두고 있지만, 해 외에서는 그나마 마련된 선거 전 여론조사 공표 제한도 축소하고 있는 추 세이다. 선거여론조사 이외의 여론조사에도 사회적 영향력이 큰 언론, 방송 에 의한 공표·보도에 대해 이미 언론중재위원회, 방송통신위원회 및 방송통 신심의위원회가 관여, 제재할 수 있는 절차가 마련되어 있다. 결국, 동 법률안은 규제의 필요성이 상당하지 않은 영역의 여론조사 에 대해 과도한 수준의 제한을 규정하여, 표현의 자유와 알 권리 측면에서 부정적인 영향을 줄 것으로 판단된다. 4. 동 법률안에 대한 인권적 우려에 따른 의견표명의 필요성 동 법률안은 여론조사의 주체, 방법, 준수사항 등 각종 의무를 부과하고 위반시 과태료와 형사처벌을 부과할 수 있도록 규정한다. 그럼에도 불구하 고, 적용 대상이 되는 여론조사의 범위를 모호하게 규정하여 상당히 확대 적용될 가능성이 있고, 다양한 주체에 의한 여론조사를 금지하여 여러 목적 과 방법에 따른 여론조사가 위축될 수 있다. 또한, 동 법률안의 적용 대상이 되는 여론조사는 현행 「공직선거법」과 유사한 수준의 규제가 필요하다기보다는 자율적인 표현을 보호할 필요가 있는 영역이며, 국가기관에 의한 통제는 오히려 여론을 왜곡하고 사회 갈등 을 증폭시킬 우려가 있다. 따라서, 동 법률안의 여러 조항은 표현의 자유와 알 권리에 부정적인 영향을 미칠 우려가 상당하다. 그런데, 이와 같은 우려를 야기하는 동 법률안의 조항들은 단순히 일부 조항이 아니라 동 법률안의 핵심적인 부분이며, 여론조사관리감독위원회의 조사·조치 권한, 벌칙 조항 등과 유기적으로 연결되어 있다. 이에, 일부 조 항을 수정하거나 삭제하는 수준의 개선만으로는 동 법률안에 따른 인권적 차원의 우려가 완화되거나 해소된다고 보기 어렵다. 이에, 일부 조항을 열거하여 문제를 지적하고 각각의 개선방안을 제시하 기보다는 동 법률안 그 자체에 대한 인권적 우려에 따른 의견표명을 할 필 요가 있다고 판단된다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제25조 제1항에 따라 주문과 같 이 의견표명을 하기로 결정한다.