장애인 공동생활가정 인권상황 증진을 위한 정책권고

Ⅰ. 권고 배경 「장애인의 권리에 관한 협약」 제19조는 장애인은 다른 사람과 동등한 선택을 통해 지역 사회에서 살 수 있는 권리가 있으며, 자신의 거주지를 선 택할 기회를 가지고 특정한 주거 형태를 취할 것을 강요받지 않으며, 주거 지원서비스 등에 접근할 수 있다고 규정하고 있다. 장애인을 지역사회로부터 격리하고 분리하여 수용.보호하였던 과거와 달 리, 최근에는 지역사회에서 장애인들이 공동으로 생활할 수 있는 가정을 만 들거나 시설거주 장애인들의 자립을 지원하는 노력들이 늘어나고 있다. 특 히 공동생활가정은 발달장애인의 지역사회 생활을 지지해 주는 것뿐만 아 니라, 지역사회가 장애를 가진 사람들을 지역에 받아들여 함께 생활해 가도 록 하는 정상화의 이념을 구체화한 것이라 할 수 있다. 우리나라의 장애인 공동생활가정은 1981년 광주 엠마하우스복지관이 처 음 운영을 시작한 이후, 1997년 보건복지부가 지침에 "그룹홈" 사업을 명 시하고 국고보조금을 지원하면서 점차 확대되었고, 2014년 12월 현재 전국 713개소가 설치.운영되고 있다. 그러나 2014년 10월 유엔 장애인권리위원회는 우리나라 정부의 국가보고 서에 대한 최종견해에서, 우리나라의 탈시설화 전략이 효율적이지 않고 장 애인의 지역사회 동참을 위한 조치가 충분하지 않음을 우려하면서 장애에 대한 인권적 모델에 기반한 효과적인 탈시설화 전략을 개발할 것을 촉구하 였다. 이에 국가인권위원회(이하 “위원회”라고 한다)는 2015년 『장애인 공동 생활가정 인권상황 실태조사』(이하 “실태조사”라고 한다)를 실시하여, 장애인 공동생활가정이 장애인의 지역사회 정착 도모라는 목적에 맞게 운 영되고 있는지 그 현황을 살펴보고, 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 따라 정책적 개선방안을 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 「헌법」 제10조, 제11조 제1항, 제34조 제1항 및 제5항, 「장애인차별금 지 및 권리구제 등에 관한 법률」 제8조, 「장애인복지법」 제5조, 제9조, 제58조, 제59조, 「장애인복지법 시행규칙」 제41조, 제42조 [별표4], [별표5] 「세계인권선언」 제22조, 제25조, 「장애인권리협약」 제19조, 『장애인권 리위원회의 대한민국 국가보고서에 대한 최종견해(2014. 10.)』 Ⅲ. 판 단 1. 공동생활가정 운영 등 지원방안 마련 장애인 공동생활가정은 2014년 12월 기준 전국 713개소가 설치.운영되고 있는데, 지역별로는 서울 205개소, 경기 134개소, 경남 50개소, 인천 44개소 순으로 많이 설치되어 있다. 또한 현재 지방자치단체가 설치하여 직접 운영 하는 곳은 없으며, 각 지방자치단체가 사회복지법인 등에 위탁하여 운영하 는 곳이 28개소로 전체의 약 4%이며, 사회복지법인 및 그 외 법인에서 설 치.운영하는 곳이 522개소로 약 73%, 개인이 설치.운영 중인 곳이 163개소로 22.8%를 차지하고 있다. 이들에 대한 종합적 지휘.감독체계가 없어 각 시설별 운영방식과 서비스 내용, 사회재활교사의 근로방식 및 전문성 제고 방안 등이 상이한 상황으 로, 17개 광역지방자치단체 중 공동생활가정 운영과 대체인력 등을 지원하 기 위한 지역단위의 공동생활가정지원기관이 운영되고 있는 곳은 서울과 부산 2곳에 불과하다. 실제 위원회 실태조사에서 공동생활가정의 시설장 및 사회재활교사 등은 중앙 또는 지방 단위의 종합적 지원체계가 없어 업무추진에 많은 어려움이 있다고 답하였는데, 사회재활교사의 부재 시 법인운영 시설의 경우 법인 직 원이 대체인력으로 근무하거나 시설장이 근무하기도 하며, 일부 개인시설의 경우 거주 장애인을 가정으로 돌려보내는 경우도 있는 것으로 나타났다. 또 한 공동생활가정 이용 희망자가 시설에 대한 정보를 얻을 수 없어 적합한 시설을 찾는데 어려움을 겪고, 직접 개별 시설에 신청하여 입주해야 하는 등의 문제도 있는 것으로 조사되었다. 공동생활가정은 장애인들이 스스로 사회에 적응하도록 가정생활, 사회활 동 등의 자립지원을 하는 것을 목적으로 하는바, 광역지방자치단체 단위의 종합적인 지원.관리기관을 설치하여 각 시설에 대해 사회재활교사 대체인력 과 운영, 교육 등을 지원하고, 이용 희망자에 대해 공동생활가정 입소, 이 용, 퇴소 등의 정보를 제공하여 시설과의 연계를 지원하도록 하여 각 시설 에서 체계적이고 균질한 서비스가 이루어질 수 있도록 할 필요가 있다고 판단된다. 2. 공동생활가정 운영매뉴얼 마련 및 보급 필요 보건복지부는 매년 『장애인복지시설 사업안내』를 발간하여 공동생활가 정 운영에 관한 개략적인 사항을 제시하고 있다. 그 내용은 "목적, 기본방 침, 추진방향(인건비 지원기준, 인력지원기준, 관리운영비에 관한 사항, 입주 정원, 각종 장부의 비치), 공동생활가정 설치기준, 입주대상자 선정"으로 구성되어 있다. 그러나 사회재활교사가 필수적으로 알아야 할 각종 행정업무, 거주지원서 비스업무, 위기상황대처업무, 자립훈련서비스, 인권교육에 관한 사항, 사회 재활교사의 전문성을 배양하는 전문교육 및 보수교육 프로그램 등의 정보 는 충분히 제시되어 있지 않아, 이를 통해 사회재활교사가 업무를 원활히 추진하는데 한계가 있다. 또한 『장애인복지시설 사업안내』 외에는 사회재활교사와 시설장 등이 준수해야 할 최소한의 공통 운영매뉴얼이 없어, 시설별, 지역별로 제각기 운영되고 있고, 특히 사회재활교사들의 이직이 잦은 상황이므로, 업무 연계 성과 통일성, 전문성 제고를 위해서는 표준화된 운영매뉴얼을 마련하여 보 급하는 것이 필요하다. 3. 공동생활가정 유형의 다양화 정부는 <제4차 장애인정책종합계획(20213-2017)>에서 "탈시설 후 자립생 활 지원 강화"와 "장애인거주시설 개편"을 주요 정책안으로 제시하였고, 특히 “30인 초과 기준 대규모 시설을 30인 이하 소규모 시설로 단계적 전 환”, “시설이용 장애인의 지역사회 자립생활을 위한 체험홈 확충” 등을 추진하겠다고 밝혔다. 그러나 2016년 6월 현재 지방자치단체의 지원을 받고 있는 661개의 공동 생활가정 중 624곳이 거주형, 나머지가 자립형 또는 기타 유형의 시설이고, 565개 시설이 지적장애인을 위한 시설인바, 정부의 위와 같은 정책이 현장 에서 충분히 실현되고 있지 못한 것으로 판단된다. 미국의 경우 장애 정도에 따라 4단계로 나누어 서비스를 제공하고 있고, 일본은 요양개호, 공동생활개호, 숙박형 자립훈련, 복지홈 등 장애인의 요구 에 따라 다양하게 운영되고 있으며, 독일의 경우 장애 당사자가 개인예산제 에 근거하여 서비스 제공기관을 선택하는 방법으로 돌봄주거 형태와 동행 주거 형태로 나누어 운영하면서 동행주거의 경우 일상생활 익히기, 독립적 인 생활해보기, 자립 전 연습의 3단계의 서비스를 제공하는 등 다양한 시설 유형과 프로그램을 제공하고 있다. 장애인의 지역사회에서의 자립생활을 지원한다는 장애인공동생활가정의 취지를 살리고, 실질적인 효과를 달성하기 위해서는 이처럼 장애인의 특성 과 정도, 요구를 고려하여 공동생활가정의 유형을 다양화하고, 각 유형에 적합한 지원체계를 마련할 필요가 있다. 4. 종사자에 대한 인권교육 강화 방안 보건복지부는 매년 『장애인복지시설 사업안내』를 통하여 종사자 및 이 용자에 대한 인권교육 지침을 마련하여 발표하고 있다. 이에 따라 이용자 인권교육은 이용자 전체를 대상으로 연 1회(4시간) 이상 실시하고, 직원 인 권교육은 시설직원 전체를 대상으로 연 2회(8시간) 이상 실시하되, 외부 강 사를 초빙하여 진행함을 원칙으로 하고 있다. 서울시의 경우 서울시그룹홈지원센터에서 사회재활교사의 인권의식 제고 등을 위하여 상하반기 집합 인권교육과 직무 교육 등을 실시하고 있고, 이 때 인권교육을 받는 사회재활교사를 대신하여 대체인력 교사를 투입하고 있다. 그러나 1인 근무형태인 공동생활가정 여건상 인권교육을 목적으로 대 체인력을 지원하기 어려운 대부분의 지역은 사회재활교사 대상 직무에 적 합한 인권교육을 실시하지 못하고 있는 실정이다. 한편, 전체 713곳의 공동생활가정 중 법인 운영 시설이 550곳으로 『장애 인복지시설 사업안내』상의 기준에 따르면 연 2회 이상의 전체 직원을 대 상으로 한 인권교육을 실시하여야 하나, 이는 공동생활가정 사회재활교사에 특화된 교육이라고 하기도 어렵다. 아울러 위원회 실태조사에서 거주인을 대상으로 한 설문조사 결과, 입소 결정을 스스로 하지 않은 경우 32.9%, 직원이 동의 없이 옷장을 여는 경우 28.9%, 방에 들어올 때 노크 없이 들어오는 경우 15.7%, 등 거주인의 자기 결정권과 사생활 침해가 문제가 되고 있는 것으로 나타난바, 거주인들의 생 활을 지원하는 사회재활교사 등의 인권의식 제고를 위한 인권교육을 강화 할 필요가 있다고 판단된다. 따라서 공동생활가정의 특성에 맞는 인권교육 콘텐츠를 개발하여 보급하 고, 사회재활교사 등에 대해 주기적으로 인권교육을 실시하되, 이를 위한 대체인력을 지원하는 등의 방안이 마련될 필요가 있다. 5. 근로자로서 종사자의 권리 보장 강화 「근로기준법」 제11조 제1항은 상시 5명 이상의 근로자를 사용하는 사 업장에 당해 법률이 적용된다고 규정하고 있다. 공동생활가정의 사회재활교 사는 1인 근무 형태인 관계로 「근로기준법」 제11조 제2항, 같은 법 시행 령 제7조 [별표1]에 따라 일부 규정만 적용되는바, 주 40시간(일 8시간)의 근로시간, 연장근로 제한, 연장ㆍ야간ㆍ휴일 근로에 대한 가산수당 및 보상휴 가, 연차유급휴가 등 각종 근로조건에 관한 법률상 권리를 보장받지 못하고 있다. 위원회 실태조사 결과, 과반수에 가까운 사회재활교사가 월평균 3.7일의 주말근무를 하고 있으며, 연장근로를 하는 비율이 매우 높지만 연장근로 수 당을 받지 못하는 경우가 전체의 약 21%,로 나타났다. 근무 중 연차휴가를 전혀 사용하지 못하는 경우도 약 17%였으며, 대부분의 경우 사용하지 못한 연차휴가를 수당으로 받지도 못하는 등 열악한 근무환경에 놓여있었다. 이 로 인해 경력직 사회재활교사들이 이직에 대한 고민도 63%로 높게 나타났 고, 실제 근속년수가 다른 사회복지시설 근무자에 비해 짧은 실정이다. 공동생활가정의 사회재활교사의 구체적 업무형태는 통상 외부에 나가있 던 거주 장애인이 집으로 들어오기 전 오후 5시에 출근하여 취침시간인 오 후 10시까지 식사지원 등의 업무를 하고, 오후 10시부터 익일 오전 6시까지 휴식, 오전 6시부터 오전 9시까지는 식사 및 세면지원, 외출 전까지의 업무 후 퇴근하는데, 행정업무를 할 시간이 없어 야간 취침시간 및 주간 휴게시 간에 작업을 하는 경우도 있다. 따라서 현재와 같이 공동생활가정 1개소 당 사회재활교사 1인(전국평균 1.3명)이 근무하는 형태는 필연적으로 이들의 업무과중으로 이어지며, 결국 거주 장애인에 대한 지원을 충분히 하기 어려운 결과를 초래하게 된다. 보건복지부는 『장애인복지시설 사업안내』에서 “공동생활가정 인건비 지원 기준에 있어서 직원의 출산, 병가, 휴직 등의 사유로 인력의 공백이 발생할 경우 해당 직원의 인건비 범위 내에서 대체인력을 활용할 수 있 다.”고 규정하고 있고, 공동생활가정 종사자(운영자)에 대하여 이에 따라 대체근무를 할 수 있다고 안내하고 있다. 그러나 대체인력을 활용하려고 하 여도 당초 배정된 인건비 내에서 집행해야 하는 한계가 있어, 실제 대체인 력을 활용하기 힘든 상황이다. 따라서 사회재활교사의 근로환경을 개선하기 위해서는 대체인력 수요를 파악하여 이를 위한 추가 인건비 지원과 근로자로서의 기본적 권리를 보장 할 수 있도록 전반적인 근로환경을 개선할 수 있는 방안을 마련할 필요가 있다. Ⅳ. 결 론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 따라 주문과 같이 권고하기로 결정한다.