장애인 거주시설 내 장애아동 인권 증진을 위한 제도 개선 권고

Ⅰ. 권고 배경 장애아동은 장애 문제이기도 하나 아동 문제이기도 하다. 아동복지시설에 있는 아동은 좀 나은 편이나, 장애인 거주시설에 있는 장애아동의 처우 등이 열악한 상황이다. 만 18세 미만 장애아동은 전체 77,961명으로 추정되는데, 그중 1.91%(1,486명)는 「아동복지법」에 따른 아동복지시설에 입소하지만, 2.47%(1,928명)는 「장애인복지법」에 따른 장애인 거주시설에서 성인과 함께 생활하고 있다(2021. 12. 기준). 이러한 문제점을 인지하고 위원회가 정책 대안을 마련하고자 하는 것이다. 아동보호체계의 법적 근거는 「아동복지법」과 「장애인복지법」으로 이원화되어 있고, 그 결과 장애인 거주시설 내 장애아동은 「아동복지법」상의 다양한 지원 서비스에서 배제되어, 성인이 대부분인 장애인 거주시설에서는 장애아동의 특성에 적합한 서비스와 보호를 받지 못하고 있는 실정이다. 국가인권위원회(이하 "위원회"라 한다)는 2019년 장애영유아 거주시설 방문조사를 실시하여 퇴소 연령(만 6세)이 되어도 마땅히 갈 곳을 찾지 못하여 25세까지도 거주하는 인원이 약 50%이며, 해당 시설을 제외한 다른 장애인 거주시설에서는 소수의 장애아동이 성인들과 함께 거주하며 아동 발달에 따른 지원서비스를 제대로 받지 못하고 있는 상황을 확인하였다. 그리고 위원회는 2019년 「장애인 탈시설 로드맵 마련을 위한 정책권고」를 통해 보건복지부에 장애인 거주시설 내 장애아동이 집단적 돌봄이 아닌 개별적 돌봄을 하도록 하고, 최소한의 제한적 환경에서의 돌봄을 제공받을 수 있도록 주거 서비스 방안을 마련할 것을 권고하였다. 그러나, 장애아동 관점에서 그 특성에 적합한 서비스를 제공받고 있는지에 대한 평가나 점검은 없었다. 이에 위원회는 「2021년 장애인 거주시설의 장애아동 인권상황 실태조사」 (이하 "2021년 위원회 실태조사"라고 한다)를 실시하여 장애아동의 발달단계에 따른 서비스 구축 및 법적 보호를 위한 정책 개선 방안을 검토하였다. Ⅱ. 판단 기준 「대한민국헌법」 제10조, 「장애인복지법」 제3조, 제4조, 제5조, 제9조, 제35조 및 제57조, 「장애인차별 금지 및 권리구제 등에 관한 법률」제35조 및 제36조, 「아동복지법」 제2조 및 제4조, 「보호시설에 있는 미성년자의 후견 직무에 관한 법률」(이하 "시설미성년후견법"이라 한다) 제2조 및 제3조, 유엔 「장애인의 권리에 관한 협약」(이하 "장애인권리협약"이라 한다) 제7조, 유엔 「아동의 권리에 관한 협약」(이하 "아동권리협약"이라 한다) 제23조를 판단 기준으로 하였다. Ⅲ. 판단 1. 표준화된 발달지원 프로그램 개발 및 법적 근거 마련 가. 법적 근거 검토 「장애인복지법」 제57조는 장애인 거주시설 내 장애인의 기능회복과 사회적 향상을 도모하기 위한 필요한 정책을 강구하며, 서비스 제공 시에는 장애인의 성별, 연령 및 장애 유형과 정도를 고려하도록 규정하고 있다. 하지만, 연령에 따른 장애아동 지원서비스에 대한 법적 근거 및 전담 인력에 대한 규정은 부재하다. 그리고 각 지방자치단체와 시설별로 재량에 의하여 각기 다르게 해당 서비스가 제공되고 있다. 이에 반해 「아동복지법」 제38조 및 같은 법 시행령 제38조 제2항에 따르면, 가정위탁보호 중인 사람, 아동복지시설에서 보호 중인 사람 등을 자립지원 대상으로 정하고, 아동복지시설에 입소하는 모든 아동의 자립준비.역량강화를 위해 발달 단계에 따른 자립준비 프로그램인 "표준화 프로그램"의 개발, 자립지원 전담요원의 배치 및 만 15세부터 자립지원 계획 수립을 지원하고, 만 18세가 되어 보호가 종료되는 아동들의 안정적 사회 정착을 위해 자립지원전담기관을 통해 사후관리, 상담 및 지속적 자립 지원을 하고 있다. 「아동복지법」에 따른 "자립지원 표준화 프로그램"은 비장애아동 중심이어서, 아동복지시설 내 장애아동에게 이 프로그램을 적용할 시 장애 전문 인력 부족과 관련 자원 연계 등에서 어려움이 따르는 측면이 있다. 이에 보건복지부에서는 장애아동 및 경계선지능아동 특성에 따른 자립지원을 위한 방안 마련을 추진하고 있는데, 이는 장애아동 및 경계선지능 아동의 특성을 고려한 별도 서비스 계획, 맞춤형 사례관리(인지학습, 사회성, 정서, 자립) 제공 및 관련 인력 양성, 아동복지교사(기초학습, 장애아동지도 등) 파견 등의 내용이다. 나. 실태조사 결과 2021년 위원회 실태조사에서 장애영유아 거주시설을 제외한 시설별 장애아동 수는 "1명~3명"인 시설이 51%, "성인과 혼거하는 시설"이 47.9%로 나타났다. 그리고 "개인 책상을 구비하지 않은 시설"은 47.9%, "개별학습 공간이 없는 시설"이 29.8%, "실외 놀이터ㆍ놀이기구가 없는 시설"이 52.1%이었다. 그리고 2020년 보건복지부 장애인 거주시설 전수조사 결과에 따르면, 장애아동들은 하교 후 주로 "게임, TV시청, 핸드폰/컴퓨터 사용"으로 보내고 있으며(75.6%), 응답자의 52.7%가 학습에 대한 전적인 도움이 필요하다고 하였다. 그리고 장애인 거주시설의 경우 "장애아동에 대한 지원 서비스가 없는 시설"은 약 30%, "장애아동을 위한 지원 인력이 없는 시설"이 약 38%임이 보건복지부 제출 자료로 확인되었다. 2021년 위원회 실태조사의 종사자 인식조사에서는, 장애아동 돌봄 시 제약으로 "인력 부족으로 인한 적절 서비스 제공의 어려움"(36.4%), "성인과 혼재하여 생애주기별 서비스 제공 어려움"(24.0%), "전문 인력 부재"(16.5%) 등을 들었다. 다. 문제점 분석 및 해외 사례 보건복지부는 2019·2022년 유엔장애인권리위원회에 제출한 제2차ㆍ제3차 국가보고서 및 추가보고서에서 대한민국은 아동의 지원에 있어 장애를 비롯한 어떠한 종류의 차별도 받지 않도록 아동에 관한 일반법인 「아동복지법」을 통해 기본 이념을 명확히 하고 특별한 욕구에 대한 통합적 지원을 하고 있다고 보고하였다. 하지만, 장애인 거주시설 내 장애아동은 「아동복지법」에 따른 보호 대상으로 규정되어 있지 않으며, 특별한 욕구에 따른 지원이 필요함에도, 해당 지원을 적절히 받지 못하고 있는 실정이다. 모든 장애아동은 아동으로서의 동등한 권리 보장과 적극적 사회참여가 가능하도록 자립 촉진이 이뤄져야 하지만, 현행 사회복지 전달체계 내에서 장애인 거주시설 내 장애아동은 소외되어 있다. 이에 장애인 거주시설 내 장애아동이 아동으로서의 동등한 권리를 보장받을 수 있도록 하는 정책ㆍ제도 개선이 필요하다. 영국과 호주에서는, 원가정에서 살 수 없는 보호대상 아동·청소년의 경우, 서비스 전달체계의 포함 여부와 관련하여 장애를 기준으로 구분하지 않는 것으로 조사되었다. 두 나라 모두 장애아동에 대한 정책과 서비스를 비장애아동·청소년과 동일하게 지원(자립지원계획 및 시행, 퇴소 후 지속적 사회서비스 기관 연계)하고, 장애에 대한 추가적인 서비스를 제공하고 있다. 그리고 사회적 관계를 통한 고립을 방지하기 위하여, 무조건적인 독립 만을 추구하지는 않고, 필요에 따라 성인이 되어서도 아동홈(children"s home)에 머무를 수 있고, 반독립 숙소나 지원주택에서 지원을 받으면서 살아 가도록 하며, 당사자의 선택에 따라 단기 및 장기로 거주할 수 있도록 한다. 라. 정책 대안 장애아동에 대하여 비장애아동과 마찬가지로 발달에 필요한 서비스가 포괄적·개별적으로 제공되어야 하는데, 현재의 장애인 거주시설 환경에서는 발달권을 제대로 보장받지 못하고 있는 실정이다. 따라서 장애아동의 발달과정을 이해하고 필요한 서비스를 누락 없이 제공하기 위해 국가 차원에서 표준화된 발달지원 프로그램이 개발, 시행되어야 한다. 장애인 거주시설 장애아동의 보편적 권리 및 장애 특성에 따른 발달권 보장을 위해 장애아동 당사자, 보호자, 아동ㆍ장애 전문가 및 현장 실무자 등에 의하여 장애아동을 위한 표준화된 발달지원 프로그램이 개발되어야 한다. 장애인 거주시설과 원가정(연고가 있는 경우), 학교 등과 네트워크를 구축하고, 지역사회 내 장애인 복지시설(장애인복지관, 자립지원센터,장애아동지원센터 등) 과의 연계를 통해 장애아동의 발달과정에 따라 표준화 프로그램 서비스를 제공하는 방법을 모색하여야 할 것이다. 이를 통해 자연스레 지역사회 시설 이용이 가능해지고 성인기 이후에도 지속적으로 지원을 받을 수 있는 지지망이 구축되면서 자기결정에 따른 원활한 탈시설 및 지역사회에서의 정착을 도모할 수 있을 것이다. 장애인 거주시설은 「장애인복지법」 제60조의3에 의하여"장애인 거주시설 서비스 최저기준"을 따라야 하므로, 장애인 거주시설 내 모든 장애아동이 발달지원 서비스를 제공받을 수 있도록,"장애인 거주시설 서비스 최저기준"에 "표준화된 발달지원 프로그램"을 포함하여 시행될 수 있도록 하여야 할 것이다. 「아동권리협약」·「장애인권리협약」에 따라 아동복지시설과 장애인 거주시설 이용인의 탈시설화를 추진하고 있는 가운데, 장애인 거주시설의 경우 탈시설 관련 로드맵과 시범사업 추진에 따라 사실상 시설 축소 및 폐쇄 과정에서 장애아동을 위한 환경 구축, 추가 전문 인력을 배치하는 것에 현실적 제약이 있는 것은 인정된다. 하지만 장애아동의 발달권 보장을 위한 프로그램 운영, 시설 환경 구축, 전담 인력 배치의 필요성을 부인하기 어려우므로, 관련 예산의 확보가 있어야 할 것이다. 마. 법개정 방향 장기적으로는, 아동복지시설과 장애인 거주시설의 운영과 관련하여, 모호하거나 중복되는 규정 때문에 생기는 권리 보장의 공백, 장애를 이유로 서로 다른 보호ㆍ양육 체계로 분리됨으로 인한 배제 및 차별 등이 발생하지 않도록, 「장애인복지법」과 「아동복지법」의 개정이 검토되어야 할 것이다. 2. 탈시설 우선지원 정책의 구체적 이행 유엔장애인권리위원회는 2022. 9. 대한민국 국가보고서에 대한 최종 견해에서 시설 내 장애아동의 탈시설화 전략의 미진한 실행과 장애아동을 위한 지역사회 기반 서비스 접근성이 부족함 등을 지적하였다. 그리고 장애아동의 발달 능력을 존중하고, 지역사회 기본 재활 프로그램 개발을 통해 모든 영역에서 장애아동을 통합하는 정책 시행 및 탈시설 전략 실행을 강화하고 독립적 생활과 지역사회에 참여할 수 있도록 해야 함을 권고하였다. 2020년 보건복지부 장애인 거주시설 전수조사 결과에 따르면, 지금 살고 있는 시설에서 나가서 살고 싶다는 장애아동의 응답률이 성인에 비해 높았다. 시설에서 나가고 싶지 않은 이유로는"시설에 사는 것이 좋아서"라는 응답 외에 "나가서 어떻게 살지 방법을 몰라서","경제적으로 자립할 자신이 없어서"라는 응답률이 높았다. 이러한 장애아동의 욕구에 따른 자립지원 체계가 더욱 요구된다. 보건복지부는 2021. 8. 「탈시설 장애인 지역사회 로드맵」을 통해 장애인에게 주거를 선택할 권리에 따라 지역사회에서 자립하여 살아갈 수 있도록 시설 이용인의 거주지 이전을 지원하고, 거주자의 지역사회 자립 촉진을 위한 탈시설 지원 정책을 발표하였다. 이 정책은 성년이 되는 장애아동을 탈시설 시 우선 지원 대상으로 하고, 자립지원연구의 추진, 퇴소 후 보호 유형(가정위탁·공동생활가정 등 가정형 보호를 우선)에 대한 돌봄·양육지원 확대 및 인력배치·운영기준 차등화 등에 대하여 언급하였지만, 퇴소 전의 자립지원 운영 계획은 제시하지 않았다. 보건복지부는 2022년부터 시설 장애인 자립지원체계 구축 시범사업을 통해 만 18세 이상 지역사회 자립을 희망하는 시설 거주 장애인 및 시설 입소 대기 장애인을 대상으로 대상자 발굴 및 자립 경로 조성, 대상자 개별 특성을 고려한 주거ㆍ일자리ㆍ건강 등 서비스 복합 지원ㆍ연계를 시행하고 있다. 하지만, 장애인 지역사회 자립지원 시범사업 지침의 경우, 자립을 희망하는 이용자 발굴 및 지원에 초점을 두고 있고 성년이 되는 장애아동에 대한 탈시설·지역사회 자립 우선 지원 정책의 세부 계획은 확인되지 않는다. 이에 장애아동 우선 지원 정책에 따른 구체적인 자립지원 방안이 마련되어야 한다. 그리고 단편적으로 퇴소 후의 자립지원만을 추진할 것이 아니라, 아동복지시설과 같이 퇴소 전ㆍ후 연속선상의 관리체계를 통한 평등한 기회와 보편적 권리 보장을 통한 탈시설 정책이 마련될 필요가 있는바, 시설에서의 자립 준비 과정을 거쳐 지역사회에 진입(원가정 복귀, 대안양육, 자립지원주택 등)할 수 있어야 하고, 그에 대한 지속적인 자원연계 및 사후관리가 있어야 할 것이다. 3. 후견인 지정 실태 파악 및 관리.감독 보호시설 장애아동의 보호자 부재에 대한 법적 공백을 최소화하기 위해 「민법」과 별개로 시설미성년후견법에서는 보호시설 장애아동이 성인이 될 때까지 특별한 보호와 양육을 받을 권리를 보장하고 있다. 장애인 거주시설의 장애아동은 같은 법 제2조에 따라 후견인을 지정한다. 2019년 유엔아동권리위원회는 대한민국의 제5차·제6차 아동권리협약 이행 심의에 따른 최종 견해에서 아동보호에 대한 절차를 간소화하고, 보호자의 보호능력을 강화할 것을 권고한 바 있다. 이에 제2차 아동정책기본계획 (2020년~2024년)에서는"사회적 보호 아동의 친권 보충제도 개선"을 목표로 미성년 후견 제도 활성화를 추진하고 있다. 2021년 위원회 실태조사에서 장애인 거주시설 내 무연고 장애아동은 31%이었다. 이 중 53%의 장애아동에 대하여는 미성년후견 지정에 대한 시도가 없는 것으로 나타났다. 연고자가 있는 장애아동 중 친권자와 연락이 되지 않는 장애아동은 27.9%, 연고자가 있지만 친권 정지·상실로 미성년후견인이 지정된 인원은 19.4%이었다. 후견 미지정 무연고 장애아동, 연고자가 있지만 친권자와 연락 두절 및 연고자가 있지만 친권 정지.친권 상실된 장애아동이 후견 미지정으로 인해 겪는 어려움은"금융거래 시 어려움"이 가장 많았다. 그리고 "친권남용", "전원·자립준비 등 준비 시 친권자 연락두절", "서비스 계약 체결 불가", "개인정보 관련 업무 불가", "수술 지연" 등 일상생활의 제약으로 인하여, 생존과 보호에서 어려움이 발생하고 있는 것으로 나타났다. 후견인은 아동의 권리주체성을 실현하는 일차적 의무이행자인 친권자를 대신하는 자로 단순한 법률관계 이상으로 돌봄의 책무를 부담하고, 아동의 안전과 권리 보장에 매우 중요한 역할을 수행한다. 보건복지부에서 장애인 거주시설 장애아동 후견인 지정 실태 파악을 위하여 아직까지 전수조사를 실시한 바 없는데, 보건복지부에서는 이와 같은 전수조사를 실시하여 장애인 거주시설 장애아동의 후견인 지정 현황, 문제점 및 개선방안을 진단하고, 후견인이 없는 경우 법적 보호 강화를 위해 후견인 지정을 지원하여야 할 것이다. 시설미성년후견법 제3조 제2항에 따르면 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 설치ㆍ운영하는 보호시설에 있는 미성년자인 고아에 대하여는 그 보호시설의 소재지를 관할하는 지방자치단체장이 후견인을 지정한다. 지방자치단체가 후견인을 지정할 때에는, 후견인이 아동의 권리주체성을 실현하는 일차적 의무이행자인 친권자를 대신하여 아동의 안전과 권리 보장에 매우 중요한 역할을 수행하는 점을 유의하여 지정하여야 하고, 지정이 있은 후에는 양육이 제대로 되고 있는지 점검하고 필요한 지원을 하여야 하며, 만일 양육이 제대로 이뤄지지 않을 경우 후견인 지정에 대한 취소가 있어야 한다. 따라서 보건복지부에 의한 장애인 거주시설 지도·감독 시 이와 같은 후견인 지정 관련 지도·감독이 포함되어야 한다. 2021년 위원회 실태조사에서 시설별 후견인 지정 관련 직무교육을 실시하였다는 응답은 6.3%에 불과하였다. 미성년후견을 제대로 수행할 수 없는 이유에 대하여, 종사자들은 후견 지정에 대한 정보가 부족하고, 관할 지방자치단체 담당자 또한 미성년후견에 대해 법적 보호 절차를 제대로 알지 못하여 후견 지정 절차에 어려움이 있다고 응답하였다. 장애아동의 후견과 관련한 법률적 지식 및 절차 등에 대한 인식 부족은 장애아동의 법적 보호 조치 미비 및 부족의 요인이라고 할 것이다. 이는 서비스 대상자에 대한 비효율적 서비스 제공, 인권 침해의 위험 요인으로 작용할 수 있으므로, 후견인 제도의 정확한 개념과 역할에 대한 교육 제공 및 정보 공유가 필요하다. 이에 시설 종사자를 대상으로 후견인 지정 절차, 지정 취소, 친권의 제한·상실 등에 관한 교육이 정기적으로 이뤄져야 할 것이다. 4. 장애아동 거주시설 종사자 대상 인권교육 개선 2021년 위원회 실태조사에서, 종사자 설문조사의 응답자 다수가 시설장, 사무국장, 과장 등과 같은 관리자급 종사자임에도 불구하고, 이들의 39.7%가 최근 1~2년 사이에 장애아동 인권과 관련된 전문적 교육을 받을 기회가 충분하지 않았다고 응답하였다. 시설 장애아동에 대한 서비스 지원에 있어서 종사자의 가치와 철학은 큰 영향을 미치기에 장애아동에 관한 인권교육은 매우 중요하다. 장애인 거주시설 종사자 인권교육은「사회복지사업법」 제4조 제6항 및 제13조 제2항에 따라 전직원을 대상으로 실시함이 원칙이고, 반드시 연 2회 (8시간) 이상 실시하여야 한다. 하지만 교육 내용(「2022년 장애인복지시설 사업안내」"직원 인권교육")은 시설이용자 인권딜레마 사례, 인권감수성, 인권의 가치, 도전적 행동 지원 등 일반적인 인권 관련 내용으로서, 장애아 동이 있는 장애인 거주시설의 경우에는, 이용자 특성에 따른 인권교육의 내 용으로 보기 어렵다. 이에 장애아동이 거주하는 시설의 종사자들이 아동의 특성을 고려한 서비스를 지원할 수 있도록, 종사자 대상 장애아동 관련 인권교육이 의무적으로 시행되어야 한다. 이는 장애아동의 기본 권리, 인권침해 예방, 권리구제 등의 내용을 담아 종합적인 형태의 교육과정이 되어야 할 것이다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 주문과 같이 권고하기로 결정한다.