요양보호사 노동 인권 개선 정책권고

Ⅰ. 권고의 배경 2008년 7월부터 시행된 노인장기요양보험제도는 장기요양보호 서비스를 제공받는 노인의 건강호전, 부양가족의 심리적·경제적 부담 경감, 일자리 창출 등의 긍정적 효과가 있었으나 2012. 5. 7. 국가인권위원회의 "노인장기 요양보험제도 개선에 대한 진정사건" 및 2010년 제2기 노인인권지킴이단의 모니터링 결과를 통해 요양보호 서비스 제공을 담당하는 요양보호사가 저임금, 포괄임금, 장시간 노동, 산업재해 노출 등 열악한 근로환경에 처해 있고 수급자나 그 가족으로부터 폭행·폭언·성희롱 등의 위험에 노출되어 있음을 확인하게 되었다. 이에 우리 위원회는 요양보호사의 노동인권을 개선하기 위하여「국가 인권위원회법」제25조 제1항에 의하여 제도적 개선을 검토하였다. Ⅱ. 판단기준 「헌법」 제10조, 제32조제1항 및 제3항, 제34조제1항, 제2항 및 제4항, 「경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」 제6조제1항, 제7조 (b), (d), 제9조, 「근로기준법」제50조, 제54조, 제56조, 제58조, 「노인복지법」 제35조제1항 및 제2항, 제39조, 「노인장기요양보험법」 제3조제1항 및 제3항을 판단기준으로 삼았고 경제적, 사회적 및 문화적 권리위원회의 대한민국에 대한 제3차 권고 및 국제노동기구 협약 제189호 등을 참고하였다. Ⅲ. 판단 1. 저임금 및 포괄임금 남용 개선 가. 저임금 및 포괄임금 남용 실태와 문제점 국민건강보험공단의 "2011년 요양보호사 운영실태 보고서1)"(이하 "국민건강 보험공단의 보고서"라 한다.), 전국요양보호사협회의 "요양보호사 노동조건과 근골격계 질환 실태조사2)"(이하 "전국요양보호사협회의 조사"라 한다.)에 의하면 재가 요양보호사의 시급은 6,000 ~ 7,000원 선이나 상여금, 식대 등 부가급여가 없거나 시급에 포함되어 임금을 산정하기 때문에 업무상 실비, 4대 보험료 등을 제외하면 실질적으로 최저임금(2011년 기준 4,320원) 수준 이고, 시설 요양보호사는 4대 보험료를 제하면 실질적으로 월 80만원 정도의 임금을 받는 것으로 나타나 요양보호사가 생계형 일자리로 정착되는데 어려움이 있다고 인정되었다. 1) 2011년 1월 24일부터 2월 11일까지 전국 총 2,694명의 요양보호사를 면접 조사함. 2) 2011년 5월~7월 전국 25개 요양기관의 재가 요양보호사 175명, 40개 요양기관의 249명을 면접 조사 보건복지부의 고시 제2011-137호 "장기요양급여 비용 등에 관한 고시"에 따르면 "이동에 소요되는 교통비는 따로 산정하지 않는다"로 하여 하루에 두 군데 이상 수급자를 방문하는 요양보호사의 경우 실비지급은 원칙적으로 이루어지지 않고 있다. 또한, 시설 요양보호사의 경우 조사대상 기관 중 42%가 포괄임금제 적용 사업장으로 확인되었고, 현재 보건복지부에서 제공하는 요양보호사의 표준 근로계약서에 "제 수당, 퇴직금 없음"이란 문구가 포함되어 있거나 휴일근무, 가산임금에 대하여 명시되지 않고 있으며, "법정근로시간을 초과하는 근무 표상의 근로시간은 법정 근로시간을 근무시간으로 보고 나머지 시간은 휴게 시간으로 본다."라는 조항을 근로계약서에 포함하여 실제로 12시간 근무를 하면서도 휴게(수면)시간 명목으로 4시간을 공제해 8시간만 근무한 것으로 기록하여 법정 휴게시간을 악용하는 사례도 있었다. 나. 저임금 및 포괄임금 남용 개선방안 「노인장기요양보험법」에 의하면 장기요양기관의 관리감독은 그에 대한 평가 제도를 통해서 이루어지는데, 보건복지부 고시 제2011-62호인 "장기요양 기관 평가방법 등에 관한 고시"에 따른 평가지표를 보면 주로 기관운영, 환경이나 안전, 요양보호대상자에 대한 요양급여 관련 사항 위주로 되어 있고, 요양보호사의 근로조건과 관련된 항목은 직원의 후생복지 부문으로 비중이 작은 편이다. 이는 장기요양보험제도의 본래 목적이 수급자에 대한 요양보호 서비스의 제공이므로 불가피하다 할 것이나 위에서 본 바와 같이 실제 서비스 제공을 담당하고 있는 요양보호사의 열악한 근무환경에도 주목하여 이를 개선할 수 있는 평가지표의 개발도 필요하다 할 것이다. 또한, 서비스 실적에 따라 보험료 수가가 지불되는 현행 장기요양보험제도 에서는 기관의 운영비(임대료, 수도세, 전기세 등), 요양보호사 및 실무자 임금 등이 수가에 포함되어 기관에게 지급되고 있으며 요양보호사 임금의 수준과 관련한 별도의 지침이 없다. 따라서 설령 수가가 인상되더라도 요양 보호사 임금 수준은 기관의 재량에 맡겨져 있어 실질적인 임금 인상이 어려운 바, 요양보호사의 인건비를 제대로 보전하기 위하여 전체 수가 중 인건비 비율을 설정하는 임금 가이드라인의 작성도 요청된다. 2. 장시간 근로, 인력배치기준 및 휴게시설 미비 개선 가. 근로시간, 인력배치기준 및 휴게시설 실태와 문제점 국민건강보험공단의 보고서에 따르면 시설 요양보호사의 경우 12시간 교대 또는 24시간 격일교대 등 2교대 근무형태가 41.87%인 것으로 조사되었으며, 전국여성노동조합의 2010년 "고령화 사회의 돌봄노동에 대한 진단과 전망 - 노인요양보호사 노동권 실태와 개선방안 보고서3)"(이하 "전국여성노동조합의 보고서"라고 한다.)에 따르면 주당 근무시간이 44시간 이하라고 대답한 경우는 27.13%, 44시간 초과 56시간 이하라고 근무한 응답자는 41.7%에 이르러, 응답자의 주당 평균 근무시간은 52.9시간이었다. 시설 요양보호사와 같이 수급자를 24시간 돌봐야 하는 돌봄 직무의 경우 교대근무 형태가 발생할 수밖에 없으나 심야근무를 포함한 장시간 근로를 하는 근로자들의 경우 신체적·정신적으로 조화를 잃기 쉽다는 것을 감안 하고 지나친 장시간 근로와 야간 근로는 「경제적, 사회적 및 문화적 권리에 3) 2010년 전국여성노동조합의 주관(노동부의 노동단체 지원 사업)으로 전국 노인장기요양시설과 재가요양시설에서 일 하고 있는 요양보호사 975명(재가요양보호사 792명, 시설요양보호사 183명)을 대상으로 실시한 조사. 관한 국제규약」제7조 (b), (d)항4) 및 ILO 제47호 협약(붙임 참고) 그리고 「근로기준법」제50조에서도 지양하고 있으므로 장시간 근로로 인한 건강권 침해를 최소화할 필요성이 있다. 「노인복지법 시행규칙」별표4에 의하면 입소자 2.5명당 요양보호사 1명을 배치하도록 하고 있으나, 위 기준은 "전체 입소자 : 전체 요양보호사"로 요양보호사의 교대근무, 휴일, 휴가로 인한 공백 등을 고려하지 않고 있다. 더구나, 전국여성노동조합의 보고서에 따르면 요양보호사 1인이 실제로 돌봐야하는 입소자 수는 주간에는 평균 9.7명, 야간에는 평균 16.5명으로 나타났는데, 특히, 시설 요양보호사가 치매, 중풍 등으로 전면적인 돌봄이 필요한 노인들의 체위변경, 식사, 목욕 등을 담당하는 것을 감안할 때, 현실적 으로 요양보호사 1인이 돌봐야 하는 서비스 대상자의 수가 지나치게 많은 것은 요양보호사의 근로조건의 문제일 뿐 아니라 수급자의 입장에서도 충분한 요양보호 서비스를 받기 어려워 개선이 필요하다고 할 것이다. 요양보호사의 휴게와 관련하여 전국요양보호사협회의 조사에 따르면, 요양보호사의 식사장소가 병실인 경우가 53.63%, 식사장소가 없는 경우가 32.66%인 것으로 조사되었다.「노인복지법 시행규칙」별표4의 시설 기준 에서는 요양보호사 휴게 시설에 대한 규정이 있으나 위에서 본 "장기요양 기관 평가방법 등에 관한 고시"에서는 휴게시설이나 요양보호사의 휴식권과 관련된 평가지표가 없다. 나. 장시간 노동, 인력배치기준 및 휴게시설 개선방안 4) 제7조. 이 규약의 당사국은 특히 다음 사항이 확보되는 공정하고 유리한 근로조건을 모든 사람이 향유할 권리를 가지 는 것을 인정한다 (b) 안전하고 건강한 근로조건 (d) 휴식, 여가 및 근로시간의 합리적 제한, 공휴일에 대한 보수와 정기적인 유급 휴일 위에서 본 바와 같이 요양보호사의 장시간 근로의 문제점을 개선하고 야간근무로부터 발생하는 신체적·정신적 악영향을 최소화하기 위해서는 교대근무, 휴일, 휴가 등을 고려하여 요양보호사의 인력배치 기준을 현실적 으로 조정할 필요가 있다. 또한 요양보호사의 현실적 근로조건과 위 인력 배치기준 등을 장기요양기관 평가지표에 반영하여야 할 것이고 이에 대한 관리감독을 강화하여 이를 수차 위반하는 기관에 대해서는 합당한 행정 조치가 있어야 할 것이다. 3. 재가 장기요양기관 난립 방지를 통한 고용 안정 방안 강구 가. 재가 요양보호사의 고용불안정 실태 및 원인 전국요양보호사협회의 조사에 따르면 재가 요양보호사의 경우 근로시간은 30시간~40시간미만이 21.31%, 20시간 초과 30시간 이하는 20.71%, 20시간 이하는 42.6%로 나타났으며, "근무시간이 충분히 확보되지 않아서 생활 유지에 어려움이 있다"는 항목에 "아주 그렇다"가 36.36%, "약간 그렇다"가 22.42%로 전체 응답자의 약 59%가 생활에 어려움이 있다고 응답하였다. 현행 장기요양보험제도하에서 재가 요양보호사가 최저생계비에 준하는 소득을 얻기 위해서는 고정적으로 2인 이상 수급자를 확보해야 하나, 수급자의 사망이나 시설 입소 등으로 갑작스럽게 요양보호서비스 공급을 중단하게 되는 일이 발생하여 소득이 안정적으로 보장되지 않는 경우가 많다. 2011년 5월 기준, 국민건강보험공단에 등록된 재가 장기요양기관은 약 19,918개소로 2008년 시행 초기에 비해 5배 증가하였는데, 특별한 사유가 없는 한 시설에 입소할 수 없는 요양 3등급 수급자(2010년 기준 175,272명) 들이 일반적으로 재가 기관을 이용한다고 가정하였을 때 재가 기관 1곳 당 평균 서비스 대상자는 8.8명으로, 재가 장기요양기관 지정요건 중 인력기준이 한 기관 당 요양보호사 15명 이상인 점에 비추어 볼 때 수급자가 요양보호사의 절반 정도밖에 되지 않아 재가 장기요양기관이 수급자의 수요에 비해 난립 하고 있다고 할 수 있고 이는 재가 요양보호사가 안정적으로 고정수입을 얻기 어려운 구조라고 할 수 있다. 재가 장기요양기관은「노인장기요양보험법」제32조에 따라 설치요건을 갖추어 시.군.구에 신고함으로써 설치할 수 있어 별다른 제한이 없으므로 요양보호 서비스의 공급은 양적으로 증가하였으나 내용은 방문 요양이나 방문 목욕에만 편중5)되어 있고 특히, 기관이 도시지역에 집중되어 있고 인구 밀도가 낮은 지역에는 부족하여6) 요양보호 서비스 접근성에 있어 형평성 문제가 발생하고 있다. 또한, 재가 장기요양기관의 지역적 편중과 난립으로 수급자 확보를 위한 과당경쟁이 발생하고 있는데 이는 재가 장기요양기관이 제공받는 보험료 수가를 수급자의 자기부담금 대납이나 마케팅 비용으로 충당하여 요양보호사의 임금을 저하시키거나, 요양보호 서비스 이외의 노무까지 제공하는 현상을 낳기도 한다. 현행 법률상 장기요양기관의 관리감독은 보건복지부에서 작성한 평가지표를 활용한 국민건강보험공단의 평가와 그 평가결과의 지방자치단체에 대한 통보로 이루어진다. 그런데 2011년도 장기요양기관 평가결과보고서에 따르면 평가 5) 공공운수노동조합(2011), 장기요양보험 시행 3년 평가 및 개선방안 연구, p. 34 6) 이윤정(2009), "노인장기요양서비스의 지역별 공급 형평성 시계열 변화분석", 보건복지포럼, p. 63 대상인 전국 3,195개소 장기요양기관 중 83.5%가 "우수" 또는 "양호"의 평가를 받음으로써 변별력이 없고 요양보호 서비스에 대한 차등적 평가를 기대 하기도 어려운 현실이다. 나. 재가 장기요양기관 난립 방지 방안 재가 장기요양기관은 정부에서 주도적으로 실시하는 사업의 수행자인 만큼 이에 대한 관리감독이 철저하게 이루어져야 할 것이다. 따라서, 주무부처인 보건복지부는 평가 지표를 내실화하여 재가 장기요양기관의 공정한 운영이 가능한 환경을 조성하고, 행정처분 등 실질적인 시정조치 권한이 있는 지방 자치단체는 그 관리감독을 강화할 필요가 있다. 이를 위해서는 재가 장기요양 기관의 설립 기준을 엄격히 마련하고 기준에 부합하지 못하는 기관에 대해서는 지정 취소 등의 조치가 필요하며, 나아가 요양보호사의 고용안정 및 요양보호 서비스의 질적 제고 등 장기요양보험제도의 취지에 부합하도록 지방자치 단체의 위탁 경영이나 비영리 법인에 의한 운영 등 합리적 운영방안도 모색 하여야 할 것이다. 4. 요양보호 서비스 외 노무 제공 개선 가. 요양보호 서비스 외 노무 제공의 실태 및 원인 국민건강보험공단의 보고서에 의하면 장기요양보험제도에 의한 요양보호 서비스에 대한 이해의 부족과 요양보호사에 대한 낮은 사회적 인식으로 인하여 요양보호 서비스 외의 노무 제공을 강요받거나 수급자나 수급자 가족으로 부터 무시당하는 사례가 있는데, 요양보호사가 이를 업무상 애로사항으로 꼽은 경우가 약 44%로 조사되었다. 전국요양보호사협회의 조사에 의하면 재가 요양보호사 조사대상자 중 58%가 손님접대(24%), 김장(23%), 농사일 (14%), 기타(14%) 등 요양보호 서비스 이외의 노무를 강요받았다고 응답 하였다. 또한 시설 요양보호사의 경우 21.12%가 드레싱, 50.85%가 석션, 5.36%가 배뇨관 삽입, 56.41%가 관장에 해당하는 처치를 해보았다고 답하여 의료행위와 같은 부당 업무를 하게 되는 사례가 확인되었으며 전국여성노동 조합의 보고서에 의하면 70.54%가 야간 근무시 간호사 없이 요양보호사만 근무한 경우가 있다고 응답하였다. 그러나, 요양보호사는 해고 또는 수급자의 기관 변경에 대한 우려 때문에 위와 같은 부당한 업무요구를 거절하기 어렵고, 특히, 재가 장기요양기관은 과당경쟁으로 인하여 수급자가 서비스 외 노무 제공을 공공연하게 요구 하더라도 이러한 문제를 해결하는 중재자로서의 역할을 수행하지 못하고 있다. 그리고 중증인 1등급과 2등급 수급자를 돌봐야 하는 시설 장기요양기관의 경우 의료행위를 할 수 있는 인력의 배치가 필요하나,「노인복지법 시행규칙」 별표 4의 직원배치기준에 의하면 교대근무 등으로 인해 간호인력이 시설에 부재한 경우가 발생하게 된다. 또한 보건복지부 고시 2011-137호에 따르면 "야간 배치 인력은 요양보호사와 간호(조무)사를 말한다."고 규정하고 있으나 간호사 또는 간호조무사의 의무적 배치를 명시하지 않아 야간에 의료 비상 상황이 발생할 경우 요양보호사가 이를 책임져야 하는 경우도 발생한다. 나. 요양보호 서비스 외 노무 제공의 개선 방안 요양보호사가 요양보호 서비스 외 노무를 제공하는 것은 노인의 건강을 지키고 신체·가사 활동을 지원하려는 장기요양보험제도의 목적에 부합하지 않는 것으로, 이를 시정하기 위해서는 장기요양기관에 대한 관리감독을 철저히 해야 하며, 수급자 및 수급자 가족이 요양급여 내용에 대해 제대로 인식할 수 있도록 하는 교육이 필요하다. 의료인력 관련 규정의 미흡, 인력부족 등으로 인해 요양보호사가 석션, 관장 등 의료행위에 해당하는 처치를 하는 것 역시 요양보호사에 대한 부당한 업무부담일 뿐 아니라 요양보호 서비스를 받고 있는 수급자에게도 위험부담이 있어 이에 대한 개선책이 필요하다. 5. 산업안전 보호 조치 마련 가. 산업안전 실태 및 문제점 요양보호사는 치매 혹은 정신질환 등의 질병상태를 가진 수급자의 특성상 업무 수행 중 폭력·폭언·성희롱에 항상 노출되어 있다. 전국요양보호사협회의 조사에 따르면 신체적 또는 정신적인 피해(폭행이나 폭언)를 입은 적이 있다고 응답한 경우가 시설 요양보호사의 경우 80.72%, 재가 요양보호사의 경우 30.41%로 나타났다. 또한 성희롱에 대하여는 시설 요양보호사가 33%, 재가 요양보호사가 16%가 피해를 당한 적이 있다고 답변하였으며, 가해자로 수급자 외에 수급자 가족도 포함되어 있었으며, 성희롱 예방교육 도 제대로 실시되지 않는 것으로 나타났다. 같은 조사에 따르면 성희롱을 당한 후 시설 요양보호사의 경우 49%, 재가 요양보호사의 경우 25%가 "대응하지 않고 그냥 넘어간다"고 응답하였다. 그 이유로는 시설 재가 요양보호사 모두 "치매 등 질환 증상으로 여기거나"(시설 51.72%, 재가 31.25%), "이야기해봐야 안될 것 같아서"(시설 17.24%, 재가 25%)를 들고 있으나, 재가 요양보호사의 경우 "일자리를 잃게 될까봐" 적극 대응하지 않았다는 응답이 25%로 시설 요양보호사(1.72%)에 비하여 현저하게 높게 나타났다. 그리고 요양보호사는 수급자의 체위변경, 이동 보조, 목욕 등의 업무로 인해 근골격계 질환의 비율이 높게 나타나는데, 전국요양보호사협회의 보고서에 따르면 시설 및 재가 요양보호사 모두 근골격계 통증으로 지난 1년 내에 병의원을 방문하여 치료를 받은 적이 있는 경우가 45~67%였으며, 1일 이상 일을 못한 적이 있다고 대답한 경우도 14~23%였다. 요양보호 서비스 대상자가 치매, 뇌혈관질환 또한 파킨슨 병 등 중증 질환을 앓고 있거나 거동이 불편하다는 점을 감안할 때, 요양보호의 업무와 관련된 안전 및 보건 지침 마련이나 이에 대한 교육이 매우 중요한 의미를 가지나, 전국요양보호사협회의 조사에 따르면 최근 1년 사이 업무와 관련된 안전보건 교육을 받은 경험이 시설 요양보호사의 경우 56.9%였으며 재가 요양보호사의 경우 44%로 절반 정도의 요양보호사는 안전보건 교육도 받지 못하고 있는 것으로 나타났다. 나. 요양보호사 산업안전 보호 방안 보건복지부는 2011년 11월 노인질환별 요양보호기술 등을 담고 있는 요양 보호사 직무교육 교재를 발간하였으나 관련 교육을 기관의 자율에 맡겼고, 직무교육 교재의 내용 또한 요양보호 현장에서 빈번히 발생하는 폭언이나 폭행, 성희롱, 근골격계 질환 등에 대한 사전 예방 또는 대처 방안에 대한 내용이 없으며, 사후 구제절차 체계도 마련되어 있지 않아 이에 대한 매뉴얼 및 사후 구체절차를 마련할 필요성이 있다. 또한 요양보호사의 근로환경을 개선하고 노인장기요양보험의 효율적인 급여 서비스 제공을 위하여 폭행·폭언·성희롱과 관련된 내용을 요양보호사 뿐 아니라 수급자 및 수급자의 보호자나 동거 가족에게도 예방적 차원에서 교육할 필요성이 있으며, 요양보호사에 대한 성희롱 발생 시 수급자격을 제한 하는 등 실효성 있는 방안도 강구해야 할 것이다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 국가인권위원회는「국가인권위원회법」제25조 제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 권고하기로 결정한다.