외국인에 대한 지방자치단체의 재난기본소득 지급 차별

1. 진정요지 가. 진정인 1은 F-4비자로 체류 중인 뉴질랜드 국적 동포인데 2020. 5. 피 진정인 1과 2가 지급하는 재난기본소득을 신청하고자 하였으나, 외국국적의 1인 가구 재외동포는 지급대상이 아니라는 이유로 신청을 거부당하였다. 나. 진정인 2는 F-4비자로 체류 중인 중국국적의 재외동포인데, 피진정인 1은 외국인을 재난기본소득 지급대상에서 불합리하게 배제하였다. 2. 진정인 및 피진정인 주장 요지 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1 1) ○○도는 2020. 3. 24. 도지사 브리핑을 통하여 「재난기본소득 지급 조례」제1조에 따라 모든 "○○도민"에게 재난기본소득 지급을 결정하였으나, 그 당시에는 코로나19로 인한 재난상황에서 긴급하게 재난기본소득을 지급하기 위하여 주민등록 전산상 전체 현황 파악이 불가한 외국인을 부득 이 제외하게 되었다. 2) ○○도 재난기본소득 지급 과정에서 평등권, 인간으로서의 존엄과 가치, 인간다운 생활을 할 권리가 침해되었다는 주장에 대하여, ○○도는「재난 및 안전관리 기본법」제4조(국가 등의 책무)에 따라 신속하게 재난 기본소득을 지급하려는 과정 속에서 진정인들의 문제 제기에 대한 고민의 시간적 여유가 없었고, 이에 따라 부득이 검토가 미흡하였다. 3) 그러나, 헌법에 의해 보호되는 기본적 권리가 그 종류를 불문하고 내외국인 구별 없이 동일하게 인정된다고 볼 수 없고, 외국인에게 인정되는 권리라 해도 수혜적 성격의 법규에는 입법자에게 입법형성의 자유가 있으므로 그 내용이 현저히 자의적인 경우가 아닌 한 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. 4) 또한 재난기본소득은 정책적 판단에 따른 사회보장적 성격으로, 외 국인에게도 당연히 인정되는 권리라고 볼 수 없기에, 내국인인 도민과 이주 민 사이에 차별이 있더라도 이는 합리성을 결여한 것이라 볼 수 없다. 5) 다만, 외국인에 대한 인도주의적 차원에서 지급여부 검토와 지급방 안 강구, 여성가족부 등의 지원요청과 정부의 긴급재난지원급 지원계획 등 을 참고로 2020. 5. 4. 조례를 개정하여, 결혼이민자와 영주권자에 대하여 재난기본소득을 지급하는 방안을 마련하였고, 같은 해 6. 1.부터 일정한 요 건을 갖춘 외국인에게도 ○○도 재난기본소득을 지급토록 결정하였다. 6) 국가인권위원회는 2020. 5. 21. 주민으로 등록되어 있는 외국인 주민 을 재난기본소득에서 배제하지 않도록 권고하였고, 이에 대하여 "이미 시행 중인 재난기본소득 지급 건과 관련하여 미지급 외국인 주민 추가 지원은 곤란"하며, "지급대상 확대 시 공론화와 조례 개정, 재원 확보가 필요한 사 항이므로 향후 재난기본소득 지급사유 발생 시 종합적으로 재검토하겠다"는 의견을 2020. 8. 11. 회신하였다. 다. 피진정인 2 1) ○○시는 관내 시민들에게 ○○도에서 지급하는 재난기본소득에 ○○시 재난기본소득을 합산하여 동일한 기준과 동일한 지급수단으로 일괄지 급하였다. 2) 따라서 ○○도에서 마련한 지급기준을 그대로 준용하였으며, 외국인 의 경우 동 조례 제5조(지급대상)에 따라 “「재한외국인 처우 기본법」제2 조제3호에 따른 결혼이민자,” “「출입국관리법」제10조에 따른 영주의 체류 자격을 취득한 사람”에게 지급하였다. 3) ○○시의 재난기본소득 지급방식상 ○○도에서 마련한 기준과 달리 기준을 마련하는 것은 불가능하였다. 3. 관련 규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 당사자의 진술 및 관련 규정 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 진정인 1은 뉴질랜드 국적자로 재외동포체류자격으로 ○○도 ○○시 에 주소지가 등록된 외국인 주민이다. 진정인 2는 중국 국적자로 재외동포 체류자격으로 ○○도 □□시에 주소지가 등록된 외국인 주민이다. 나. 피진정인 1은 코로나19 감염병으로 인한 국가적 재난상황에 ○○도민 의 생활안정과 사회적 기본권 보장 및 지역경제 활성화에 이바지하기 위해 모든 ○○도민에게 일정액의 재난기본소득을 지급하기 위해 「○○도 재난 기본소득 지급 조례」를 제정하여 시민들에게 1인당 10만원의 재난기본소 득을 지역화폐 및 선불카드 등의 형태로 지급하였다. 다. 「○○도 재난기본소득 지급 조례」상 재난기본소득 지급대상은 ○○도에 주민등록을 한 내국인 주민과 「재한외국인 처우 기본법」제2조 제3 호에 따른 결혼이민자, 「출입국관리법」제10조에 따른 영주의 체류자격을 취득한 사람인 외국인 주민이다. 라. 피진정인 2는 「○○시 재난기본소득 지급 조례」에 따라 ○○도 재 난기본소득과 분리하지 않고 같은 지급방식으로 1인당 5만원을 추가하여 일괄지급하였다. 이 조례상 지급대상은 ○○시에 주민등록을 한 내국인 주 민과 「재한외국인 처우 기본법」제2조 제3호에 따른 결혼이민자, 「출입국 관리법」제10조에 따른 영주의 체류자격을 취득한 사람인 외국인 주민이다. 마. 진정인들은 위 지급대상에 해당되지 않아 피진정인들이 지급하는 재 난기본소득을 지급받지 못하였다. 바. 우리 위원회는 피진정인 1에게 20-진정-0234400 사건과 관련하여, “코 로나19로 인한 재난 상황에서 주민의 생활 안정과 지역경제 활성화를 위한 재난긴급지원금 정책을 수립·집행하면서, 주민으로 등록되어 있는 외국인주 민을 달리 대우하고 있는 것은 합리적 이유 없는 차별로 평등권 침해에 해 당하므로, 재난긴급지원금 정책에서 외국인주민이 배제되지 않도록 관련 대 책을 개선할 것을 권고”하였다. 사. 피진정인 1은 2020. 8. 11. 위 권고에 대하여, "재난기본소득 지급대상 확대 시 공론화와 조례 개정 필요하며, 재정부담이 가중될 뿐 아니라 법적 절차 이행과 시·군 협의 등에 따른 기간 소요로 적기 시행이 어렵다"는 이 유로 외국인 주민에 대한 추가 지원이 불가함을 회신하였다. 다만, "향후 재 난기본소득 지급 시 지급대상 등을 종합적으로 재검토하겠다"고 하였다. 5. 판단 가. 조사대상 여부 「헌법」 제11조 제1항은 “누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의 하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니 한다”고 규정하고 있고, 「국가인권위원회법」 제2조 제3호 나목은 합리적 이유 없이 성별, 인종, 출신국가 등을 이유로 재화의 공급이나 이용 과 관련하여 특정한 사람을 우대ㆍ배제ㆍ구별하거나 불리하게 대우하는 행 위를 "평등권 침해의 차별행위"로 규정하고 있다. 이 사건 진정은 피진정인들이 지방자치단체에서 지급하는 재난기본소 득 지급대상에서 외국인을 제외하고 있다는 것인데, "국적"은 「국가인권위원 회법」에 예시된 19개 차별사유에 해당되지 않으나, 원칙적으로 개인이 선택 할 수 없거나 통상의 경우 쉽게 바꿀 수 없는 인격적 속성으로서 외국인에 대한 차별과 편견을 해소하기 위해서라도 기타 차별사유로 볼 수 있다. 따 라서 피진정인이 외국인이라는 이유로 진정인을 재난기본소득 지급대상에 서 제외하였다면 기타 사유를 이유로 재화의 공급이나 이용과 관련하여 특 정한 사람을 불리하게 대우하고 있는 것이므로 우리 위원회의 조사대상에 해당된다. 나. 피진정인 조치의 합리성 여부 국가인권위원회 2020. 5. 21. “서울특별시장과 ○○도지사에게, 코로나 19로 인한 재난 상황에서 주민의 생활 안정과 지역경제 활성화를 위한 재 난긴급지원금 정책을 수립ㆍ집행하면서, 주민으로 등록되어 있는 외국인주 민을 달리 대우하고 있는 것은 합리적 이유 없는 차별로 평등권 침해에 해당하므로, 재난긴급지원금 정책에서 외국인주민이 배제되지 않도록 관련 대 책을 개선할 것을 권고”한 바 있다. 위원회의 권고는 코로나19 감염병 재난 상황을 극복하기 위한 국제인 권기구의 요구와 긴급재난지원금의 성격, 외국인의 법적 지위 및 외국인 주 민으로서의 지위 등을 종합적으로 고려할 때, 긴급재난지원금 지급 대상에 서 외국인 주민을 제외하는 것에 합리적 이유가 없으므로 “평등권 침해의 차별행위”에 해당된다는 판단에 따른 것이었다. 2020. 3. 국제인권기구인 유엔인권최고대표사무소(UN OHCHR)는 각 국의 방역 등 공중보건 조치가 인권침해로 연결되지 않도록 「코비드-19 지 침」을 마련하였고, 이 지침은 코비드-19로 인한 전지구적 위기 상황을 극복 하기 위해서라도 이주민들이 재난긴급 소득지원 등 이러한 경제지원 프로 그램에서 제외되어서는 안 된다는 점을 강조하고 있다. 또한, 재난기본소득의 취지는 코로나19로 인해 어려움에 직면한 시민과 소상공인 등을 대상으로 서민경제를 살리기 위한 것인데, 감염병으로 인해 발생한 경제적 어려움은 외국인 주민이라고 하여도 다르지 않고, 사용처가 관할 지역 내에 소재한 업체에 한정되는 지역화폐 및 선불카드 등의 형태 로 지급되는 경우 외국인 주민이 지역 내에서 지원금을 사용하여도 지역경 제 활성화 취지에도 부합한다 할 것이다. 물론 외국인의 경우 기본권 보장의 수준이 내국인과 동일할 수 없으며 특히 사회보장제도의 경우 「사회보장기본법」 제8조에 따라 외국인에게는 상호주의의 원칙에 따르는 것이 원칙이다. 그러나 외국인등록에 대해 주민등록과 동일한 법적 효과를 인정하고 있는 다수의 대법원 판례1)와 외국인 등록을 통해 주소를 신고한 이주민도 "주민"으로 인정하고 있는 「지방자치 법」 제12조를 고려할 때, 「지방자치법」 제13조 제1항에서 규정하고 있는 소 속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부 터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 외국인도 동일하게 가지고 있다고 볼 수 있다. 나아가 코로나19라는 재난은 같은 지역에 함께 생활하고 있는 모든 사 람에게 동일하게 발생하는 것으로서 국적을 가리지 않으며, 감염병 예방을 위해 부과되는 의무나 행동지침은 외국인도 따라야 하는 것이다. 따라서 재 난기본소득 사업 취지와 외국인 주민의 지위 등을 고려할 때, 외국인 주민 에 대해서도 재난기본소득을 지급하는 것이 합리적이다. 다. 소결 이상의 내용을 종합할 때, 피진정인들이 진정인들에게 재난기본소득을 지급하지 않은 것은 「국가인권위원회법」 제2조 제3호에서 규정하고 있는 기타 사유(국적)를 이유로 한 재화의 공급에서의 차별행위에 해당되는 것으 로 판단된다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제44조 제1항 제2호에 따라 주 문과 같이 결정한다. 1) 대법원 2019. 4. 11., 선고, 2015다254507 판결; 대법원 2018. 9. 28., 선고, 2015다254224 판결; 대법원 2016. 10. 13., 선고 2014다218030, 218047 판결 등