예산 및 기금운용계획 집행지침 보조금 지원 제한에 대한 개선 권고

Ⅰ. 권고의 배경 2017년도 「예산 및 기금운영계획 집행지침」(이하 "예산집행지침"이라 한다)은, 민간보조사업 보조금에 대해 “불법 시위를 주최 또는 주도한 단 체”에는 보조금의 지원을 제한하여야 한다고 명시하고 있고, 보조금 교부 결정을 취소할 수 있는 교부조건으로 “보조금을 다른 용도에 사용한 경우 (불법시위 활동 등에 사용한 경우를 포함)”등을 명시하고 있다. 이에 국가인권위원회는 위의 「예산집행지침」 상 보조금 지원제한의 내용 이 「헌법」이 보장하는 집회의 자유를 침해하는지 여부 등을 살펴보고, 개선 방안을 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고 기준 「헌법」 제21조 제1항, 제37조 제2항, 「세계인권선언」 제20조 제1호, 「시민 적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」(이하 "자유권규약"이라 한다) 제21 조, 「보조금 관리에 관한 법률」(이하 "보조금법"이라 한다), 「집회 및 시 위에 관한 법률」(이하 "집시법"이라 한다), 「비영리민간단체 지원법」 Ⅲ. 판단 1. 「예산집행지침」과 보조금 지원 제한 규정 가. 「예산집행지침」의 성격 「예산집행지침」은 「국가재정법」 제44조 및 제80조에 따라 예산집행과 기금운용계획 집행의 효율성 및 공공성을 제고하기 위한 것으로 각 부처 예산집행공무원이 준수해야 하는 표준규범이다. 「예산집행지침」의 법적 성 격은 행정규칙에 해당하는바, 행정규칙은 대외적인 구속력을 갖지 않으며 법률에서 위임된 사항만을 규율할 수 있다. 나. 보조금 지원 제한 규정의 내용 「예산집행지침」에 민간보조사업의 보조금 지원 제한 사유로 “불법시 위를 주최·주도하거나 적극 참여한 단체”, “구성원이 소속단체 명의로 불법시위에 적극 참여하여 「집시법」 위반 등으로 처벌 받은 단체”라는 내 용이 처음으로 규정된 것은 2009년 「예산집행지침」이며, 이후 문구 등이 일 부수정 되어 2017년 현재는 “불법시위를 주최 또는 주도한 단체”라고 규 정되어 있고, “보조금을 다른 용도에 사용한 경우(불법시위 활동 등에 사 용한 경우를 포함)”를 보조금 교부결정을 취소할 수 있는 사유 중 하나로 교부조건에 명시하도록 하고 있다. 다. 보조금 지원 제한 규정의 신설 배경 기획재정부는, 국고보조금은 당초 교부 목적에 따라 사용하여야 함에도 일부 불법 행위 등에 국고보조금이 사용되는 것을 제한하려는 취지에서 2009년도 「예산집행지침」에 관련 내용을 반영한 것이며, 불법시위는 불법행 위의 예시로서 규정한 것이라고 한다. 2008년 당시 전국적인 미국산소고기 반대 촛불집회 이후 불법폭력시위 를 주최·주도하거나 적극 참여한 단체에 대해 보조금 등의 재정지원을 제 한하는 내용의 「보조금법」 개정에 대한 논의가 있었으나, 「보조금법」에 따 른 사업 수행의 타당성 여부와 무관하게 「집시법」 위반 등을 제재하기 위 한 목적으로 보조금 지원을 금지하는 것은 적절치 못하다는 의견 등이 고 려되어 「보조금법」 개정이 무산된 바 있다. 이후 2008. 12. 13. 국회 본회의에서 2009년도 예산을 의결하면서 56건 의 부대의견을 첨부하였고, 이 부대의견을 반영하여 2009년도 「예산집행지 침」에 보조금 지원 제한 사유로 불법시위에 관한 사항을 명시한 점에 비추 어 볼 때, 보조금 지원 제한 규정의 신설은 집회·시위 관련 단체에 대한 보조금 지원 제한에 중점을 둔 것으로 볼 수 있다. 2. 집회의 자유 「헌법」 제21조 제1항은 “모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사 의 자유를 가진다”고 규정하고, 「세계인권선언」 제20조 제1호는 평화적 집 회와 결사의 자유를 누릴 권리를 보장하며, 「자유권규약」 제21조는 평화적 인 집회의 권리를 인정하고 있다. 헌법재판소는, 집회의 자유는 개인의 인격발현의 요소이자 민주주의를 구 성하는 요소라는 이중적 헌법적 기능을 가지고 있으며, 소수의 보호를 위한 중요한 기본권으로 표현의 자유와 더불어 민주적 공동체가 기능하기 위하 여 불가결한 근본요소이므로, 집회의 자유에 대한 금지는 원칙적으로 공공 의 안녕질서에 대한 직접적인 위협이 명백하게 존재하는 경우에 한하여 허 용될 수 있으며, 집회의 금지는 집회의 자유를 보다 적게 제한하는 다른 수 단, 즉 조건을 붙여 집회를 허용하는 가능성을 모두 소진한 후에 비로소 고 려될 수 있는 최종적 수단이어야 한다고 판시하였다[2002. 10. 30.자 2000헌 바67 결정, 2003. 10. 30.자 2000헌바67, 2000헌바83(병합) 결정]. 한편 "시위"는 정치적 사안을 둘러싼 장소를 이전하는 집회로서 동적 집회, 즉 "움직이는 집회" 혹은 "이동하는 집회"를 말한다. 헌법재판소 는 “집회의 자유에는 집회를 통하여 형성된 의사를 집단적으로 표현하고 이를 통하여 불특정 다수인의 의사에 영향을 줄 자유를 포함한다. 따라서 이를 내용으로 하는 시위의 자유 또한 집회의 자유를 규정한 「헌법」 제21 조 제1항에 의하여 보호되는 기본권이다”라고 판시하였다(2005. 11. 24. 2004헌가17 결정). 국가인권위원회는 집회·시위에 관한 법적 제재는 「집시법」 등 법률적 근거에 따라 매우 제한적으로 이루어져 집회의 자유를 최대한 보장하여야 하며(국가인권위원회 2008. 1. 28. 「집회금지통고제도 및 사전차단조치 개선 을 위한 법령 및 관행 개선 권고」 결정), 집회의 자유를 제한하는 경우에도 엄격하게 과잉금지의 원칙이 적용되어야 할 뿐만 아니라, 공권력에 의한 사 전허가제의 모습과 내용을 띠는 것은 금지하여 집회의 자유를 침해하지 않 도록 할 것을 권고한 바 있다(국가인권위원회 2016. 3. 28. 「집회금지에 의 한 인권침해 권고」 결정). 3. 보조금 지원 제한 규정의 집회의 자유 침해 여부 가. 법률유보의 원칙 위반 여부 집회의 자유는 민주정치의 실현에 기여하고 특히 소수자 집단의 권익 과 주장을 옹호하는 데 가장 효과적으로 기능하는 기본권이므로, 이에 대한 제한은 「집시법」 등 법률적 근거에 따라 매우 제한적으로 이루어져야 하며, 행정규칙인 「예산집행지침」은 법률에서 위임한 사항만을 규율할 수 있다. 「보조금법」 제17조 제1항은 보조금 교부결정의 기준으로, 법령 및 예산 의 목적에의 적합 여부, 보조사업 내용의 적정 여부, 금액 산정의 착오 여 부, 자기자금의 부담능력 유무 등을 명시하고 있다. 따라서 「보조금법」 제 17조 제1항이 보조금 신청 단체의 불법시위 활동 등을 이유로 하는 「예산 집행지침」의 보조금 지원 제한에 대한 법률적 근거라고 보기는 어렵다. 또한 비영리민간단체의 공익활동증진 등을 목적으로 하는 「비영리민간 단체 지원법」 제12조 제1항과 제13조는 공익활동을 추진하기 위하여 비영 리민간단체에게 지원한 보조금에 대하여, 사업계획서에 허위사실을 기재하 거나 부정한 방법으로 교부받거나 다른 용도에 사용한 때에 이를 환수하거 나 벌금에 처하도록 하고 있어, 「비영리민간단체 지원법」을 보조금 교부 결 정 또는 보조사업자 선정단계에서 단체의 활동 등을 이유로 보조금 지원을 제한할 수 있는 법률적 근거로 보기 어렵다. 한편 「집시법」 제22조 내지 제26조에서 집회 및 시위에 대한 금지사항 위반 시 벌칙 규정을 정하고 있으나, 이러한 벌칙 규정은 「예산집행지침」의 보조금 지원 제한의 근거로 보기 어렵다. 따라서 집회의 자유 보장의 취지 등을 고려할 때 이에 대한 제한은 법 률적 근거에 따라 제한적으로 이루어져야 할 것임에도, 「예산집행지침」에서 불법시위의 주최·주도를 이유로 하여 보조금 지원 제한을 규정하는 것은 그 법률적 근거가 명확하다고 보기 어렵다. 나. 명확성의 원칙 위반 여부 기본권을 제한하는 법규범의 경우 그 적용대상자에게 그 규제내용을 미리 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 장래의 행동지침을 제공하고, 동시 에 법집행자에게 객관적 판단지침을 주어 차별적이거나 자의적인 법해석을 예방할 수 있도록 명확한 용어로 규정해야 한다는 것이 우리 헌법의 원칙 이다(헌법재판소 2009. 6. 25.자 2007헌바60 결정). 그런데 「예산집행지침」에서 정하는 “불법시위를 주최 또는 주도한 단 체”에 대해서는 그 해석이 모호하여 자의적 적용 여지가 있음에도, 지침에 서는 "불법시위"에 대한 판단 시점, 판단 주체, 판단 대상 등을 명확하게 제시하고 있지 않다. 불법시위의 개념이 "「집시법」 위반으로 형사판결이 확정된 경우"에 한정되는 것인지, "경찰서장이 옥외집회 등에 대하여 금지통고를 한 경 우"를 포함하는 것인지 등이 명확하지 않으며, 특히 후자에 해당한다고 할 경우 사법기관이 아닌 행정기관에서 불법 여부를 판단하게 되는 문제가 있 다. 또한 "주최 또는 주도"의 의미가 집회 신고 당시 주최하기로 예정한 단체를 기준으로 하는 것인지, 집회 및 시위 현장에 참여하여 실제로 주최 한 단체를 기준으로 하는 것인지 등에 대한 명확한 기준을 제시하지 않아, 소속 단체 회원이 불법시위를 주최·주도하였을 경우 그 단체에 대한 보조 금 제한으로 이어져 개인의 활동이 단체의 활동으로 의제될 여지도 있다. 따라서 「예산집행지침」은 집회의 자유 침해 소지가 있는 보조금 지원 제한을 규정하면서 불명확한 개념을 사용하고 있어, 제한 요건 해석에 있어 자의적 적용 여지가 있으므로 명확성의 원칙을 위반하여 집회의 자유를 제 한하고 위축시킬 근거로 남용될 우려가 있다. 다. 비례의 원칙 부합 여부 국가가 국민의 기본권을 제한하기 위해서는 목적의 정당성, 방법의 적 정성, 피해의 최소성, 법익의 균형성 등 비례의 원칙을 준수해야 한다. 따라 서 「예산집행지침」으로 불법시위를 주최·주도한 단체에 대하여 보조금 지 원을 제한하려면 그것이 목적에 부합하는 적정한 방법이어야 한다. 기획재정부는 「예산집행지침」으로 보조금 지원을 제한하는 취지가 "일부 불법행위 등에 국고보조금이 사용되는 것을 제한하려는 것"이라고 밝히고 있는바, 이에 따르면 보조금 지원 제한은 당초 사업 목적 이외의 용 도로 보조금을 사용하는 것을 제한하는 것이 그 주된 목적이라 할 수 있다. 그러나 「예산집행지침」은 목적 외 사용이라는 일반적 내용이 아니라 "불 법시위"를 특정하여 제한하고 있다. 설사 보조금 지원 제한의 목적이 불법 적이고 폭력적인 집회·시위를 예방하고 평화적인 집회·시위를 촉진하기 위한 것이라고 할지라도, 집회와 시위에 관한 사항은 「집시법」에서 규정하 는 바에 따르고 보조금에 관한 사항은 「보조금법」 등 관련 법령을 준수하 면서 필요한 조치를 마련해야 할 것이고, 불법시위를 이유로 보조금 지원을 제한하는 것은 그 목적과 수단이 부합하지 않아 그 방법이 적정하다고 보 기 어렵다. 따라서 「예산집행지침」으로 불법시위를 주최·주도한 단체에 대하여 보조금을 제한하도록 규정한 것은, 설사 그 정책적 목적이 정당하다고 할지 라도 그 목적 달성을 위한 효과적이고 적절한 수단이라 보기 어려우므로 비례의 원칙에 부합하지 않는다. 4. 보조금 교부조건의 적정성 여부 「예산집행지침」은 “보조금을 다른 용도에 사용한 경우(불법시위 활동 등 에 사용한 경우를 포함)”를 보조금 교부결정을 취소할 수 있는 사유 중 하 나로 교부조건에 명시하도록 하고 있다. 이는 「보조금법」 제22조 제1항 및 제30조 제1항에서 정하는 목적 외 사용 금지를 강조 또는 확인하는 취지로 볼 수 있다. 그러나 목적 외 사용의 예시로서 불법시위 활동을 명시한 것은 「예산집 행지침」에 이를 신설하게 된 배경을 고려할 때 보조금 지원 제한 사유로서 불법시위를 주최·주도한 단체를 규정한 것과 연관하여 살펴볼 필요가 있 다. 즉 위 내용은 2009년도 「예산집행지침」에 보조금 지원 제한 사유를 새 로 규정하면서 교부조건에 명시해야 할 사항으로 처음 제시되었으며, 참고 사항으로 “불법시위 참여단체 등에 대한 보조금지원 제한 및 교부결정의 취소가능성을 명시하는 내용은 지방자치단체의 장이 국가예산을 지원받아 민간단체를 지원하는 경우에도 동일하게 적용”이라고 명시하고 있어, 해당 내용이 집회와 관련되어 있음을 충분히 짐작할 수 있다. 따라서 앞서 「예산집행지침」으로 불법시위 참여 단체에 대한 보조금 지 원 제한을 규정한 것이 집회의 자유를 침해할 소지가 있는 점을 고려할 때, 불법시위 활동을 특정적으로 예시하여 보조금 교부결정을 취소할 수 있는 사유 중 하나로 교부조건에 명시하도록 한 것 역시 집회의 자유를 침해하 고 위축시킬 우려가 있다고 판단된다. 5. 소결 이에 기획재정부장관에게 「예산 및 기금운용계획 집행지침」의 민간보조 사업 보조금 지원 제한 및 교부조건에서 집회와 관련된 사항을 삭제할 것 을 권고할 필요가 있다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 따라 주문과 같 이 권고한다.