인재숙 운영으로 인한 교육의 기회에 있어서의 평등권 침해

1. 진정요지 ○○인재숙(이하 "인재숙"이라 한다)은 20xx년 「○○인재숙의설립및운영에 관한 조례」를 근거로 설립되었으며 ○○군의 예산으로 운영되는 공립 기숙 학원이다. 입사생은 군내 중학교 3학년부터 고등학교 3학년에 이르는 학생 중 각 학교별 학생수에 비례하여 각 학교의 학교장이 추천하는 선발시험 응 시대상 학생 중에서, 국어, 영어, 수학(이하 "국.영.수"라 한다) 3과목 선발 시험을 통해 성적순으로 매년 200명을 선발하고 있다. 군 예산이 단지 국. 영.수 과목의 시험을 잘 보는 소수의 아이들에게만 집중적으로 배정, 사용 됨으로 인하여 인재숙에 들어가지 못한 다른 학생들은 그와 같은 예산 사용 혜택을 받지 못하고 열패감에 시달리는 등 교육의 기회에 있어서 평등권을 침해당하고 있으므로 그 시정을 구한다. 2. 당사자 주장 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 ○○군은 지속적으로 인구가 감소하는 전형적인 농촌 지역으로서 심각한 정주인구감소 방지와 지역인재육성이 절실한 현안이 되어 왔으며 이를 해결 하기 위한 방안으로서 2002년 인재숙을 설립하게 된 것이다. 인재숙이 군의 예산을 소수의 학생들에게 사용하기는 하나, 어디까지나 공정한 선발시험에 의하여 군내 학생 모두에게 그 입사기회를 균등하게 개방하고 있다. 지역인 재를 양성하기 위해서 입사한 학생들에 대한 교과보충교육 등 특별관리프로 그램을 운영하는 것은 이미 입사단계에서 학생들에게 균등한 기회를 준 이후에 이를 통과한 학생들에게 시행되는 것이기 때문에 합리적 차별이라 생각한다. 인재숙 운영에 대해서는 군의회가 철저히 감시를 하고 있기 때문에 운영상 공공성을 확보하고 있으며 인재숙으로 인해 ○○군내 유입인구가 20xx년 332 명이 증가하였고, 계속하여 증가추세에 있는바, 이는 당초의 설립 목적을 성 공적으로 달성하고 있다고 보여 진다. 대도시에 비하여 열악한 농촌지역 인 재들의 교육여건을 감안한다면 인재숙은 낙후지역 학생들의 대학진학 내지는 학습기회 지원을 위한 군 차원의 최소한의 자구책으로 볼 수 있고, 오히려 「헌법」제31조 제1항에서 보장하고 있는 균등한 교육기회에 접근하고 있는 제도라고 할 것이다. 3. 관계법령 별지기재와 같다. 4. 인정사실 진정서 및 답변자료, 학생들에 대한 면담조사 및 그밖의 위원회의 조사결 과에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 피진정기관인 ○○군(이하 "피진정기관"이라 한다)이 운영하고 있는 인 재숙의 현황은 아래 표와 같으며, 그 입사생은 ○○군 관내 중학교 3학년과 고등학교 1, 2, 3학년 학생을 대상으로 매년 1회 국.영.수에 대한 자체선발 고사를 통하여 최상위 성적순으로 200명을 선발하고 있다. 인재숙에는 국. 영.수, 사회, 과학탐구 다섯 가지 영역의 강사진이 있으며, 강사들은 각 영 역별로 정교사 자격증을 소지한 3년 이상 학원 강사 경력이 있는 자들 중에 서 선발하고 있다. 학사운영은 방과 후 4시간의 보충수업을 중심으로 이루어 지며, 주로 국.영.수 위주의 수업이 이루어지고 있고, 보충수업이 끝나면 23시 35분까지 강사의 지도하에 자율학습이 이루어지고 있다. 입사생은 식사 비를 제외하고는 전액 무료로 이와 같은 학업지원을 받고 있는데, 인재숙에 투입되는 비용은 연간 약 11억원에 이르며, 이 비용의 출원은 ○○군 인재육 성기금에서 이루어지고, 일부 군민들의 기부금이 포함한 이 기금의 구성은 대 부분 피진정기관 예산으로 이루어져 있다. 〈표〉인재숙의 설립과 운영현황 위 치 ○○ ○○군 ○○읍 ○○리 132번지 건축면적 본관 521평(지하1층, 지상4층), 별관 375평(지상3층) 투자예산 2,840백만원(국비 715, 도비 937, 군비 1,188) 입사생수 200명(중3학년 ~ 고3학년 각 50명 공개시험 선발) 운영인원 26명(강사16, 사감3, 영양사1, 조리사3, 운전1, 행정2) 운 영 비 연 11억원 (○○군 인재육성기금) 운영내용 국.영.수 위주 강의 및 자율학습, 전원 기숙 시설현황 강의실 8개실, 기숙실 43개실, 자율학습실 5개소 정보검색실 2개소, 회의실 1개소, 샤워장 4개소 급식소 1개소, 매점, 세탁실, 교무실, 보건실, 휴게실 등 운영주체 재단법인 ○○군 ○○장학회 (이사장 ○○군수) 나. 국가인권위원회가 피진정기관 관내에 있는 ○○고등학교 외 1개 고등 학교 1~3학년 학생들 18명을 대상으로 면담 조사를 실시한 결과 인재숙 운 영으로 인해 학교 내에서는 인재숙에 입학한 학생들과 입학하지 못한 학생들 사이에 위화감이 형성되어 있고, 입학하지 못한 다수 학생들이 그로 인한 열 등감 등을 느끼고 있다고 답변하였다. 인재숙을 다니고 있는 학생들은 좋은 환경에서 공부에 집중할 수 있어 학업성취도는 높아지나 인재숙에서 선행학 습을 받고 있기 때문에 정작 학교에 가서 받게 되는 수업은 소홀히 하는 경 향이 있다고 진술하였다. 다. 인재숙 설립시 의견 수렴 절차에 대해 피진정기관은 교사, 군민들의 의 견 수렴과정을 거쳤다고 주장하고 있으나, 인재숙의 이용 당사자인 학생들의 의견은 묻지 않은 것으로 진술하였다. 이후에도 피진정기관은 인재숙을 운영 하면서 인재숙 운영 개선방안과 관련하여 여론수렴을 실시하였다고 주장하고 있으나, 인재숙 입사생과 비입사생 및 비입사생 학부모들에 대한 의견수렴 절차는 거치지 않은 것으로 진술하였다. 라. 피진정기관이 20xx년 ○○대학교에 의뢰한「○○군 교육정책 개발을 위한 연구」결과가 같은 해 12월에 나왔는데 그 주요내용은 “인재숙은 교육 투자 혜택의 형평성 문제뿐만 아니라 평등한 교육기회 접근권을 위반하는 인 권 침해적 요소가 있고, 더욱이 기숙형 학원은 청소년들의 건강을 침해할 우 려가 있는 것으로 나타났다. 따라서 인재숙을 모든 학생들에게 전면 개방하 고 교육과정을 학교 안으로 흡수하되, 기존의 우수한 강사진은 방과 후 학교 를 통해 활용, 인재숙 기능을 분화, 인재숙의 기숙시설은 성적 우수자를 선발 하여 이용하게 하고, 개별 학습 관리 제공, 지역교육정보센터와 종합문화센터 로 활용함이 필요하다”라는 것이다. 5. 판단 국가 혹은 지방자치단체에 의하여 시설이 설치되고 운영되는 공교육은「헌 법」제31조 제1항에 따라 모든 학생들에게 그 능력에 따라 균등하게 제공되 어야 한다. 균등한 교육은 자유권적 측면에서는 능력 이외의 성별.종교.사 회적 신분 등에 의하여 교육을 받을 기회를 차별받지 아니하는 것을 의미하 고, 사회권적 측면에서는 모든 국민이 균등하게 교육을 받을 수 있도록 교육 시설을 설치.운영하고 장학정책을 시행하는 등 교육 외적 조건의 정비를 요 구할 수 있음을 의미한다. 따라서 자치단체에 의하여 설치·운영되는 공교육은 모든 학령아동에게 그 능력에 따라 균등하게 제공되어야 한다. 한편 공공기관의 예산 집행은 세금을 납부하는 해당 주민들이 예산집행과 관련된 프로그램에 동등하고 공평한 기회로 접근할 수 있도록 이루어져야 하 며, 특정 집단에게만 수혜적으로 이루어지기 위해서는 그 목적과 수단이 정 당한 범위 내에서 가능하다 할 것이다. 특히 그 예산의 집행이 공교육과 관 련된 것이라면「교육기본법」의 틀 속에서 공교육의 이념을 실현하는 수준과 범위 내에서 이루어져야 하며 목적과 수단의 합리성, 정당성이 엄격히 평가 되어야 한다. 이 사건 인재숙의 운영과 그 선발과정에 관하여 살펴 보건대, 피진정인이 군 예산을 특정 입시과목에서 우수한 성적을 보인 학생들에게만 집중적으로 사용하고 있는 것은 위 인정사실에 나타난 바와 같은바, 이와 같이 국.영. 수 특정과목의 시험에서 상대적으로 우수한 학생들에게 공적예산을 투자하는 것이 공교육에 있어서의 목적과 수단의 합리성 및 정당성이 인정되는 지에 따라 그 차별여부에 대한 판단이 가능하다 할 것이다. 이에 관해서 피진정인은 시골이라는 환경 상 군내 정규 중.고등학교 교 육체계만으로는 지역발전을 도모하기에 적합한 지역인재 양성이 어렵다고 판 단하여 별도의 교육과정을 마련하여 정규수업이외의 공교육을 실시하게 된 것이라 주장하고 있다. 따라서 피진정인이 상정한 정규수업 외의 공교육을 통해 양성된 지역인재는 국.영.수 특정과목에서 상대적으로 우수한 성적을 거둔 학생 중 선발과정을 거쳐 집중적인 학습을 통해 소위 "명문대학"에 입학 한 학생을 전제로 함을 말하는 것이다. ○○군이 인재숙 운영에 사용하고 있는 비용은 공공 예산으로서 공교육의 목표와 취지에 부합하여야 하는 것이며, 공교육의 목표는 자라나는 미래세대 로 하여금 인격, 생활능력, 민주시민으로서의 필요한 자질을 함양하는 것이 지, 특정입시과목을 잘 보게 함으로써 특정대학에 많이 합격하게 하는 것은 아니다. 공교육은 능력에 따라 균등한 기회를 보장하여야 한다고 할 것인데 여기에서의 "능력"은 학생들의 "다양한 능력" 을 공정하게 인정해 주고 그에 맞는 기회를 균등하게 보장하여 주는 것을 말한다. 우리 사회의 잘못된 입시 경쟁과 학벌 위주의 성공관행이 지역인재를 "명문대학"에 입학하는 학생으로 사실상 등치시키는 현실은 근본적으로 우리사회가 그 문제점을 뿌리 뽑아 해 결하여야 할 과제이지, 공공기관이 이러한 현상에 쫒아가며 공교육의 지향목 표와 취지를 사실상 포기하고 날로 격화되는 입시경쟁에 같이 뛰어들어 공적 예산을 집행하는 근거가 될 수는 없다. 피진정인 스스로 ○○군이라는 지역 에서 배출되는 지역인재가 소위 국.영.수 특정과목을 잘하게 되어 "명문대 학 입학"을 하는 것을 통해서만 양성된다고 볼 근거를 합리적 수준에서 제시 하지 못하고 있으며, 피진정인이 인재숙 발전 방향을 연구 의뢰한 ○○대학 교 역시 지역인재의 육성과 발굴에 있어서 지역특화산업의 발전에 이바지할 수 있는 인재를 양성하는 것이 더욱 바람직하다고 제안한 바 있다. 따라서 지역인재육성이라는 취지에도 불구하고 실제로 학생들을 선발하여 그 공적예 산을 투입하는 방식에 있어서 피진정인이 운영하는 인재숙은 그 합리성과 정 당성을 인정받기가 어렵다. 한편, 피진정인은 인재숙이 군 예산을 사용하기는 하나, 선발 시험을 통해 서 군내의 모든 학생들에게 동등한 입학기회를 제공하였고, 다만 받아들일 수 있는 수적 제한이 있어서 특정과목에 우수한 성적을 보인 학생들을 선발 하여 집중 육성하고 있기 때문에 교육의 기회에 있어서 기회의 균등이라는 측면은 보장하였다고 주장하고 있다. 그러나 공교육의 기회에 있어서 평등이 란 능력에 따라 교육받을 권리를 말하고 이 경우의 능력이란 단지 국.영. 수의 시험성적이 아니라 교육대상인 학생의 다양한 잠재적 능력을 의미하는 것이다. 공공예산은 자라나는 세대의 다양한 능력을 육성개발하기 위하여 사 용되어야 하며 학생은 그 능력에 따라 합당한 지원과 혜택을 받을 수 있어야 한다. 그런데 위 선발시험이라는 것은 단지 국.영.수 특정과목의 시험점수 로 그 능력을 일률적으로 재단하는 것으로서 국.영.수 외의 다른 영역에서 뛰어난 능력을 발휘하고 있거나 잠재적 능력을 가지고 있는 학생은 1인당 500만원을 상회하는 적지 않은 액수의 공적 예산지원 기회를 원초적으로 박 탈당하고 있다. 또한 그 능력의 평가에 있어서도 절대적 능력치가 아니라 연 1회의 시험을 통하여 상대적 능력치를 평가받고 있어서 실제로 학업능력이 되는데도 불구하고 1점 차로 탈락하는 학생들에게도 역시 실질적인 기회 박 탈로 이어지고 있다. 국.영.수 특정과목에 우수한 학생들을 선발하여 육성 하거나 격려하는 것 자체가 원천적으로 금지되는 것은 아니다. 그러나 그와 같은 것이 가능하려면, 다른 잠재적 능력을 가진 학생들에게도 인재숙에 입 사할 기회를 갖게 된 학생들이 받는 혜택에 상응하거나 적어도 합리적으로 납득이 가능한 수준차가 있는 공적 혜택과 지원이 주어진다는 전제 하에서라 할 것이다. 단지 형식적으로 공개경쟁 시험이라는 방식을 택했기 때문에 기 회의 균등을 보장했다는 주장은 그 합리성이 인정되기 어렵다 할 것이다. 위 ○○대학교 연구결과에서도 그러한 취지로 인재숙을 유지하되 학생들에게 학 습 프로그램을 개방하고 다만 성적이 우수하고 자원하는 학생들에게는 기숙 의 기회를 제공하는 방식을 개선점으로 제안하고 있는바, 공공예산 수혜에 있어서 기회의 균등이라고 하는 것은 형식적인 것 뿐 아니라 실질적인 측면 에서도 가능하도록 보완되어야 할 것이다. 또한 인재숙 설립 추진과정 및 이후에서 그 이해당사자인 학생의 의견을 청취하는 것은 매우 중요한 절차적 공정성의 확보이다. 우리나라도 가입한 「UN아동권리협약」제12조는 “당사국은 자신의 견해를 형성할 능력이 있는 아동에 대하여 본인에게 영향을 미치는 모든 문제에 있어서 자신의 견해를 자유스럽게 표시할 권리를 보장하며, 아동의 견해에 대하여는 아동의 연령 과 성숙정도에 따라 정당한 비중이 부여되어야 한다”고 명시하고 있다. 그 런데 피진정인은 인재숙 설립에 있어서 학생들의 의견을 적극 청취하여 반영 하였다는 점에 관한 자료나 증거를 제출하지 못하고 있으며, 현재에도 인재 숙 운영 전반에 관한 사안에 대해서만 의견청취를 할 뿐 인재숙에 들어가지 못한 학생들의 불편함과 학부모들의 의견이 무엇인지, 인재숙에서 공부하고 있는 학생들이 학교교육에 대해서는 어떤 생각을 가지고 있는 지 등을 청취 하지 않고 있다. 피진정인은 인재숙에 들어가지 못한 학생들에게도 좀 더 다 양한 교육기회와 혜택이 주어지고 인재숙으로 인하여 공교육 체계가 사실상 붕괴되지 않도록 「청소년복지지원법」제4조의 기본취지 및 목적과 위 협약 이 정하고 있는 취지에 부합하는 방식으로 그 이해 당사자인 학생들의 의견 과 지역 주민, 교사들의 의견을 충분히 반영하여 개선방안을 강구하여야 할 것이다. 결론적으로, 피진정인이 기존의 정규 공교육체계와는 별도로 일부 학업성 적우수학생만을 위한 특별 공교육체계를 형성, 운영하고 이에 상당한 금액의 공공예산을 사용하는 것은 우리 헌법이 정하고 있는 공교육체계의 목표와 지 향점을 벗어난 것으로서 그 합리성과 정당성이 인정되기 어려울 뿐 아니라, 특정과목의 시험점수로써 관내 학생들을 이분화하고 대다수의 학생들에 대하 여는 그 접근을 차단하는 차별적 분리교육체계를 구성한 것이라 할 것이다. 이와 같은 인재숙의 운영으로 인하여 ○○군내 학생들이 몇몇 명문대학교에 입학할 가능성을 높인다 할지라도, 이는 사실상 그 공공예산의 혜택을 받을 수 있었던 학생들에 대한 예산집행을 포기함으로써 가능하게 된 것이고, 그 와 같은 혜택을 받지 못한 학생들이 구체적인 혜택을 받지 못한 것에 대한 불만은 차치하고서라도 위원회 조사결과에 나타난 바와 같이 차별적 분리교 육 체계로 인한 위화감이나 열등감을 호소하고 있는 상황인바, 이러한 상황 이 우리 공교육 체계가 명시적으로 지향하여야할 목표점이 아닌 것은 분명하 다 할 것이다. 그 외에 ○○군은 인재숙 운영으로 인하여 지역인구가 증가하 고 있어 지역정주인구감소 예방에 효과가 있다고 주장하고 있으나, 이는 공 공교육에 있어서의 기회균등이라는 이 사건 판단의 쟁점과는 관련성이 적을 뿐 아니라 인구 증가가 인재숙으로 인한 것인지에 대한 확실한 결론을 내리 기 어려운 것으로 보인다. 따라서 피진정인은 공교육의 목적과 취지에 부합하도록 인재숙 선발방식, 운영주체, 학사운영 방식 등을 개선하되 그 개선방안 중 하나로서 피진정기 관이 직접 실시한 연구용역결과물인 “○○군 교육정책 개발을 위한 연구”에 서 지적된 문제점과 제언을 고려하는 것이 바람직하다고 판단된다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 피진정인이 운영하고 있는 인재숙의 운영방식을 개선 할 필요가 있어 「국가인권위원회법」제44조 제1항 제2호에 의거 주문과 같 이 결정한다.