영화상영 시 장애인의 동등한 참여를 위한 화면해설 및 자막 미제공에 대한 의견표명

Ⅰ. 진정사건 조사결과 1. 사건개요 가. 사 건 19진정0555800·19진정0555801 병합 영화상영 시 장애인의 동등한 참여를 위한 화면해설 및 자막 편의 미제공 나. 진 정 인 ○○○○○○○○○연대 대표 다. 피 해 자 1. ○○○ 2. ○○○ 3. ○○○ 라. 피진정인 1. ○○○ 대표 2. ○○○ 대표 2. 진정요지 피해자 1은 시각장애인이고 피해자 2, 3은 청각장애인이다. 영화관사업자 인 피진정인들은 화면해설과 자막이 없는 "기생충" 영화를 배급업자로부터 제공받아 상영하였다. 이로 인해 피해자들은 영화관람을 하지 못하거나 영 화 내용을 이해할 수 없었는데 이는 장애인 차별이다. 3. 당사자의 주장 요지 가. 진정인 피해자 1은 2019. 7. 7. 피진정인 1이 운영하는 ○○○ ○○점에서 "기 생충" 영화를 보려 했으나 화면해설이 없어 영화의 전반적인 내용을 이해하 기 어려웠다. 피해자 2는 2019. 7. 15. 피진정인 1이 운영하는 ○○○ ○○ 점에서 "기생충" 영화를 보려 했으나 한글자막이 나오지 않아 관람을 못 하 였다. 피해자 3은 피진정인 2가 운영하는 ○○○를 방문하여 "기생충" 영화 를 관람하였으나 한글자막이 없어 영화를 이해하는 데 어려웠다. 나. 피진정인 1) 피진정인 1 피진정인 1은 영화관사업자로서 장애인에게 화면해설과 자막을 제공 해야 하는 법적 의무가 없으며, 2012년부터 "장애인 영화관람 데이" 등을 통 해 장애인에게 화면해설과 자막을 제공하는 등 장애인의 영화관람 환경 개 선을 위해 최선을 다하고 있다. 장애인을 위한 화면해설과 자막을 제공하기는 현저히 곤란한 사정이 있으며 과도한 비용이 든다. 배급업자나 제작업자가 화면해설과 자막을 제 공하지 않는 상황에서 "저작권법"의 적용을 받는 저작물인 영화에 영화관사 업자가 임의로 화면해설이나 자막을 추가할 수 없고 배급업자로부터 허락 을 받은 범위 내에서만 상영할 수 있다. 따라서 배급된 영상물에 화면해설 과 한글자막이 내포된 경우에 한하여 송출장비를 통해 시각 및 청각장애인 에게 정보를 제공할 수 있다. 시각 및 청각장애인에게 제공하는 편의제공의 방식은 개방형과 폐쇄 형이 있는데, 개방형 방식(영화와 함께 자막 또는 스피커를 통해 동시 출 역)으로 시행할 경우 비장애인이 영화를 관람하는데 혼선을 줄 수 있어 곤 란하다. 폐쇄형 방식(화면해설 내지 자막을 별도의 방식으로 제공)으로 제 공할 경우 별도의 단말기 또는 스마트 안경 등을 통해 송출하여야 하므로 기술적 문제와 비용이 고려되어야 하는 상황이다. 특히 폐쇄형 방식을 제공하기 위해서는 보안성 확보(영화 사전유출 방지)와 적절한 비용이 고려되어야 한다. 전달성과 편리성을 위해 장애인의 장애의 종류 및 정도에 따라 제공되어야 할 장비의 기능이 다를 수 있으므 로 특정 장비를 확정하기가 어렵다. 따라서 사전에 장애인 당사자와 합의가 필요한 영역으로 영화관사업자가 일방적으로 추진할 수는 없다. 폐쇄형 방식으로 제공하기 위해 해당 장비들을 준비한다면 2019년 영화진흥위원회에서 산출한 기준1)을 적용했을 때 약 200억원의 비용이 소 요될 것으로 보인다. 그러나 이에 대한 공적 지원이 부재하기 때문에 영화 관사업자가 비용을 부담하기에는 예산상 곤란할 뿐만 아니라 모든 한국영 화에 대해 모든 상영관 스크린에서 제공해야 하는지, 아니면 일부만 제공해 도 되는지 등의 기준이 없어 시각 및 청각장애인에게 편의를 제공하는 데 어려움이 있다. 참고로 방송은 화면해설과 자막 제공에 필요한 장비 구입비용을 국 가가 지원하고 있으며, 영화의 경우에도 해외에서는 국가가 영화관사업자에 게 화면해설과 자막 제공에 소요되는 비용을 지원하고 있는바 이러한 사정 을 고려한다면 피진정기관에게 화면해설과 자막 부담을 부과하는 것은 곤 란하다. 영화산업은 수년째 성장이 멈춘 실정이며 영화관사업자 간 경쟁이 치열한 상태에서 코로나 19로 인해 영화관람객 이용이 제한되는 재난적 상 황이라 총매출액이 2019년 1조464억에서 2020년 3,258억으로 전년대비 31% 1) 1개 스크린당 시각장애인 10명, 청각장애인 10명이 이용할 수 있는 장비는 스 크린마다 1,200만원~1,700만원 소요(2019년 영화진흥위원회 연구) 로 급감하여 경영상 어려움에 처해 있다. 2) 피진정인 2 장애인에게 영화 관람을 지원하기 위해 최저 할인 요금 적용 등 자 체적으로 노력하고 있으며 영화진흥위원회를 중심으로 장애인의 영화 관람 을 위해 노력하고 있다. 시각장애인과 청각장애인 위한 영화관람 서비스를 제공하기 위해서는 표준화된 기술이 필요한데 현재 특정 기술을 확정할 수 없어 상용화의 어려움이 있으며, 적용의 기준도 불분명한 상황에서 선도적 으로 서비스를 제공하기는 어렵다. 2019년 상반기에 화면해설과 자막 제공이 가능한 영화 14편을 20개 상영관에서 93회 상영하였다. 가치봄 영화 상영은 콘텐츠 제공이 전제되어 야 하므로 영화상영업자만 단독으로 결정할 문제가 아니다. 콘텐츠 제공 시 불법복제 등의 저작권 이슈로 인해 제작.배급업자의 동의가 필요하고, 국내 에서 생산되는 폐쇄형 가치봄 영화 장비는 없다. 영화진흥위원회의 장비도 입 소요예산을 적용하여 전 직영관에 도입한다면 장비 도입 비용만 계산했 을 때 약 120억원이 소요된다. 피진정기관은 2018. 6. 1.부로 ○○○○ 주식회사로부터 물적분할하 여, 2018. 6. 1.부터 현재까지 운영하고 있는데 2019년도 총 매출액 7,232억 원에서 코로나 19에 따른 다중이용시설 제한으로 2020년 총 매출액이 2,425 억원으로 전년대비 33%로 급감하여 현재 운영의 어려움이 있다. 4. 인정사실 진정인의 진정서, 피진정인의 답변서 등을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 피진정기관 1은 1999. 3. 30. 영화관운영업자로 설립되었으며 스크린수 1,305개, 영화관수 182개(총 300석 이상 179개)를 운영하고 있다. 피진정기관 2는 2016. 6. 1. 설립되어 스크린수 962개, 영화관수 150개(총 300석 이상 134개)를 운영하고 있다. 피진정인 1과 2는 영상과 음성 정보를 제작업자 및 배급업자로부터 받아 스크린을 통하여 관객에게 제공하는 사업자이며, 피해자들이 피진정인 1과 2과 운영하는 영화관에서 관람한 영화 "기생충"은 배급사로부터 화면해설과 한글자막이 포함되지 않은 영상물이었다. 피진정인 1은 피해자 1에게 화면해설에 접근할 수 있는 편의를 제공하지 않았으며 피해자 2에게 한글자막에 접근할 수 있는 편의를 제공하지 않았 다. 피진정인 2는 피해자 3에게 한글자막에 접근할 수 있는 편의를 제공하 지 않았다. 5. 관련 규정 별지 기재와 같다. 6. 판단 진정인과 피해자는 "시각 및 청각장애인이 영화관사업자로부터 화면해설 과 자막을 제공받지 못해 영화관람에 있어 차별을 당하고 있으므로 이에 대한 구제가 필요하다고 주장한다. 그런데 이 진정사건의 진정인을 포함한 장애인단체 등이 공동으로, 진정 의 취지와 같은 내용인 “시각 및 청각장애인에 대한 영화관사업자의 편의 제공 구제청구” 소송을 2016년 법원에 제기하였고(○○○○법원 2016가합 ××××××), 현재 피진정인들을 포함한 피고 영화관사업자의 항소로 항소심 재판이 진행 중이다. 또한 국가인권위원회 장애인차별시정위원회는 2019. 2. 25. “청각장애인이 영화관람에서 자막을 제공받지 않은 것은 장애인 차별” 이라는 진정사건(17진정109400)에 대해 기각 후 의견표명을 결정하였다. 따라서 이 사건 진정은 「국가인권위원회법」 제32조 제1항 제5호 “진정인 제기될 당시 진정의 원인이 된 사실에 관하여 법원에 의해 재판이 진행 중 인 경우”와 위원회가 기결정한 사안과 동일 취지의 진정으로 법 제32조 제 1항 제7호 "위원회가 조사하는 것이 적절하지 아니하다고 인정되는 경우“에 해당하여 각하한다. Ⅱ. 의견표명 1. 검토배경 「국가인권위원회」 제32조 제5호의 규정에 따라 이 사건 진정은 각하하지 만, 실제 피진정인들은 「장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률」(이하 "장애인차별금지법"이라 한다) 제24조 제2항에 따른 문화·예술 활동에 있어 정당한 편의제공 의무자이다. 자막과 화면해설에 대한 표준장비가 없고 제 공기준이 명확하지 않은 상황에서 시각 및 청각장애인의 영화관람을 위한 정당한 편의의 제공을 위해서는 국가의 장비 표준화와 예산 지원 노력이 필요한 것으로 판단되어 의견표명을 검토하였다. 2. 검토내용 헌법 제11조는 ”모든 국민은 법 앞에 평등하며 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있 어서 차별을 받지 아니한다“고 규정하고 있다. 장애인차별금지법은 모든 생 활영역에서 장애를 이유로 한 차별을 금지하고 차별받은 사람의 권익을 효 과적으로 구제함으로써 장애인의 완전한 사회참여와 평등권 실현을 통하여 인간으로서의 존엄과 가치를 구현함을 목적으로 하고 있다. 또한 법 제24조 제2항에서는 정당한 편의제공 의무를 부담하는 문화.예술사업자의 범위를 정하고 있는 장애인차별금지법 시행령 [별표 4]에서는 "문화예술진흥법 제2 조에 따른 스크린기준 300석 이상 규모의 영화상영관"이 포함되어 있어 피 진정인들은 장애인에 대한 정당한 편의를 제공할 의무가 있다. 하지만 피진정인들은 이러한 의무에도 불구하고 코로나19 확산에 따른 정부의 다중이용시설 출입제한으로 인해 매출액 감소라는 어려움을 겪고 있으며, 편의제공을 위한 장비 구입에 드는 비용은 각각 200억원과 120억원 으로 과도한 부담이라고 주장한다. 피진정인들의 주장처럼 코로나19와 같은 특별한 상황으로 인해 경영상의 어려움이 발생한 것은 사실이나 코로나19 상황이 항구적으로 영화관 업계 에 영향을 미친다고 보기 어렵고, 앞으로 백신 접종률이 높아지고 코로나19 확산세가 완화되면 다중이용시설 출입제한도 완화될 가능성이 있다. 그리고 지역별 장애인 이용현황이나 재정상황을 고려하는 등 피진정기관의 사정에 맞추어 단계적으로 시범운영을 시도할 경우 매출액 대비 소요비용 부담을 감당할 수 있을 것으로 보인다. 더욱이 피진정인들은 영화관사업자 매출액 1위(50%)와 2위(30%)로 전체 영화관 사업에서 80%를 차지하는 지위에 있다 는 점에 비추어 볼 때 과도한 부담이라고 보기 어렵다. 현재 시?청각 장애인의 장애 정도 등을 고려한 표준장비와 편의제공 범위 등에 대한 기준이 없다. 그리고 시중에 판매되고 있는 자막 및 화면해설을 위한 다양한 사양의 장비들은 기능과 성능에서 차이가 있어 제공해야 할 장비에 대한 구체적인 기준이 없는 상황에서 제품을 선택하는 데 어려움이 있다는 피진정인의 주장은 사실로 인정된다. 문화체육관광부 소속 공공기관인 영화진흥위원회는 2005년부터 장애인 단체 및 영화관사업자들과 협의하며 시각 및 청각장애인들의 영화관람 환 경 향상을 위해 전국 74개 영화관에서 한글자막과 화면해설을 볼 수 있도 록 지원하고 있으며 시각 및 청각장애인의 영화관람 환경을 높이기 위해 장비 등에 대한 연구를 수행하는 등 한국영화 질적 향상과 영화산업 발전 을 위하여 활동을 하고 있다. 이러한 노력으로 시각 및 청각장애인의 영화 관람 환경이 향상되었지만, 제한된 시간과 장소, 제한된 영화만을 볼 수 있 어 여전히 문화생활에 제약이 존재한다. 장애인의 능동적인 문화생활 참여를 위해 장애인 관객이 비장애인 관객 과 달리 동등한 문화생활을 누리지 못하는 현재의 제약을 해소하는 관점에 서의 접근이 필요하다. 따라서 영화관사업자에게 장애인차별금지법에서 규 정하고 있는 문화?예술 활동에 있어 장애인에게 정당한 편의를 제공할 의무 의 성실한 이행을 위하여 적극적으로 노력하여야 한다는 의견을 표명할 필 요가 있다. 그리고 문화체육부장관에게는 시각 및 청각장애인이 차별받지 않고 영화를 관람할 수 있도록 정당한 편의제공을 위한 표준장비 연구와 함께 영화관사업자가 관련 장비를 구축하도록 지원하여야 한다는 의견을 표명할 필요가 있다. Ⅲ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제32조 제1항 제5호 및 제7호, 제25조 제1항, 제19조 제1호의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.