자살예방 및 생명존중문화 조성을 위한 법률과 그 하위법령 개정권고 및 의견표명

Ⅰ. 권고 배경 대한민국의 자살사망률은 OECD 국가들 중 2013년 현재 1위이며, 2위 국 가와의 격차도 상당하다. 정부는 제1차(2004~2008), 제2차(2009~2013)에 걸 쳐 자살예방 기본대책을 수립하여 집행하여 왔고, 지난 2012. 3. 31.에는 「자살예방 및 생명존중문화 조성을 위한 법률」(이하 "법")이 시행되기에 이르렀고, 그간 가파르게 상승하던 자살사망은 법 시행 이후인 2012년 들어 전년도 자살사망자수 15,906명에서 11.4% 감소한 14,160명으로 하락하였다. 법 제정이 자살률 하락의 주요 원인이라고 단언할 수는 없겠지만 자살예방 에 관한 기본법을 제정하면서 범부처를 통해 다양한 자살예방 정책을 펼친 것이 소기의 성과를 거둔 것으로 평가할 수 있을 것이다. 이에 국가인권위원회는 자살예방에 있어서 관련 법의 역할을 평가하면서, 자살사망자수를 낮추고 생명존중문화를 조성하는데 기여하기 위하여 「국가 인권위원회법」제25조 제1항에 따라 보건복지부장관에게 「자살예방 및 생 명존중문화 조성을 위한 법률」 및 그 하위법령에 관하여 개정방안을 권고 하고, 국회의장에게 개정에 관한 의견을 표명하고자 한다. Ⅱ. 판단기준 및 참고기준 1. 판단기준 「헌법」제10조 2. 참고기준 UN/WHO 국가전략지침(자살행동의 예방과 자살 위험군, 또는 그 영향 을 받는 사람들에 대한 지지와 회복의 공급을 위한 전체적이고 국가적인 전략의 형성과 수행에 대한 지침)(1996) Ⅲ. 판단 1. 법 제11조(자살실태조사)에 따른 법 시행령 제4조 제4항의 자살실태조 사의 의무화 가. 법 제11조 및 법 시행령 제4조에 규정된 자살실태조사에서는 ① 조사 대상자의 성별ㆍ나이ㆍ학력, 혼인 및 취업 상태 등 일반적인 특성에 관한 사 항, ② 자살에 관한 생각, 자살을 시도한 횟수 등 조사대상자의 자살 위험 요인에 관한 사항, ③ 그 밖에 자살실태에 관한 사항 등을 조사하고 있다. 그리고 법 시행령 제4조 제4항에서 그 외에 필요한 경우에 자살시도자와 그 가족 또는 자살자의 가족에 대한 실태조사를 대상자의 동의를 받아 실 시할 수 있다고 규정하고 있다. 나. 세계적으로 자살예방대책의 가장 모범적인 사례로 꼽히는 핀란드를 살펴보면, 20세기 내내 세계에서 가장 높은 자살사망률을 보이다가 1987년 부터 1997년까지 자살예방프로젝트를 진행하여 자살률을 획기적으로 낮춘 바 있다. 핀란드는 전문가 5만여명을 동원하여 자살사망자의 의무기록, 사 회서비스 이용기록, 경찰수사기록 등을 수집ㆍ분석하고 사망자의 가족 또는 지인과의 면담 등을 통해 자살자의 행적을 추적하면서 자살에 이르게 된 심리적 상태를 파악하는 이른바 "심리적 부검(Psychological autopsy)"을 실 시하였다. 핀란드는 이를 통해 여러 가지 자살 요인들을 찾아냈고, 그 중 이전의 자살시도 경험이 자살을 재시도하게 하는 매우 위험한 요인임을 발 견한 바 있다. 다. 질병관리본부에서 발간한 자료에 의하면 자살시도자 중 약 10~15% 정도가 향후 1년 내에 자살을 재시도하며, 자살시도자는 자살로 사망할 확 률이 자살을 시도하지 않았던 사람보다 100배 이상 높고, 자살시도자의 5~10%가 수년 내에 자살로 사망한다고 한다. 지난 2013. 10. 14. 중앙응급 의료센터가 민주당 김용익 의원실에 제출한 "2008~2013. 6. 자해ㆍ자살 내원 환자 현황"을 보면, 2차례 이상 자살을 기도한 환자 2,970명 중 48%(1,429 명)는 6개월 이내, 19%(575명)는 6개월에서 1년 만에 다시 자살을 시도한 것으로 나타나고 있다. 자살시도자 뿐만 아니라 자살자의 가족 즉 유가족의 경우에도 1년내에 자살을 시도할 가능성이 매우 높고, 세계보건기구에 의하 면 한 명이 자살로 사망할 경우 평균 5-6명의 주변인에게 영향을 미친다고 한다. 유가족의 경우는 가족을 상실함으로 인한 심리적 외상 외에도 가족의 자살을 막지 못했다는 죄책감으로 인하여 큰 고통에 빠지게 된다. 라. 보건복지부는 올해 하반기동안 자살시도자에 대한 위험요인평가 및 위기개입 등 자살시도 재발을 예방하기 위하여「응급실 기반 자살시도자 사후관리 사업」을 실시하고 있는데, 사업 실시 대상기관으로 서울대학교병 원 등 전국 25개의 응급의료기관이 선정되었다. 이는 전체 응급의료센터 435곳의 5.7%에 불과하며 사후관리사업 대상자는 연간 자살시도로 인해 응 급실에 내원하는 약 10만 여명 중에 약 8천명 정도로 미미한 수준이다. 또 한 법에 근거규정을 두고 있지 않아 사업 관련 예산 확보 등에 차질이 생 긴다면 지속적인 사업 확대가 어려울 것이라는 우려가 있고, 자살시도자를 주 대상으로 하고 있는데 이를 더욱 확장하여 자살시도자의 가족이나 자살 사망자의 가족을 대상으로 하는 사후관리 사업도 확대될 필요가 크며, 이들 을 가장 쉽게 만날 수 있는 곳인 응급실을 기반으로 조사를 진행함이 바람 직하다. 마. 따라서, 법 제11조에 따른 법 시행령 제4조 제4항의 "자살시도자와 그 가족 또는 자살자의 가족에 대한 실태조사를 실시할 수 있다"라고 규정된 부분을 "실시하여야 한다"라고 개정하여 자살고위험군에 대한 필수적인 사 후조사가 이루어질 수 있도록 명문화할 필요가 있다. 2. 자살예방센터의 법 제11조 및 법 제12조에 의한 정보에의 접근 가. 법 제12조에 의하면 국가 및 지방자치단체는 자살통계를 수집·분석 및 관리하기 위하여 전문 조사ㆍ연구 기관을 지정하여 운영할 수 있다. 자살 통계란 단순히 한 해에 몇 명이 자살했는지에 관한 자살자 수 총계뿐만이 아니라, 이전 자살시도자와 그 가족 및 자살사망자의 가족 등 자살고위험군 에 대한 관리도 함께 해야 이들의 자살재발을 막아 실질적인 자살예방 및 자살률 감소를 가져올 수 있음은 앞에서도 강조한 바와 같다. 나. 현재 국민들이 가장 가깝게 접근할 수 있는 최일선의 자살예방 사업 기관은 정신보건법에 의한 지역 정신보건센터 또는 법 제13조에 의한 자살 예방센터이다. 그런데 현행법에 의하면 향후 전문조사·연구기관에서 구축하 게 될 자살통계와 정보관리체계를 지역 정신보건센터나 자살예방센터에서 공유할 수 있는 법적 근거가 없다. 법 제13조 제1항에 의하면 자살예방센터 는 자살예방과 관련된 모든 사업을 일선에서 추진하는 기관이며, 법 시행규 칙 제2조에 의하면 자살예방센터가 전문 조사·연구 기관으로 지정될 수도 있게 되어있다. 특히 법 제13조 제1항에 의한 자살예방센터의 업무 중 자살 위기 상시현장 출동 및 대응과 자살시도자 사후관리 업무를 수행하기 위해 서는 자살통계 등 관련 정보가 반드시 필요하다는 것이 업무 관계자들의 지속적인 요청이다. 다. 따라서, 지정된 전문 조사ㆍ연구 기관은 법 제11조 자살실태조사의 조 사결과, 법 제12조에 의하여 구축된 자살통계 및 정보관리체계 등 자살에 관한 조사ㆍ연구 결과를 법 제13조에 따른 자살예방센터에서 접근할 수 있 도록 법에 근거조항을 신설함이 타당하다. 3. 법 제20조에 자살시도자 외에 자살시도자의 가족과 자살사망자의 가 족을 추가 가. 법 제3장 자살예방대책 등 이하 제14조(자살위험자 지원 및 정신건강 증진 대책)에서는 정신건강에 이상이 생긴 것으로 인하여 자살 위험에 노출 된 자에 대하여 필요한 의료적 조치가 적절히 제공될 수 있는 환경을 조성 하여야 한다고 규정한다. 또한 제5장 보칙규정 이하 제20조(자살시도자 등 에 대한 지원)는 자살시도자 또는 자살자의 가족 등에 미치는 심각한 심리 적 영향이 완화되도록 자살시도자 등에게 심리상담, 상담치료를 지원할 수 있다고 규정하고 있다. 나. 정신건강의 이상으로 자살 위험에 노출된 자에 대한 의료적 조치 제 공 환경조성은 법 제14조에 의하여 국가 및 지방자치단체가 "조성하여야 한 다"라고만 규정되어 있을 뿐, 실제로 자살위험에 노출된 자가 어떤 지원을 받을 수 있는지에 관한 구체성이나 국가의 적극적 의무성을 담보하기 어렵 게 되어 있다. 또한 자살고위험군 중에는 반드시 정신건강의 이상이 있다고 볼 수 없는 경우도 상당한데, 이러한 경우는 법 제20조에 의하여 "자살시도 자 등에 대한 심리상담, 상담치료 지원을 할 수 있다"라고만 규정되어 있을 뿐이다. 다. 북유럽(노르웨이, 덴마크, 스웨덴)과 영ㆍ미 등 해외에서는 자살시도자 등에 대한 안부전화 서비스, 우편엽서 보내기 등 지속적인 관심을 표현하는 서비스가 효과를 보여 자살시도자 사례관리 프로그램이 성공을 거두었다고 보고되고 있다. 자살시도자 뿐만 아니라 그 가족 및 자살사망자의 가족은 앞에서 언급한 바와 같이 자살고위험군에 해당하는 데, 이들에 대하여 위 1. 항에서 검토한 실태조사를 하였다 하더라도 지속적인 사례관리가 따르지 않는다면 이들에 대한 자살재발을 막기 어렵다. 라. 따라서, 법 제20조의 심리상담, 상담치료의 지원대상에 자살시도자 외 에도 자살시도자의 가족, 자살사망자의 가족 등을 추가하는 것이 필요하다. 4. 언론의 자살보도 자제 권고규정 도입 가. 국가통계포털 「2005 사망원인통계」에 의하면, 2005년 영화배우 고 이은주의 자살 후 자살건수는 2월 7백 명에서 3월 1천 3백 명으로 증가하 였고, 동일한 자살방법을 사용한 경우도 2월 3백건에서 3월 750건으로 증가 한 것으로 기록되었다. 「2008 사망원인통계」에 의하면, 2008년 10월 1일 자살한 고 최진실의 경우, 전 달 9월에 비하여 자살자가 1000명에서 1800명 으로 80% 가량 급증하고, 최진실과 동일한 방법으로 자살하는 경우도 20% 가 증가한 것으로 나타난 바 있다. 현재 국회에서 심사 중인 법률 개정안도 언론의 자살보도의 자제에 관한 것이 주를 이루고 있다. 나. 모방자살 일명 "베르테르 효과"라고 불리는 이 현상은 유명인 혹은 유 명인이 아니더라도 언론에 보도된 자살기사를 보고 일반인이 이를 모방하 여 자살하는 현상을 일컫는다. 자살충동을 느끼고 있지만 실행으로 옮기지 못하고 있는 경우 유명인의 자살을 보고 충동적으로 자살을 따라하는 현상 이 발생하는 것이다. 다. 보건복지부와 한국기자협회는 이러한 연유로 2004년 7월 "자살보도권 고기준"을 마련한 바 있고, 국가인권위원회는 지난 2011년 9월 "인권보도준 칙"을 제정하면서 자살보도에 있어서는 위 자살보도권고기준을 원용하였고, 최근 2013. 9. 보건복지부는 기존의 기준을 보완하여 "자살보도권고기준 2.0" 을 마련한 바 있다. 라. 2004년부터 보건복지부가 자살보도권고기준을 제시해 왔고, 자살에 관한 자극적인 보도가 자살현상을 부추긴다는 지적이 학계 등을 통해서 끊 임없이 지적되고, 이를 통계적으로도 확인할 수 있음에도 불구하고 최근까 지도 언론의 자살에 관한 일부 보도는 매우 상세하고 자극적으로 이루어져 왔다. 마. 언론의 보도를 규제하는 것은 헌법상 보장된 언론의 자유라는 중대한 기본권과의 충돌이 문제될 수 있어 신중하게 접근하되 언론보도에 영향받 은 모방자살의 심각성에 비추어, 보건복지부장관이 언론에 대하여 자살에 관한 보도를 최소화하고 선정적 표현을 자제하는 권고를 할 수 있는 근거 조항을 법에 신설하면 언론의 책임성을 제고할 수 있을 것이다. 5. 법 제17조에 따른 법 시행령 제7조에 지역사회 인력 추가 가. 법 제17조에 의하면 국가기관, 지방자치단체 및 대통령령으로 정하는 공공기관, 노인복지시설, 사회복지시설 및 대통령령으로 정하는 기관이나 단체는 자살예방 상담ㆍ교육을 실시할 수 있도록 규정되어 있고, 법 시행령 제7조에 의하면 공공기관 및 지방공사 및 지방공단, 상시근로자 30인 이상 사업장, 병원급 의료기관, 학교 등이 자살예방 상담ㆍ교육을 실시할 수 있게 되어있다. 나. 일반인을 대상으로 하는 의식제고 교육뿐만 아니라 다양한 사회계층 및 지역사회인력에 대한 전문적인 교육 프로그램이 도입되어야 자살예방사 업의 성공 가능성이 높아질 것이다. 이를 위해서는 자살시도자 등 자살고위 험군과의 대면가능성이 높은 사회복지전담공무원, 사회복지사, 정신보건 전 문가 및 자살시도자를 직접 대면하는 경찰, 구급대 등 자살예방에 관한 현 장 실무자들을 위한 전문훈련 프로그램의 개발하여 이를 필수적인 교육과 정으로 정하는 것이 필요하다. 다. 따라서, 법 제17조에 관하여 사회복지전담공무원, 사회복지사, 정신보 건 전문가 및 자살시도자를 직접 대면하는 경찰, 구급대 등 자살예방에 관 한 현장 실무자에 대한 전문훈련 프로그램 필수 이수 규정을 두는 것이 타 당하다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 국가인권위원회는 「국가인권위원회법」제25조 제1항 의 규정에 따라 주문과 같이 권고 및 의견표명을 하기로 결정한다.