입국규제 기간연장 미통보에 따른 의견표명

Ⅰ. 진정사건 조사결과 및 판단 1. 진정요지 진정인은 피해자들을 조력하고 있는 난민지원단체의 대표이고, 피해자 1 은 국내 체류 중인 ○○○ 국적 난민인정자 여성이며, 피해자 2는 20××. ×. ×. 우리나라에서 강제퇴거 되어 두바이에 체류 중인 이집트 국적 남성이다. 피해자 2는 「출입국관리법」 위반으로 인한 입국금지 5년(20××. ×. ×. 출 국) 도과 및 피해자 1과의 혼인(20××. ×. ×.)을 사유로 국내 입국을 위해 피 진정인 2에게 사증을 신청하였으나 두 차례(20××. ×. ×., 20××. ×. ×.) 거부 되었고, 피해자들은 두 번째 사증 거부 당시 피해자 2의 강제퇴거 집행에 국비가 사용된 사유로 입국금지 기간이 5년이 아닌 10년인 사실을 뒤늦게 알게 되었다. 피해자 2는 강제출국 당시 이러한 제한에 대해 자세히 설명을 들은 바 없고, 이제라도 국비로 대납 된 항공료를 변제하고자 하나, 피진정인들은 변제 절차에 대한 안내도 하지 않고 있으므로, 피해자 2가 5년의 입국금지 라는 응당한 처벌을 받았음에도 대상자에게 필요한 안내 없이 무조건 사증 발급을 거부하는 것은 피해자들에 대한 과도한 기본권 침해이다. 2. 당사자의 주장 요지 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1) 피진정인 1 피해자 2는 「출입국관리법」 위반으로 입국금지 5년이 결정된 바 있으며, 국비 강제퇴거로 인하여 입국금지 기간이 10년으로 변경된 이력이 있다. 이 과정에서 피해자 2가 입국금지 기간이 10년으로 변경될 것이라는 사 실을 설명들은 바 없다고 주장하지만, 이에 대해 확인할 수 있는 자료는 없 고, 국비로 집행된 출국비용에 대해 변제 절차를 안내하고 있지 않다고 주 장하나, 우리 소로 관련 문의가 접수된 적은 없는 것으로 확인된다. 통상 입국금지 조치는 「출입국관리법」 위반자에 대하여 강제퇴거와 함 께 일정 기간의 입국금지를 결정하나, 강제퇴거명령과는 달리 대외적으로 표시·고지하는 것이 아니라 단지 그 정보를 내부전산망에 입력하여 관리한 것에 지나지 않는다. 다만, 강제퇴거 되는 외국인들이 향후 국내 재입국을 희망하여 자신의 입 국금지를 문의하는 경우, 어디까지나 외국인의 편의를 위하여 현재 시점에 서의 예정된 입국금지 기간을 구두로 설명해주고 있으나, 강제퇴거명령과 달리 법정 고지 의무가 있는 것은 아니다. 상기 출국 비용 변제 절차와 관련, 피해자 2는 강제퇴거 집행으로 국내에 서 출국하여 대한민국과는 단절된 상태에서 영토 밖에 있는 자이므로, 그를 상대로 출국 비용에 사용된 국비를 청구하기에는 무리가 있으며, 외국인의 자진 변제에 관한 명시적인 법적 근거도 찾을 수 없다. 무엇보다도 본 진정사건에서 주장하는 기본권은 우리 헌법상 입국의 자 유에 관한 것으로 판단되며, 다수의 헌법재판소 결정례에 의하면 외국인의 입국의 자유에 대한 기본권 주체성을 부정하고 있다. 그럼에도 우리 부는 입국금지 중인 외국인이라도 재외공관의 장이 출입 국관리법 시행규칙 제10조에 따라 사증발급 승인을 요청하는 경우에 인도 적인 이유를 고려하여 입국금지 해제 여부를 심사하는 절차를 마련하고 있 으며, 추후 우리 부 및 우리 소는 관련 절차 진행 시 적법절차에 따라 진행 하되, 인도적 배려가 필요한 경우에는 이를 적극 반영하는 법치 행정 구현 을 위해서 노력할 예정이다. 2) 피진정인 2 피해자 2는 20××. ×. ×. 최초로 주두바이 대한민국 총영사관에 단기 일반(C-3-1) 사증을 신청하였으며, 서류상 난민지위 인정자의 배우자로서의 입국목적을 밝힌 바 있다. 당관 담당영사는 사증심사 시스템상 신청자 정 보, 제출서류 및 관련 법, 법무부 사증업무편람 등을 참고하여 심사하였으 며, 시스템상 간략히 확인되는 피해자 2의 입국규제 유효 여부에 대해 재차 법무부에 확인 후 20××. ×. ×. 최종 심사 불허 결정을 당사자에게 고지하였 다. 심사 불허 후 본인이 입국규제 상태임을 인지한 피해자 2는 항의하며, 당 관에 입국규제 여부 확인요청을 하여, 당관은 시스템상 동 건을 "재심사" 처 리하여 규제상황에 변동 없음을 재확인 후 2022. 7. 25. 피해자 2에게 입국 규제 기간(20××. ×. ×.~ 20××. ×. ×.)을 안내하였다. 피해자 2가 인지하고 있던 "5년"이 아닌 "10년"으로 연장된 경위 등 세부사항에 대해서는 재외공 관에서 구체적인 내용을 확인해 줄 수 없으므로 규제당국인 피진정인 3에 게 문의할 것을 안내한 바 있다. 피해자 2는 20××. ×. ×. 동일 건으로 재차 사증신청 접수를 하였으나, 피 해자 2의 입국규제 상태 및 제출 서류상 이전과 달리 판단할 사유가 없는 바, 담당영사는 피해자 2의 사증신청에 대해 재차 심사불허 결정을 하고 20××. ×. ×. 피해자 2에게 고지하였다. 3) 피진정인 3 우리 부는 「출입국관리법」 제58조(심사결정)에 따라, 출입국사범에 대해 심사 결정을 할 경우, 결정사항에 대해 고지하고 “출입국사범심사결정 서”에 자필서명을 받고 있다. 피진정인 1은 20××. ×. ×. 폭행 혐의로 입건된 후 검사의 수사지휘를 받 아 인계된 피해자 2의 불법체류 혐의에 대해 강제퇴거명령(입국금지 5년) 하고, 심사결정 사항에 대해 고지 후 “출입국사범심사결정서”에 서명을 요 구하였으나, 피해자 2는 비협조적인 태도로 해당 결정서를 비롯한 모든 서 류에 서명을 거부한 바 있다. 피해자 2는 20××. ×. ×. 부터 출국일인 20××. ×. ×. 까지 3개월이 넘는 보 호기간 동안 출국비용을 마련하지 못하여, 항공권 구매에 국비 1,166천원이 소요됨에 따라 우리 부는 「입국규제 업무처리 등에 관한 지침」에 따라 20××. ×. ×. 피해자 2의 입국금지 기간을 5년에서 10년으로 변경하였다. 관련 자료가 없어 명확히 확인할 수 없으나, 강제퇴거 집행을 위한 보호 중에 피해자 2의 담당 직원이 수차례 면담하고 출국비용에 대한 안내가 이 루어졌을 것으로 판단되나, “출입국사범심사결정서” 등에 서명을 거부하였 던 피해자 2가 담당직원의 안내를 제대로 듣지 않았을 가능성을 배제할 수 없다. 피해자 2는 담당직원이 안내를 제대로 하지 않았다고 주장하고 있는데, 설령 그 주장이 사실이더라도 본인 부담이 아닌 대한민국 정부의 국비로 강제퇴거된다는 사실은 명확히 알고 있었던 것으로 보이는바, 통상 이러한 경우에 처한 외국인은 자신이 자기 비용으로 출국하는 다른 외국인에 비해 상대적인 불이익을 받을 수 있다는 점을 충분히 예견할 수 있었을 것으로 사료 된다. 아울러 강제퇴거 및 입국금지된 외국인은 본국 소재 우리 재외공관을 방 문하여 자신의 신원을 밝히고 입국금지 여부와 기간을 확인할 수도 있다는 점을 고려하면, 피해자 2가 출국 후 5년이 지난 현재 시점에 이르러서야 대 한민국 정부의 과책으로 인하여 자신의 입국금지 기간이 10년으로 변경되 었음을 비로소 알게 되었다는 주장은 그대로 받아들이기 어렵다. 한편, 피해자 2는 「출입국관리법」 제11조(입국의 금지 등)에 해당하여 입국이 금지된 자로, 원칙적으로 규제기간이 만료될 때까지 대한민국에 입 국할 수 없으나, 입국하여야 할 특별한 사유(인도적 사유 등) 가 있는 경우 에는 관할 재외공관에서 사증을 발급받아 입국할 수 있으며, 위의 내용과 사증 신청 및 발급과정, 제출서류는 관할 재외공관에 문의할 것을 안내하였 다. 3. 관련 규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정인이 작성한 진정서 및 제출자료, 피진정인들의 서면진술서 및 제출 자료, 관련 규정 및 자료 등을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 진정인은 피해자들을 조력하고 있는 난민지원단체의 대표이고, 피해 자 1은 국내 체류 중인 이집트 국적 난민인정자 여성이며, 피해자 2는 20××. ×. ×. 강제퇴거 되어 두바이에 체류 중인 이집트 국적 남성이다. 나. 피해자 2는 20××. ×. ×. 국내 입국하여, 기타체류(난민신청, G-1-5)자 격으로 체류하다가 체류기간 만료일(20××. ×. ×.)을 도과하여 미등록 체류 중, 20××. ×. ×. 폭행사건에 연류되어 경찰에 적발, 피진정인 1에게 신병인 계되어 「출입국관리법」 제46조에 따라 강제퇴거명령 처분을 받고, 출국 준비 기간 동안 외국인 보호시설에서 체류하다가 20××. ×. ×. 출국 조치 되 었다. 다. 피진정인 3은 「출입국관리법」 제11조(입국의 금지 등) 제1항 제6호 에 따라, 강제퇴거명령을 받고 출국한 후 5년이 지나지 아니한 외국인에 대 하여 입국을 금지할 수 있다. 라. 피해자 2가 피진정인 1에게 교부받은 “출입국사범심사결정통고서 (20××. ×. ×.)”에는, 피해자 2가 「출입국관리법」 제17조 제1항을 위반하여 강제퇴거 대상이며, “입국금지 5년”이라는 규제사항이 적시되어 있었다. 마. 피해자 2는 강제퇴거명령 결정을 받은 2016. 10. 25.부터 출국일인 2017. 2. 8.까지 출국비용을 마련하지 못해, 피진정인 1은 피해자 2의 강제 퇴거 출국을 위한 항공권 구입에 국비 1,166천원을 사용하였다. 바. 피해자 2가 강제퇴거 될 당시「입국규제 업무처리 등에 관한 지침」 (출입국심사과-××××, 20××. ×. ×.)에 따르면, 강제퇴거 외국인의 입국규제 기한은 5년인데, 피해자 2와 같이 국비로 퇴거 된 외국인은 입국금지 기간 이 10년으로 연장된다. 해당 지침은 비공개 지침이며, 출입국당국인 피진정 인 1 또는 3은 위와 같은 설명과 규제사항이 적시된 통지서 및 안내문 등 을 "국비 강제퇴거자"에게 발부하고 있지 않다. 사. 피진정인 1은 20××. ×. ×. 피해자 2가 출국비용을 부담하지 않은 사 유로 피진정인 3에게 피해자 2에 대한 “입국규제기간 정정요청(국비강제퇴 거자)”(심사과-×××)을 하였고, 피진정인 3은 「입국규제 업무처리 등에 관 한 지침」에 따라, 피해자 2의 입국규제기간을 5년에서 10년으로 정정하였 다(20××. ×. ×. ~ 20××. ×. ×.). 아. 외국인에 대한 강제퇴거 시 국비로 부담한 출국비용을 당사자가 희망 하는 시점에 변제할 경우 입국 규제를 해제하는 법적 절차는 없다. 자. 피해자 1과 피해자 2는 20××. ×. ×. 두바이에서 혼인하였고, 20××. ×. ×. 이집트 내무부에 혼인 등록을 하였다. 차. 「난민법」 제37조에 따르면, 법무부장관은 「민법」에 따른 난민인 정자의 배우자 또는 미성년자인 자녀가 입국을 신청하는 경우, 「출입국관 리법」 제11조의 입국금지 사유에 해당하는 경우가 아니면, 입국을 허가하 여야 한다. 카. 피해자 2는 난민인정자인 피해자 1과의 가족결합을 목적으로, 피진정 인 2에게 20××. ×. ×. 과 20××. ×. ×. 국내 입국을 위한 사증(C-3-1, 단기 일반)발급을 신청했는데, 피진정인 2는 피해자 2의 사증발급 신청에 대해 “입국규제 기간 미도과” 사유 등으로 20××. ×. ×. 과 20××. ×. ×. 각각 불허 결정 하였다. 타. 2019년에 개정된「입국규제 업무처리 등에 관한 지침」에 따르면, "재 외공관의 장은 강제퇴거대상자(입국규제대상자)의 사증발급 신청 시, 인도 적인 사유 등으로 입국해제 대상임을 고려하여 승인하려는 경우, 법무부 장 관에게 입국금지 특별해제를 요청하여 승인을 받아야 한다(인도적인인 사유 에 따른 입국금지 해제 절차)."고 규정하고 있으며, 인도적인 사유에 대한 예시로 난민인정자의 배우자를 포함하고 있다. 파. 대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결은 “외국인의 출입국에 대 한 사항이라고 해서 행정절차를 거칠 필요가 당연히 부정되는 것은 아니다. (중략) 입국금지 결정은 피진정인 3의 의사가 공식적인 방법으로 외부에 표 시된 것이 아니라 단지 그 정보를 내부전산망인 "출입국관리정보시스템"에 입력하여 관리한 것에 지나지 않으므로, 항고소송의 대상이 될 수 있는 처 분에 해당하지 않는다”라고 판시한 바 있다. 5. 판단 인정사실에 따르면, 피해자 2는 대한민국에 체류 중 미등록 체류 등의 사 유로 「출입국관리법」에 따라 강제퇴거 및 입국규제 제한을 받았으나, 해 당 기간 중 대한민국 난민인정자인 피해자 1과 혼인한 자로, 입국규제 기간 이 지나거나, 피진정인 2의 입국금지 특별해제 요청에 따른 피진정인 3에 의 한 입국금지 해제 승인 시, 「난민법」제37조(배우자 등의 입국허가) 규정에 따른 입국이 고려될 수 있다. 진정인은 피해자 2가 피진정인 1에게 받은 “출입국사범심사결정통고서” 에 입국규제 기간이 5년으로 적시되어 있었고, 이에 입국규제 기간 이후 국 내 입국을 위한 사증신청을 피진정인 2에게 하였으며, 사증불허 통지를 받 는 과정에서 본인의 입국규제기간이 “강제출국 시 국비로 출국한 사유”로 “5년에서 10년으로 연장”되었다는 사실을 알게 되었는데, 출국 전 피진정인 1 또는 3에게 이러한 규제에 대해 들은 바 없고, 이제라도 국비로 대납 된 출국비용을 변제하고자 하나, 피진정인들이 이에 대한 조치를 하지 않아 피 해자 1과 2의 기본권을 침해한다고 주장한다. 그러나, 외국인인 피해자 2에게 대한민국 입국은 기본권이라 보기 어렵 고, 진정인은 피해자 2가 출국비용 국비지급에 따른 입국규제 기간 연장에 대한 안내를 들은 바 없다고 주장하나, 피진정인 1은 피해자 2가 외국인보 호소에 체류하였던 약 3개월(20××. ×. ×. . ~ 20××. ×. ×. ) 동안 피해자 2의 출국비용 자부담 가능여부를 확인하면서 피해자 2에게 여러 번 구두로 안내 하였다고 하는 등 진정인과 피진정인 1의 주장이 상반된다. 또한, 외국인에 대한 강제퇴거 시 국비로 부담한 출국비용을 당사자가 희 망하는 시점에 변제하면 연장된 입국규제 기간을 감해주는 법적 절차는 없 는데, 피진정인 1과 3은 피해자 1, 2에 의해 관련 문의가 접수된 적은 없는 것으로 확인된다고 하였고, 피진정인 2는 진정인과 피해자 2의 해당 문의에 대해 "입국규제 가중 처벌된 경위 및 변제 방법 등은 규제당국인 피진정인 3에게 문의할 것"을 안내하였다고 한다. 한편, 피해자 2의 경우 난민인정자의 배우자이기 때문에 「입국규제 업무 처리 등에 관한 지침」에 따라 예외적으로 법무부장관에게 입국금지 특별 해제 승인이 가능한 상황인데, 위의 내용은 피진정인 3이 진정인의 피해자 1과 2와 관련된 민원에 대한 회신 시 안내한 바 있는 것으로 확인된다. 따라서, 진정인의 진정 요지 중 입국규제 기간이 5년에서 10년으로 연장 된 부분은 관련 법률 및 지침에 근거가 있는 행위이고 따로 고지의무도 확 인되지 않으므로 "조사 결과 인권 침해에 해당하지 아니하는 경우"에 해당 하고, 강제퇴거 출국비용에 대한 변제절차와 그에 대한 안내 미비에 대한 부분은 양 당사자의 주장이 상이하고 진정인의 주장 외에는 이를 입증할 방법이 없어 "진정의 내용이 사실이 아님이 명백하거나 사실이라고 인정할 만한 객관적인 증거가 없는 경우"에 해당하므로, 「국가인권위원회법」제39 조 제1항 제1호 및 제2호에 따라 기각함이 타당하다. Ⅱ. 진정사건 쟁점에 대한 의견표명 1. 의견표명의 배경 위원회는 이 사건 진정은 기각하나, 피진정인 1과 3의 행위 중 피해자 2 의 권익을 제한하는 처분적 행위가 당사자에게 구체적이고 명확하게 전달 되지 않아 발생한 부분에 대해 인권적 측면에서 일부 제도 개선이 필요하 다고 판단되어, 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따 라 의견표명을 검토하였다. 2. 입국규제 기간연장 미통보에 따른 의견표명 위 진정사건의 진정인은 출국비용 국비지급으로 인해 피해자 2의 입국규 제 기간이 연장된다는 것을 피진정인 1 또는 3이 피해자 2에게 안내한 바 없다고 하면서 그러한 안내가 없었기 때문에 현재의 피해를 예상할 수 없 었고, 이는 부당하다고 주장하고 있다. 진정인의 주장에 대한 사실 여부를 떠나, 피진정인 1은 피해자 2에게 “문 서”가 아닌 “구두” 안내를 하였다고 진술하였는바, 이집트 국적 외국인인 피해자 2에게 해당 내용을 설명하였다고 해도 그 의미가 명확히 전달되기 어려웠을 것으로 보여진다. 한편, 피진정인 3이「입국규제 업무처리 등에 관한 지침」에 따라, 피해 자 2가 출국비용을 부담하지 않아 국비를 사용한 이유로 입국규제 기간을 5년에서 10년으로 연장한 것은, 행정청이 관련 지침에 따라 의무 불이행 당 사자에게 불이익 처분을 한 것이라 볼 수 있다. 「행정절차법」 제5조(투명성)에 따르면, 행정청이 행하는 행정작용은 그 내용이 구체적이고 명확하여야 하며, 행정청은 상대방에게 행정작용과 관련 된 정보를 충분히 제공하여야 한다. 또한, 같은 법 제21조(처분의 사전 통 지)에 따라 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 경우 에는 당사자 등에게 통지해야 한다. 그런데, 같은 법 제3조(적용 범위) 제2항 제9호 및 같은 법 시행령 제2조 (적용제외)에 따르면, 외국인의 출입국 관계 법령에 따른 처분 등은 "해당 행정작용의 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 거칠 필요가 없다고 인 정되는 사항"으로 분류하고 행정절차법의 적용을 제외받고 있다. 또한, 대법원은 “외국인의 출입국에 대한 사항이라고 해서 행정절차를 거 칠 필요가 당연히 부정되는 것은 아니다.”라고 판시하면서도, “입국금지결 정은 피진정인 3의 의사가 공식적인 방법으로 외부에 표시된 것이 아니라 단지 그 정보를 내부전산망인 "출입국관리정보시스템"에 입력하여 관리한 것에 지나지 않으므로, 항고소송의 대상이 될 수 있는 처분에 해당하지 않 는다.”라는 판결을 한 바 있다(대법원 2019. 7. 11. 선고, 2017두38874 판결). 그러나, 진정인의 주장이 사실일 경우, 피해자 2는 본인에 대한 의무 부 과나 권익 제한에 대한 처분을 알지 못한 상태에서 불이익 처분을 받은 것 으로, 당초 미등록 체류로 인한 「출입국관리법」 위반으로 5년 입국규제라 는 제재를 감당했다는 예측과 달리 5년을 더 입국할 수 없게 되어, 「난민 법」 제37조에 따른 난민인정자의 배우자 자격으로 국내에 입국할 수 없는 불이익을 당하였다고 볼 수 있는 측면도 있다. 입국규제 기간연장 통지 또는 안내와 관련하여, 대법원의 판단과 같이 "해당 처분이 항고소송의 대상이 될 수 있는 처분에 해당하지 않고", 행정처 분에 대한 고지의무를 명시한 「행정절차법」이 "외국인의 출입국에 대한 사항은「행정절차법」을 적용받지 않는다"고 규정하고 있지만, 국비로 퇴거 되는 외국인에게 그로 인해 발생할 수 있는 불이익을 통지서 또는 안내문 등의 형태로 전달하는 것을, "해당 행정작용의 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 거칠 필요가 없다고 인정되는 사항"이라고 단정하기도 어렵다. 오히려, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 해당 처분이 이루어질 것인지를 충분히 알 수 있게 하여, 당사자로 하여금 해당 처분에 대해 적절 히 대응하고 장차 발생할 일들에 대해 예측할 수 있도록 하는 것이 바람직 할 것이다. 현재 피진정인 1과 3은 강제퇴거 대상 외국인들에게 구두로 해당 내용을 전달하고 있다고 하나, 언어 또는 문화적인 이유로 명확히 이해하지 못할 수도 있고, 구두 안내의 경우 일회적이며, 본 사건의 진정과 같이 전달 여 부의 논란이 있을 수 있으므로, 향후 이러한 내용을 문서로 제공하는 적극 적이고 확실한 조치가 필요할 것으로 판단된다. 3. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제39조 제1항 제1호 및 제2호, 같은 법 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 주문과 같이 결정한다.