요양병원 종사자에 대한 이동동선 신고 요구

1. 진정요지 진정인들은 요양병원에 근무하는 종사자들이다. 2020. ××. ××. 보건복지 부에서 "연말연시 요양병원 방역 관리 철저 요청(◈◈◈◈◈◈과-××××)"이 라는 제목의 공문(이하 "관련 공문"이라고 한다.)을 시행한 이후, 요양병원 종사자들은 매주 본인의 이동 예상동선을 사전에 작성·제출하여야 하고, 소 속 병원 방역관리자 등으로부터 이에 대한 검토 및 승인, 제한 및 금지 등 의 조치를 받고 있다. 요양병원 종사자들의 출퇴근이 집단감염에 영향을 미칠 수 있다는 점에 따른 것으로 이해되나 피진정인의 과도한 강압적 시책으로 인해 진정인들 은 헌법이 보장하는 기본권을 침해당하고 있다. 2. 당사자 및 관계인의 주장 요지 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1) 요양병원은 감염에 취약한 노인 입원환자가 많아 집단감염 발생 확 률 및 중증비율·사망률이 높다. 이를 고려하여 코로나19 초기부터 방역 준 수사항 이행여부 전수조사(2, 3, 10, 12월), 면회관리, 방역점검 일일관리시스 템 구축·운영(건보공단, 3월~) 및 표본 진단검사, 신규 간병인(3월)·신규 입 원환자(5월) 의무검사, 선제적 진단검사(10월) 등 고강도 감염예방 대책을 마련·이행하였다. 202×. ××. ××.부터 전국적으로 1일 1,000명 내외로 확진자가 발생하 였고, 중앙방역대책본부(이하 "방대본"이라고 한다)가 202×. ××. ××.자 최근 1개월간 요양병원 등 감염취약시설 집단감염 발생 현황을 분석한바, 총 26 건의 집단감염 사례가 발생하였고, 이중 감염경로가 종사자, 간병인력으로 확인된 사례는 19건(73%), 특히 지역사회로부터 감염된 무증상 종사자에 의 한 감염이 주요 위험요인으로 확인되었다. 이에 무증상 종사자를 통한 감염차단 및 조기발견을 위해 종사자 선 제적 진단검사를 시행하는 한편 종사자 개개인이 방역주체로서 경각심을 가지고 자발적으로 방역에 참여해 줄 것을 독려하였다. 2) 관련 공문을 통해 종사자 마스크 착용 등 기존 행정명령(202×. ××. ××.) 사항에 대한 철저 준수와 종사자 동선 관리(연말연시 사적 접촉 최소 화 권고, 무증상이어도 가족 등이 확진자나 밀접접촉자 접촉 또는 의심되는 경우에 반드시 병원에 고지한 후 우선적으로 근무배제 및 검사), 병동별·층 별 근무 분리, 휴게실 등 공용공간 분리 운영 등을 준수할 것을 당부하였 다. 아울러 ◈◈◈◈◈◈협회에서 전국 요양병원에 이미 공문으로 안내 한 내용 중 “자체적으로 원내감염 예방을 위해 종사자분들의 동의와 협조 하에 시행하고 있는 동선관리 사례”를 참조로 안내하였다. 보건복지부장관은 일반적 근거규정으로서 의료기관 등에 대해 의료 법 제59조(지도와 명령) 제1항에 따른 지도와 명령, 감염병의 예방 및 관 리에 관한 법률 (이하 "감염병예방법"이라고 한다) 제49조(감염병의 예방 조 치) 제2의2호에 따른 감염병의 예방조치 등을 할 수 있다. 다만, 위 안내가 상기 법 규정에 따른 행정명령 또는 강제사항을 부 과한 것은 아니고, 병원 종사자의 자발적인 협조 아래 시행하고 있는 모범 사례를 제시한 것으로서 병원 또는 종사자에게 별도의 의무를 부과한 것은 아니며, 개별 요양병원 종사자의 이동동선에 대해 정부가 제출을 요청한 적 은 없고 병원 또는 종사자 역시 별도의 제출의무가 있는 것은 아니다. 따라서 위 조치가 비례의 원칙(목적의 정당성, 수단의 적합성, 침해의 최소성, 법익의 균형성)에 위반하여 개별 의료기관 종사자의 사생활의 비밀 과 자유를 침해한다고 보기 어렵다. 다. 관계기관 1) A광역시장 관련 공문을 수신한 후, 202×. 1×. ××. A광역시 관내 보건소장에게 "연말연시 요양병원 방역 관리 철저 요청" 문서를 발송하였다. 2) A광역시 B구청장 감염 취약시설인 요양병원 내 코로나19 집단감염의 지속적인 발생과 관련, 방대본은 주로 출·퇴근 종사자를 병원 내 감염 전파 주요요인으로 분 석하였고, 이에 대한 후속조치로 보건복지부는 요양병원 준수사항(종사자 퇴근 후 사적모임 금지)과 요양병원 코로나19 대응 점검표 항목(종사자 동 선관리 및 사적접촉 최소화 권고 이행)을 추가하여 방역 관리를 강화하였 다. 수범사례로 “부서별 예상 동선관리 점검표”를 요양병원에 통보하였 고, 연말연시 요양병원 방역관리 점검 시 종사자 관리 철저, 모범사례 숙지 및 적용을 지도하도록 시달된 공문에 따라 종사자 관리에 활용하도록 권고 하였다. 3) C도지사 관련 공문을 연말연시 요양병원 방역관리 철저를 위한 보건복지부의 조치사항으로 판단하여 종사자 동선관리 양식을 시·군에 공문으로 시달하였 다. 4) D군수 개인 사생활 보호와 관련하여 예상 이동동선을 제출하는 것은 인권 침해로 여겨지나 코로나19로 인한 집단감염의 위험성이 높고, 입원환자 대 부분이 감염에 취약한 대상으로 선제적 대응을 위하여 요양병원 종사자의 협조가 절실히 필요한 실정이다. 요양병원 종사자 예상 이동동선 제출은 타 기관 제출용은 아니며, 동 선관리 양식(샘플) 또한 참고용으로 코로나19 감염예방 및 확산방지를 위한 선제적 방역의 일환으로 병원 주도하에 종사자 관리를 하면 되는 것이다 5) E광역시장 현재 요양병원에서는 거의 1년간 면회금지 조치가 내려져 보호자들 이 1년이 넘는 기간 동안 부모님들을 뵙지 못하고 있는 상황에서 요양병원 에 근무하고 있는 종사자들의 방역수칙 준수는 그 무엇보다도 중요하다. 관련 공문을 참고하여 구·군에 통보된 공문의 동선 파악 및 기록은 "수범사례 참조"로 시달된 것으로 강제사항은 아니며, 또한 요양병원에서 종 사자들의 동선 제출을 확인하여 감염위험 우려가 있는 경우 사전조치를 위 한 병원 내 코로나19 감염예방의 노력으로 볼 수 있으며, 병원에서 코로나 19 예방을 위하여 단순히 행하는 동선 파악 등은 인권침해라 보기에는 어 려운 것으로 보인다. 6) F광역시장 보건복지부 관련 문서를 수신한 후 소속 지자체 등에 공문을 발송하 였다. 요양병원 내 코로나19 확산이 지속됨에 따라 타지역 수범사례를 참고 하여 요양병원 종사자의 출퇴근 시 동선을 기록하는 간단한 양식이었으며, 방역조치의 일환으로 이루어지는 국민 준수사항 수준의 조치로 판단하였다. 3. 관련규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정서, 피진정인의 서면진술서 및 제출자료, 관계 지방자치단체의 진술 및 제출자료, 피진정인의 출석 진술 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정 된다. 가. 피진정인은 202×. ××. ××. 17개 시·도지사 및 ◈◈◈◈협회장, ◈◈◈ ◈협회장, ◈◈◈◈◈◈협회장에게 다음 내용의 관련 공문{연말연시 요양병 원 방역관리 철저 요청(◈◈◈◈◈◈과-××××)}을 발송하였다. 피진정인은 관련 공문에서 수범사례로 "부서별 예상 동선관리 점검표" 제출 및 관리를 제시하였고, 다음과 같은 "(샘플) 종사자 관리 양식"을 첨부 하였다. 나. 보건복지부의 관련 공문 시행에 앞서 202×. ××. ××. ◈◈◈◈◈◈협 회는, 요양병원(이사)장을 수신자로 하여 다음의 내용 등이 포함된 "사회적 거리두기 개편에 따른 요양병원 적용 가이드라인 개정 배포 안내(◈◈◈◈ 제20××-×××호)" 문서를 발송하였다. 상기 문서의 붙임 자료인 "사회적 거리두기 단계별 요양병원 적용 가이 드라인" 중 직원 동선관리의 항목에 기재된 내용은 다음과 같다. 다. 피진정인의 관련 문서 시행 이후 광역자치단체는 기초자치단체에, 기 초자치단체는 관할 요양병원에 관련 문서의 내용을 적시한 공문을 시행하 였다. 5. 판단 가. 보건복지부장관의 피진정인 적격 여부 1) 진정인들은 모두 요양병원 종사자들이고, 진정인들의 업무수행 및 근무방식, 인사권 등은 각 요양병원장 소관이며, 피진정인은 진정인들에 대 해 직접적인 업무 지휘나 감독 권한이 없다. 또한 진정인들이 근로하는 요 양병원의 업무수행과 관련한 인권침해 행위는 국가인권위원회법 제30조 (위원회의 조사대상) 제1항의 조사대상에 해당하지 아니한다. 이에 진정인 들의 예상 동선 작성·제출 등을 강요한 행위는 위원회의 조사대상이 아닌 기관(요양병원)에서 사업주의 지시에 따라 발생한 사안이므로, 진정인들이 주장하는 피해사항은 위원회의 조사대상에 해당하지 아니하다고 볼 여지도 있다. 2) 피진정인은 관련 공문에 적시된 수범사례는 병원 종사자의 자발적인 협조 아래 시행하고 있는 모범사례를 안내한 것일 뿐 병원 또는 종사자에 게 별도의 의무를 부과한 것은 아니라고 주장하고 있고, 인정사실 나항과 같이 202×. ××. ××.자 ◈◈◈◈◈◈협회 문서의 "사회적 거리두기 단계별 요양병원 적용 가이드라인"에 직원 동선관리의 항목이 기재되어 있음은 인 정된다. 그러나 보건복지부의 관련 문서에 첨부된 "(샘플) 종사자 관리 양 식"은 ◈◈◈◈◈◈협회의 위 가이드라인에서는 확인되지 않는다. 또한 ◈◈◈◈◈◈협회의 위 가이드라인 중 직원 동선관리 항목이 실제 요양병원에서 어느 정도 활용되었는지에 대해서는 확인되지 않으며, 다만 본 진정사건을 제기한 진정인들이 소속된 요양병원에서는 보건복지부 의 관련 공문이 시행된 이후에 관련문서에 첨부된 양식에 따라 종사자들에 게 사전 동선을 작성·제출하도록 하였음을 확인할 수 있다. 결국 예상 동선 작성·제출 등이 발생하게 된 계기는 보건복지부에서에서 202×. ××. ××. 17 개 시·도 등에 발송한 관련 공문에서 비롯되었다고 봄이 상당하다고 할 수 있다. 3) 한편 정부조직법 제26조(행정각부) 제3항은 장관은 소관사무에 관 하여 지방행정의 장을 지휘·감독함을, 제38조(보건복지부) 제1항은 보건복지 부장관은 생활보호·자활지원·사회보장·아동(영·유아 보육을 포함한다)·노인· 장애인·보건위생·의정(醫政) 및 약정(藥政)에 관한 사무를 관장한다고 명시 하고 있다. 또한 의료법 제58조(의료기관 인증)는 보건복지부장관은 의료 기관에 대한 인증을 할 수 있음을, 같은 법 제59조(지도와 명령)와 제61조 (보고와 업무 검사 등)는 보건복지부장관, 시·도지사가 의료기관 등에 대해 필요한 지도와 명령을 할 수 있고 필요한 사항을 보고하도록 명할 수 있으 며 관계 서류를 검사할 수 있음을 규정하고 있고, 감염병예방법 제49조(감 염병의 예방 조치)는 감염병을 예방하기 위한 조치를 할 수 있음을 규정하 고 있다. 상기 법령 등에 따른 보건복지부와 지방자치단체, 요양병원과의 관계 를 고려하면, 보건복지부장관과 시·도지사는 요양병원에 대한 관리·감독권 을 가지고 있다고 볼 수 있다. 4) 보건복지부는 17개 시·도 등에 대해 요양병원 방역관리 철저를 위해 종사자 준수사항을 명시하고 이어 종사자 예상 이동동선 관리를 수범사례 참조로 제시한 관련 공문을 시행하였고, 각급 지방자치단체장은 보건복지부 의 관련 공문을 기반으로 하여 관내 요양병원에 대해 종사자 예상 동선 관 리 수범사례 등을 포함하여 방역관리 철저를 요구하는 공문을 시행한 것이 다. 최종적으로 공문을 시달 받은 일선 요양병원에서는 관련 공문의 준수사 항 외 수범사례 참조의 사항도 보건복지부의 필요한 지도 혹은 명령, 감염 병을 예방하기 위한 조치에 해당한다고 판단하고 방역관리를 위해 수범사 례를 이행해야 하는 사실상 강제로 인식하였고, 실제로 제시된 수범사례를 그대로 이행하는 상황에 이르게 된 것으로 볼 수 있다. 결국 본 진정내용과 같이 요양병원 종사자들에게 OFF/주말 예상 동 선을 상세히 작성·제출하도록 한 행위의 책임 소재를 보건복지부장관에 전 적으로 귀속시키는데 한계가 있다고 할지라도, 그 시작은 보건복지부가 17 개 시·도에 시행한 관련 공문에서 수범사례로 예상동선 관리 사례를 참조하 도록 제시한 것에서부터 비롯되었다는 점, 이에 관련 공문은 진정인들이 주 장하는 인권침해 피해사실의 발생 원인이 된 점, 보건복지부장관은 우월적 지위에서 국민의 권리·의무에 직접 영향력을 행사하는 위치에 있고 특히 코 로나19와 같은 비상상황에서는 감염병 예방을 위한 관리·감독상 책임이 상 당한 점 등을 고려하면, 보건복지부장관은 동 진정사건의 피진정인 지위에 있다고 봄이 합리적이다. 나. 예상동선 작성 등이 인권침해에 해당하는지 여부 1) 대한민국헌법 제10조는 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가진다고 규정하면서, 국가에게는 불가침의 기본적 인권을 보장할 의무를 부과하고 있으며, 제17조는 사생활의 비밀과 자유를 보장하고 있다. 헌법 제17조가 보장하는 사생활의 비밀과 자유란, 타인이 임의로 사생활 영역을 들여다보거나 사생활의 자유로운 형성을 방해하는 것에 대한 보호를 의미 한다. 2) 피진정인은 관련 공문에 수범사례를 안내한 것과 관련하여, “병원 종사자의 자발적인 협조 아래 시행하고 있는 모범사례를 제시한 것으로서 병원 또는 종사자에게 별도의 의무를 부과한 것은 아니며, 정부는 개별 요 양병원 종사자의 이동동선을 요청한 적이 없으며, 병원 또는 종사자 역시 별도의 제출의무가 있는 것은 아님”이라고 주장한다. 반면 요양병원 종사자인 진정인들은 관련 공문이 시행된 이후 관할 지방자치단체 등으로부터 해당 내용을 지시받아, 향후 1주일의 예상 동선을 사전에 작성·제출하고 있는 상황이며, 그 방법으로 "관련 공문 첨부 양식을 출력하여 부서별로 작성하여 제출", "1주일간의 예상동선을 작성하여 원장의 이메일로 발송", "첨부 양식으로 한 주간 예상 동선을 작성하여 사전보고", "종사자들은 한 주의 일정을 적성하여 부서장에게 제출, 부서장은 원무부에 보고" 등 구체적인 동선 사전신고 실태를 진술하고 있다. 3) 요양병원에는 감염에 취약한 노인 입원환자가 많아 감염병 예방대책 을 철저히 시행하고 있음에도 여전히 집단감염이 발생하고 있고, 집단감염 을 일으키는 주요 위험요인으로 지역사회로부터 감염된 무증상 종사자에 의한 감염이 확인되는 상황에서 요양병원 종사자에게 특별한 주의가 요구 된다고 할 것이다. 감염병 예방 및 확산 방지 등을 주관하는 피진정인의 노 력과 고심, 그간의 성과는 충분히 인정받을 만하며, 이 과정에서 요양병원 의 집단감염을 막기 위한 대책 중 하나로 관련 문서의 수범사례를 제시한 것으로 보인다. 피진정인이 관련 공문에서 요양병원 종사자에 대해 사전에 예상 동 선을 작성하도록 하는 사례를 제시한 행위는, 사전에 감염위험 시설이나 지 역에 대한 방문 및 관련 활동을 자제하도록 하는 취지로 보이며, 이에 감염 병 예방이라는 목적에서는 그 정당성이 인정된다고 할 것이다. 4) 그러나 퇴근 이후나 주말과 휴일 등 근로시간이 아닌 경우, 요양병 원 종사자인 진정인들은 일반 국민과 같이 어느 누구의 간섭이나 지시에 의하지 않고 자유롭게 사생활을 유지할 수 있으며 그 사생활을 타인에게 알리지 않고 은밀하게 즐기고 계획하며 타인의 평가나 간섭을 받지 않고 살아갈 권리가 있다. 이러한 권리는 공익적 목적에 따라 제한이 필요한 경 우에도 법령 등 정당한 절차에 의하지 않거나 비례원칙을 벗어나 이에 대 한 사전 공개나 신고를 요구받아서는 아니 될 것이다. 이미 상당한 수준의 집합금지 명령이 시행되고 있었음에도, 추가적으 로 요양병원 종사자에게 감염위험 시설 등의 방문을 제한할 필요가 있었다 면 사전에 방문제한 시설이나 지역을 공지하고 방문제한을 권고하거나 사 후에 신고하는 방법, 개인별 사전동의 절차를 거쳐 동선을 신고 받는 방법 등 덜 인권침해적인 방법이 있음에도, 결과적으로 모든 종사자들에게 사전 에 예상 동선을 제출하도록 하고 승인이나 제한·금지 등 조치를 받도록 한 것은 수단의 적합성이나 침해의 최소성 측면에서 적절하였다고 할 수 없다. 또한 피진정인은 동선신고 사례를 전파하며, 시행과정에서 예상되는 인권침해의 예방을 위한 주의사항을 제시하는 등 절차적으로 정당성 확보 를 위한 노력도 미흡한 것으로 확인된다. 5) 피진정인의 위와 같은 조치가 공권력의 발동이 아닌 단순한 수범사 례 제시일 뿐이라고 할지라도, 피진정인은 의료기관의 인증, 지도와 명령, 감염병 예방 등의 막강한 권한을 가진 국가기관이고, 국가기관의 업무는 그 자체로 영향력을 가지며 때로는 의도하지 않은 강제력과 구속력을 발휘할 수 있으므로 그 행사에 매우 신중할 필요가 있다. 본 사건의 관련 문서의 경우, 피진정인은 이미 ◈◈◈◈◈◈협회에서 전국 요양병원에 시행한 사례를 안내하였을 뿐이라고 항변하나, 진정인이 소속된 요양병원 등은 피진정인의 관련 문서로 비로소 그러한 사례를 인지 하였고, 이 문서를 신뢰하여 감염병 예방을 위한 조치로써 참조사례를 이행 한바, 설사 피진정인이 이를 의도하지 않았다고 할지라도, 결과적으로 진정 인들의 권리를 제한하는 근거로 작용하였다는 점은 부인하기 어렵다. 이에 관련 공문에서 수범사례로 제시한 "부서별 예상동선 관리 체크 리스트"는 요양병원 종사자에게 향후 1주일간의 동선을 사전에 작성하여 제 출하고, 병원의 방역책임자로부터 승인 및 제한, 금지 등의 관리를 받도록 하고 있는바, 이는 진정인들의 사생활 영역을 공개하도록 조치한 것이었다 할 수 있으며, 피진정인의 이러한 조치는 대한민국헌법 제17조에서 보장 하는 진정인의 사생활의 비밀과 자유를 침해하는 정도에 이른다고 판단된 다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 국가인권위원회법 제44조 제1항 제1호에 따라 주 문과 같이 결정한다.