외국인보호소의 난민신청자 장기 보호에 따른 인권침해 등

1. 진정요지 진정인은 ○○○ ○○(이하 "○○○"라 한다) 국적 보호외국인으로 ○○외 국인보호소(이하 "피진정기관"이라 한다)에 있는 동안 아래와 같은 인권침해 를 당했다. 가. 피진정인은 진정인의 건강상의 문제는 방치하고 ○○○ 본국으로의 출국만을 강요하였다. 나. 진정인은 본국으로 출국할 경우 강제 징집 우려가 있어 난민신청을 하였고, 대한민국 체류가 어렵다면 캐나다 등 3국으로 출국하고자 하는데 피진정인이 아무런 조치를 하지 않아 피진정기관에 장기간 보호되고 있다. 2. 당사자 및 참고인의 주장 요지 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1) 진정인의 건강상의 문제 방치 진정인은 2023. 4. 20. 피진정기관에서 의무과 최초 진료 이후, 2023. 10. 12.까지 도합 총 16회의 내부진료를 받은 바 있으며, 피진정인은 진료 초창기 밤에 기침을 한다는 증상 호소에 따른 처방(코로나19 검사 포함)을 시작으로 진정인이 호소하는 증상에 맞춰 무좀약, 코에 뿌리는 약 등을 처 방한 바 있다. 진정인이 2023. 7. 13. 속이 아프다는 증상 등을 호소하여 피진정인은 적 합한 처방을 하였으나, 진정인은 “보호소의 약은 효과가 없다, 모두 쓰레기 약이다, 쓰레기 약은 안 먹겠다”라는 등의 발언을 하였다. 진정인이 2023. 8. 2. 목과 치아의 통증을 호소하여 피진정인은 진정인의 외부진료 의뢰서를 발부하였지만, 진정인은 본인에게 진료비가 없다면서 외 부진료를 거부한 바 있으며, 2023. 10. 12. 진료 시 목을 우측으로 기울이고 있어 피진정인이 외부진료를 의뢰, 2023. 10. 17. 국비로 외부진료를 실시한 바 있고 경추 통증으로 진통제 주사 투여 및 복용약 7일분을 처방 받았으 며, 진료 당시 진정인에게 인후통 등 다른 증상에 대하여 질문하였으나 통 증을 호소하거나 추가 진료를 요청하지 않았다. 진정인에 대한 2023. 10. 17. 외부진료 시 목, 식도 및 위에 특별한 증상 이 없는 것으로 파악되었으며, 향후 진정인에 대한 의무과 및 외부병원 진 료에서 수술이 필요하다고 인정되는 등의 증상 유무 및 의료진의 진단과 판단에 따라 상황에 맞게 대처할 예정이다. 2) 제3국으로의 출국 관련 미조치 등 진정인은 「출입국관리법」 제46조, 제58조, 제59조, 제63조에 따라 강제퇴거명령을 받고 보호 중인 자로, 강제퇴거명령을 집행할 시에는 같은 법 제62조 및 제64조 제1항에 따라 보호외국인의 국적 내지 시민권을 가진 국가로 송환하여야 한다. 다만 「출입국관리법」 제64조 제2항에 따라 다른 국가로 송환할 수는 있으나, 이때에도 각 국가별 이민부?국(Immigration) 정책에 따라 입국을 하 고자 하는 국가의 사증(Visa)을 발급받아야 한다. 아울러 모든 항공사 또한 이러한 국가별 이민부.국(Immigration) 정책에 맞춰 승객들의 탑승 여부를 판단하고 승인하고 있는바, 각 항공사는 해당 승객이 강제퇴거명령을 받은 자일 때에는 더욱더 신중하게 탑승 가능 여부 를 판단하고 있으며, 이는 항공사의 고유권한에 해당되어 보호외국인의 국 적 항공사(국적기)라 할지라도 자국의 정책에 따라 엄격하게 탑승 가능 여 부를 판단하기도 한다. 따라서 진정인이 캐나다 입국을 원한다고 하더라도 캐나다 정부의 사증 (Visa) 발급이 선행되어야 할 뿐만 아니라, 항공권 발권을 시도하더라도 각 항공사마다의 정책에 따라 발권 자체가 불가능한 경우도 발생될 수 있다. 다. 참고인(법무부 이민조사과) 「출입국관리법」 제64조(송환국)에 따라 강제퇴거명령을 받은 보호외 국인은 본인의 국적 내지 시민권을 가진 국가로 송환되는 것이 원칙이나, 본인이 희망하는 경우 제3국으로도 송환될 수 있다. 다만 본인이 제3국 송환을 희망하더라도 제3국 입국에 비자가 필요한 경 우 비자 발급이 되지 않으면 송환이 어려울 수 있다. 보호외국인 중 자국내 정세 등의 사유로 본국으로의 송환을 거부하고 비 자 없이 입국 가능한 제3국으로 송환되기를 희망하는 경우 관련 법에 따라 제3국으로의 송환을 검토하겠다. 3. 관련 규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정인이 작성한 진정서 및 제출자료, 피진정인들의 서면진술서 및 제출 자료, 참고인 의견, 관련 규정 및 자료 등을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 진정인은 ○○○ 국적의 남성으로 이 진정사건 현재 만 ○○세(19××. ××. ××.생)이며, 2009. ~ 2010. ○○○군 복무(육군 병사 의무복무)를 마쳐 예비역으로 편성된 자이다. 나. 진정인은 2019. 2. 15. B-1(사증면제) 체류자격(체류만료일 : 2019. 3. 22.)으로 대한민국에 입국하였으며 코로나 19 등으로 인해 체류만료일을 도 과하여 체류하던 중, 2022. 2. 24. ○○○-△△△△△ 전쟁이 시작된 것을 알 게 되었다. ○○○ 정부는 장기화된 전쟁으로 인한 병력 손실로 인해 2022. 9. 21. 진정인과 같은 예비역 남성 등에 대한 "부분 동원령"을 발령하였다. 이는 직업군인이 아닌 과거 ○○○군 복무를 마친 일반 시민을 동원하는 것으로, 이를 피하기 위해 다수의 ○○○ 국적 남성들이 육로와 항로를 통 해 ○○○를 벗어난 것으로 알려져 있다. 다. 진정인은 2022. 9. 22. ○○○에 있는 진정인의 어머니로부터 자신 앞 으로 위 부분 동원령에 의거한 징집 소환장이 온 사실을 알게 되었고, 해당 소환장의 사진을 전달받았다. 이에 진정인은 ○○○-△△△△△ 전쟁에 동 원되지 않기 위해 국내 체류자격이 없는데도 불구하고 계속해서 출국하지 않았다. 라. 진정인은 2022. 10. 11. 서울 ○○경찰서에서 미등록 체류 사실이 확 인되어 ○○출입국.외국인청에 신병인계된 후, 강제퇴거 및 보호명령 처분 을 받고, 2022. 10. 18. 피진정기관에 보호 의뢰된 후, 2024. 7. 26. 기준 648 일간 보호 중이다. 마. 진정인은 강제퇴거 집행을 앞두고 대한민국 난민심사 당국에 난민인 정 신청서를 제출(2022. 12. 7.)하였으나 난민불인정결정(2023. 1. 9.)을 받았 고, 난민불인정결정에 대한 이의신청(2023. 2. 8.)에 대해서도 기각(2023. 6. 12.) 결정을 받았다. 이에 진정인은 2023. 9. 13. 법원에 난민불인정결정 취 소소송을 제기하여 현재 항소심(서울고등법원 2024누××××××) 진행 중이다. 바. 진정인은 피진정기관에서 보호 중, 2023. 4. 20. 의무과 최초 진료 이 후 2023. 10. 12.까지 총 16회의 내부진료 및 진료 결과에 따라 약품 처방 등을 받았고, 피진정인은 2023. 10. 12. 진정인의 내부진료 시 진정인의 경 추에 대한 외부진료 필요성을 인지하고, 2023. 10. 17. 국비로 진정인의 외 부진료를 실시 하였으며, 진정인은 경추 통증과 관련된 진통제 투약 등의 처방을 받았다. 5. 판단 가. 판단기준 진정인과 같은 외국인에게도 「대한민국헌법」(이하 "헌법"이라 한다)의 기본권이 인정되느냐에 관하여, 대체적으로는 기본권 중에서도 천부인권성 내지 자연권성을 가진 기본권에 대해서는 외국인도 기본권주체성이 인정된 다는 것이 통설적 견해이다. 헌법재판소 2001. 11. 29. 99헌마494 결정은 “인간의 존엄과 가치, 행복추구권은 대체로 "인간의 권리"로서 외국인도 주 체가 될 수 있다고 보아야 한다”고 판시하여 외국인의 기본권 주체성을 긍 정하고 있다. 「출입국관리법」상 "보호"란 "출입국관리공무원이 같은 법 제46조 제1항 에 따른 강제퇴거 대상에 해당된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있는 사 람을 출국시키기 위하여 외국인보호실, 외국인보호소 또는 그 밖에 법무부 장관이 지정하는 장소에 인치하고 수용하는 집행활동"을 말한다(「출입국관 리법」 제2조 제11호). 「출입국관리법」상 보호에는 같은 법 제51조에서 정하는 "강제퇴거 대상 심사결정을 위한 보호"와 같은 법 제63조에서 정하는 "강제퇴거명령의 집행 을 위한 보호"가 있는데 진정인은 "대한민국 밖으로 송환할 수 없으면 송환 할 수 있을 때까지" 보호기간 연장이 가능한 "강제퇴거명령의 집행을 위한 보호" 조치를 받은 자이다. 강제퇴거명령 집행을 위한 보호조치는 "송환할 수 있을 때까지" 보호할 수 있다고 하여 법문상 보호기간의 제한을 두고 있지 않고, 대신 보호기간 이 3개월을 넘을 경우 3개월마다 사전에 법무부장관의 승인을 받아야 하며 승인을 받지 못하면 보호를 해제하여야 한다(「출입국관리법」 제63조 제2 항, 제3항). 또한 보호시설에 보호된 사람은 법무부장관에게 보호명령에 대 한 이의신청을 할 수 있다(「출입국관리법」 제63조 제6항, 제55조). 「출입국관리법」 제64조에 따르면, 강제퇴거명령을 받은 사람은 국적이 나 시민권을 가진 국가로 송환되는데, 해당 국가로 송환할 수 없는 경우에 는 1) 대한민국에 입국하기 전에 거주한 국가, 2) 출생지가 있는 국가, 3) 대한민국에 입국하기 위하여 선박 등에 탔던 항(港)이 속하는 국가, 4) 본인 이 송환되기를 희망하는 국가로 송환될 수 있다. 「출입국관리법」 제65조는 지방출입국·외국인관서의 장 직권 또는 피보 호자의 청구에 따라 피보호자의 정상, 해제요청 사유, 자산, 그 밖의 사항을 고려하여 2,000만 원 이하의 보증금을 예치시키고 주거의 제한이나 그 밖에 필요한 조건을 붙여 보호외국인에 대한 보호를 일시해제할 수 있음을 규정 하고 있다. 지방출입국ㆍ외국인관서의 장은 1) 피보호자의 생명·신체에 중대한 위협 이나 회복할 수 없는 재산상 손해가 발생할 우려가 있는지 여부, 2) 국가안 전보장·사회질서·공중보건 등의 국익을 해할 우려가 있는지 여부, 3) 피보호 자의 범법사실·연령·품성, 조사과정 및 보호시설에서의 생활태도, 4) 도주할 우려가 있는지 여부, 5) 그 밖에 중대한 인도적 사유가 있는지 여부를 종합 적으로 심사하여 결정하고 있다. 「난민법」 제5조 제4호에 따른 “난민인정을 신청한 사람”(이하 "난민신 청자"라 한다)이란 대한민국에 난민인정을 신청한 외국인으로서, 1) 난민인 정 신청에 대한 심사가 진행 중인 사람, 2) 난민불인정결정이나 난민불인정 결정에 대한 이의신청의 기각결정을 받고 이의신청의 제기기간이나 행정심 판 또는 행정소송의 제기기간이 지나지 아니한 사람, 3) 난민불인정결정에 대한 행정심판 또는 행정소송이 진행 중인 사람을 말한다. 「난민법」 제3조에 따르면 난민인정자와 인도적체류자 및 난민신청자는 「난민지위에 관한 협약」 제33조 및 「고문 및 그 밖의 잔혹하거나 비인 도적 또는 굴욕적인 대우나 처벌의 방지에 관한 협약」제3조에 따라 본인 의 의사에 반하여 강제로 송환되지 아니한다. 나. 참고기준 유엔총회는 ○○○-△△△△△ 전쟁과 관련하여, 2022. 3. 2. ○○○의 △△△△△ 침략을 규탄하고 즉각 철군을 요구하는 결의안을 141개국의 찬 성으로 채택하였으며, 2022. 10. 12.에도 ○○○가 △△△△△ 점령지에서 실시한 주민투표를 국제법상 효력이 없는 불법행위로 규정하고 이를 규탄 하는 결의안을 143개국의 찬성으로 채택하였다. 헌법재판소 2023. 3. 23. 2020헌가1 결정은 강제퇴거 명령을 받은 보호외 국인의 보호기간 상한을 규정하지 않은 현행 「출입국관리법」 제63조 제1 항에 대해 헌법불합치 결정을 내리고, 해당 규정을 2025. 5. 31.까지 입법 개선하도록 결정하였다. 서울행정법원 2024. 5. 22. 선고 2023구단72397 판결은 정치적 견해를 이 유로 징집을 거부한 ○○○ 국적 난민신청자가 제기한 난민불인정결정 취 소소송에 대해 “원고가 본국에서 전쟁 반대 시위에 참여하는 등 반대의견 을 적극적으로 개진하고 외부적으로 표시해왔다는 주장은 일관되고 설득력 이 있다”, “정치적 의견에 따라 △△△△△ 전쟁을 위한 징집을 거부해 본 국에서 박해받게 될 우려가 있다고 인정할 수 있다”고 하면서, 원고에 대한 난민불인정결정을 취소하는 판결을 내렸다. 국가인권위원회(이하 "위원회"라 한다) 2009. 2. 23. "난민신청자에 대한 강 제퇴거명령 및 보호에 관한 개선 권고" 결정에서 법무부장관에 대해 난민인 정불허처분 취소소송이 진행중인 난민신청자가 불법취업을 하였다는 사유 로 외국인 보호시설에 보호되거나 강제퇴거되지 않도록 해당 소송 절차가 종료될 때까지 강제퇴거명령을 보류할 것을 권고하였고, 2019. 8. 29. 19진 정0117700등(병합) "난민인정신청 보호외국인에 대한 장기구금으로 인한 인 권침해" 결정에서도 법무부장관에 대해 난민심사절차의 진행으로 상당 기간 내에 사실상 강제 퇴거 전망이 없고 사회에 위험요소가 되지 않는 보호외 국인에 대해, 구금 대안적 방안을 적극 시행하는 것이 바람직하다는 의견을 표명하였다. 다. 진정요지에 대한 판단 1) 진정인의 건강상의 문제 방치 관련 피진정인은 2023. 4. 20. 진정인의 의무과 최초 진료 이후, 2023. 10. 12.까지 총 16회(2023. 12. 21. 기준)의 내부진료를 실시하였고, 진료결과에 따라 약품 처방 등을 하였다. 또한 피진정인은 2023. 10. 12. 진정인에 대한 외부진료가 필요하다는 판 단 및 허가에 따라 2023. 10. 17. 진정인의 외부진료를 실시하였는데, 외부 진료에 대한 비용은 자기 부담이 원칙이지만, 진정인이 진료비 부담능력 없 어 국비로 그 비용을 지급한 바 있다. 따라서 피진정인이 진정인의 건강상에 대한 문제를 방치하였다는 진정인 의 주장은 "진정의 내용이 사실이 아님이 명백하거나 사실이라고 인정할 만 한 객관적인 증거가 없는 경우"로 「국가인권위원회법」 제39조 제1항 제1 호에 따라 기각함이 타당하다. 2) ○○○ 국적 징집거부 난민신청자인 진정인에 대한 장기 보호 관련 「출입국관리법」 제63조에 따른 강제퇴거 명령의 집행을 확보하기 위한 외국인 보호(구금)는 행정상 즉시강제로, 처벌이나 징벌적 성격은 없 는 조치이지만, 적합성과 필요성, 비례성을 갖추어야 한다. 또한, 신체의 자 유를 침해하는 인신구속이고 행정적인 수단 중 가장 마지막에 의존해야 하 는 수단이므로 기간, 대상 등이 필요 최소한으로 제한될 필요가 있다. 구금은 신체의 자유에 대한 중대한 예외로, 신체의 자유에 대한 박탈은 헌법이 마련한 절차와 사유에 부합해야 하고, 이러한 점은 그 대상이 외국 인이라 해서 다르지 않다. 이러한 원칙은 헌법재판소 2023. 3. 23. 2020헌가 1 결정에서 강제퇴거명령을 받은 사람을 보호할 수 있도록 하면서 보호기 간의 상한을 마련하지 아니한 「출입국관리법」제63조 제1항이 과잉금지 원 칙 및 적법절차 원칙에 위배되어 피보호자의 신체의 자유를 침해한다고 판 시한 점에서도 확인할 수 있다. 진정인은 강제퇴거 명령을 받은 외국인이나, 난민불인정결정 취소 소송을 제기한 당사자로, 추후 소송 결과에 따라 강제퇴거명령의 집행 여부가 달라 질 수 있는 점, 이미 600일 이상 피진정기관에 보호(구금)되어 있는 점, 소 송절차에 소요되는 기간으로 인해 수일 내 강제퇴거가 집행될 수 없다는 점, 경추질환 발병으로 인한 건강상의 문제 발생 등으로 피진정인의 진정인 에 대한 인신구속의 필요성에 의문이 드는 상황이다. 피진정인의 보호조치는 강제퇴거명령을 발령 즉시 집행할 수 없는 경우 그 집행을 확보하기 위해 일시적·잠정적으로 취하는 강제조치이며, 그 본질 상 강제퇴거명령을 집행함에 필요한 합리적 기간 내에 수용할 때에만 그 정당성을 인정할 수 있다고 할 것이다. 그런데 진정인은 난민불인정결정에 따른 소송 중인 자로 관련 절차가 종료될 때까지 강제퇴거명령을 집행할 수 없고(「출입국관리법」 제62조 제4항), 진정요지와 같이 진정인의 본국 이 아닌 캐나다 등 제3국으로의 출국을 추진하려 해도 피진정인과 참고인 진술에서 알 수 있듯 그 기간을 예측할 수 없고 오히려 장기화 될 가능성 이 높다. 그런데, 피진정인은 이러한 고려 없이 송환이 가능할 때까지 계속 해서 진정인을 보호하고 있는바, 이는 상당한 기간 내에 강제퇴거 명령을 집행할 수 없는 경우에도 강제퇴거 대상자를 장기간 또는 무기한 보호하는 것으로 강제퇴거를 위한 보호(구금) 사유가 전체 보호기간에 걸쳐 계속 유 효한 것으로 보기 어려워 자의적 구금이 될 수 있고, 일시적·잠정적 강제조 치로서의 한계를 벗어나 피보호자의 신체의 자유를 과도하게 제한하는 것 이다. 또한, 외국인보호소 수용으로 인한 신체적·정신적 위해를 감안한다면, 진 정인에 대한 장기 구금은 비인간적 처우에 해당하며, 이는 「시민적·정치적 권리에 관한 국제인권규약」 제9조(신체의 자유와 안전에 대한 권리) 및 「대한민국 헌법」 제10조(인간의 존엄과 가치) 및 제12조(신체의 자유)에 부합하지 않는 등 진정인의 행복추구권 및 신체의 자유 등을 과도하게 제 한하는 조치라고 볼 여지가 상당하다. 한편 「출입국관리법」 제65조(보호의 일시해제)와 같은 법 시행령 제79 조(보호의 일시해제)는, 보호외국인의 개별 상황을 검토하여 보증금을 예치 시키고 주거의 제한이나 그 밖에 필요한 조건을 붙여 보호를 일시 해제할 수 있음을 규정하고 있다. 위 제도는 진정인과 같이 난민심사 또는 난민불 인정 결정에 불복 소송 중인 강제퇴거 대상 외국인에 대한 장기 보호(구금) 를 방지하기 위해서도 활용될 수 있어 보이므로, 이미 보호조치 된 진정인 등 난민신청자에 대하여 보호일시해제 등 구금 대안을 적극 시행할 필요성 이 있다. 다만 이 사건은 피진정기관 뿐만 아니라 각 외국인보호시설에 모두 적용 될 수 있는 사안이며, 향후 보호외국인에 대한 구금 대안 적용의 선례가 될 수 있으므로, 피진정인보다는 출입국 관리와 외국인 보호 업무 전체를 관할 하는 법무부장관에게 권고하는 것이 적절하다. 이상의 내용을 종합하면, 법무부장관에 대해 「출입국관리법」상 보호의 취지에 반하는 장기구금 최소화와 난민신청자의 장기구금 방지를 위하여, 이 사건 진정인을 비롯하여 난민인정신청을 하였거나 난민인정과 관련한 행정심판 및 행정소송을 진행 중인 사람에 대해서 「출입국관리법」제65조 에 따른 보호의 일시해제 등 구금 대안을 적극적으로 시행할 것을 권고하 는 것이 바람직하다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 진정요지 나항은 「국가인권위원회법」제44조 제1항 제1호에 따라 권고하기로 하여 주문 1과 같이 결정하고, 진정요지 가항은 같은 법 제39조 제1항 제1호에 따라 기각하기로 하여 주문 2와 같이 결정 한다.