「장애인 활동보조 지원사업 및 장애인활동지원에 관한 법률 제정안」에 대한 의견표명

Ⅰ. 의견표명의 배경 보건복지부는 2007년 10월 「장애인복지법」의 개정으로 중증장애인에 대한 활동보조서비스 지원사업의 법적 근거가 마련된 이후, 2008년부터 장애인활동보조 지원사업을 시행하고 있으며, 매년 관련 예산을 지속적으로 확대하는 등 중증장애인의 자립생활과 사회참여를 증진하기 위해 노력해 온 점은 인정된다. 또한 보건복지부는 활동보조서비스 제도의 개선 및 서비스이용권의 구체화를 위해 2010. 9. 17. 「장애인활동지원에 관한 법률 제정안」을 입법예고 하였고, 같은 해 11. 17. 동 제정안을 국회에 제출 하였다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 현재 활동보조서비스를 이용하고 있거나 이를 이용하고자 하는 장애인들은 서비스 대상 선정기준이 등록 장애1급에 한정되어 있고, 이용시간 부족 등의 문제가 있다는 이유로 2010. 4. 9.과 같은 해 9. 9. 활동보조서비스의 개선을 요구하는 집단진정을 국가 인권위원회에 제기한 바 있다. 이에 따라 현행 보건복지부장관의 고시에 따른 활동보조 지원사업과 법률 제정안을 검토한 결과, 중증장애인을 위한 활동보조서비스의 대상자 선정 기준.인정시간의 확대.등급심사 비용 등의 문제가 중증장애인의 생존 권 및 인간답게 살 권리의 보호와 밀접한 관계가 있다고 판단하고, 「국가 인권위원회법」 제19조 제1호에 의거하여 위 주문과 같이 의견을 표명한 다. Ⅱ. 판단 기준 「장애인 활동보조지원사업」관련 현행 보건복지부장관의 고시와 법률 제정안에 대한 판단은「헌법」제10조, 제34조 제1항.제2항.제5항, 「장 애인권리협약」제5조, 제19조 등을 기준으로 하였다. Ⅲ. 판단 1. 중증장애인의 개념 명시 및 활동보조서비스 이용대상 확대 현행「장애인복지법」제55조 제1항은 “중증장애인에게 활동보조서비스를 지원할 수 있다”고 규정하면서도 "중증장애인"의 개념을 별도로 명확하게 규정하지 않고 있다. 또한 「장애인복지법 시행령」 제35조는 보건복지부 장관의 고시에 의해 장애의 정도 등을 고려하여 활동보조서비스 신청자격을 규정하도록 하고 있다. 그리고 장애인활동지원을 보다 실질화.체계화하려는 목적으로 입법이 추진되고 있는 법률제정안 역시 이러한 현행 법령과 고시의 태도를 그대로 가져오고 있는데, 이는 중증장애인을 위한 활동보조서비스를 장애인의 법적 권리로 이해하기 보다는 여전히 정부의 결정에 의해 서비스 내용이 결정 되는 시혜적 복지정책의 일환으로 인식하고 있기 때문이라 판단된다. 그러나 중증장애인의 입장에서 보면 활동보조서비스는 자립생활에 있어서 생존의 문제이자 사회참여의 기본적 전제 조건이므로 아래와 같은 판단에 따라 법률제정안 등에 중증장애인의 개념과 범위를 보다 명확히 규정하여, 중증장애인의 활동보조서비스 이용의 문제를 시혜적 복지에서 벗어나 구체적 권리로 전환하는 계기를 마련하는 것이 바람직할 것이다. 첫째, 활동보조서비스 대상자인 중증장애인의 개념을 「장애인복지법」 또는 법률제정안에 보다 명확히 규정하는 방안에 대해 살펴본다. 원칙적으로 중증장애인에 대한 활동보조 지원사업은 그 성격이 수익적 행정행위이므로 침해적 행정행위에서와 같이 법률유보 원칙의 준수가 엄격히 요구되는 것이 아니라 여길 수도 있다. 이러한 이유로 법률제정안은 활동보조서비스가 필요한 중증장애인을 별도의 조항으로 정의하는 대신 제5조 제1항에서 “혼자서 일상생활과 사회활동을 수행하기 어려운 자”라고 규정하고 있는데, 이는 현행 「장애인복지법」 제6조의 “장애의 정도가 심하여 자립하기가 매우 곤란한 장애인”의 개념과 같은 법 제55조 제1항의 “일상생활과 사회생활을 원활히 하기 위함”이라는 활동보조서비스 목적 규정의 부분을 단순히 결합한 정도의 개념이라고 할 것이다. 그러나 앞서 언급한 바와 같이 장애인에 대한 활동보조 지원사업은 장애인의 생존권이나 인간다운 생활을 할 권리를 보호하기 위한 조치로서 우리 「헌법」상 사회권의 보호 영역에 속하는 것이므로, 현행과 같이 보건 복지부장관의 고시에 따라 장애인 활동보조 지원사업의 내용을 결정할 것이 아니라 법률에 활동보조서비스 대상과 방법 등의 내용을 구체적으로 규정하여 활동보조서비스이용권이라는 권리의 형태로 보장하는 것이 바람직할 것이다. 한편 활동보조서비스이용권이 국가의 입장에서 보면 점진적 의무 이행 범위에 속하는 것이므로 경제적 . 재정적 여건에 따라 점진적으로 확대해 갈 것이라고 주장할 수 있으나, 중증장애인에게 있어 활동보조서비스는 인간다운 생활을 할 권리의 향유와 사회활동 참여의 기본적 전제가 되는 것은 물론, 현재 우리나라의 경제적.재정적 상황이 장애인의 활동보조서 비스 이용 욕구를 전반적으로 수용할 만큼 성장하였다고 할 수 있으므로, 이제 활동보조서비스의 제공을 시혜적 지원사업의 형태가 아닌 법률에 의한 구체적 권리로 인정하는 방식으로 전환하는 것이 우리 「헌법」제34조 제5항과 「장애인권리협약」 제19조의 취지에도 부합된다 할 것이다. 따라서 활동보조서비스 이용이 가능한 중증장애인의 개념을 장애의 정도와 유형, 그 특성 등을 고려하여 현행 「장애인복지법」 제6조나 법률 제정안 제5조 제1항 제1호 등에 구체적으로 규정하여 활동보조서비스 이용의 권리가 국가의 시혜적 조치가 아닌 중증장애인의 구체적 권리로 전환하는 계기를 마련하여야 할 것이다. 둘째, 활동보조서비스 이용 대상자를 장애의 정도와 유형, 특성 등을 고려하여 선정할 수 있도록 현행 고시와 법률제정안을 수정하는 방안을 살펴본다. 현재 시행되고 있는 「장애인복지법」과 「장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률」(이하 "장애인차별금지법"이라 한다) 등 장애인의 완전한 사회참여와 통합을 목적으로 하는 법률들은 장애인에 대한 서비스 제공에 있어 반드시 "장애의 정도, 유형, 특성" 등을 고려하도록 요구하고 있다. 이 는 단편적.일률적 기준에 의해 장애인에 대한 서비스의 대상과 내용이 결정되거나 제한되는 경우 장애인들에게 예기치 않은 차별이 발생하거나 서 비스 이용의 공정성과 적합성에 대한 논란이 발생할 수 있다는 점을 인식 하고, 이러한 문제를 사전에 방지하고 장애인을 위해 가장 적합하고 공 정한 서비스를 제공하기 위한 조치로 판단된다. 이러한 취지에 따라 「중증 장애인 생산품 우선구매 특별법」제2조 등에서는 우선구매의 지원대상이 되는 중증장애인의 정의를 장애의 정도와 유형, 특성 등을 고려하여 구체적 으로 제시하고 있기도 하다. 그러나 현행 「장애인복지법」과 동법 시행령은 중증장애인에게 활동 보조서비스를 제공할 수 있다고 규정하면서도, 이를 이용할 수 있는 중증 장애인의 범위와 자격에 대한 구체적인 사항은 보건복지부장관의 고시에 의하도록 위임하고 있으며, 이 고시는 장애의 유형과 그 특성을 고려하지 않은 채, 등록 1급 장애인만을 활동보조서비스의 신청자격이 있는 자로 규정하고 있다. 또한 법률제정안 제5조 제1항 제1호는 현행 고시의 내용과 틀을 그대로 반영하여 활동지원급여 신청자격을 “중증장애인으로 대통령이 정하는 장애정도 이상인 자”로 규정하고 있다. 이는 현행 보건복지부장관의 고시 내용과 같이 장애의 유형과 특성을 고려하지 않은 채 장애의 정도 (장애등급)만을 기준으로 활동보조서비스의 대상자를 결정하겠다는 것이어서 결과적으로 「장애인복지법」에 근거한 활동보조서비스의 대상자 선정기준과 크게 달라지는 점이 없을 것이라 판단된다. 그러므로 이러한 선정기준은 위에서 언급한 「장애인복지법」이나 「장애인차별금지법」등에서 제시 하고 있는 장애인을 위한 서비스 제공의 기본 취지를 충분히 반영하는 것 이라 보기 어렵다. 또한 「장애인복지법」상의 활동보조서비스는 장애를 이유로 일상생활과 사회활동이 어려운 장애인을 위한 제도임을 명백히 하고 있으면서도 보건 복지부장관 고시에 의해 등록 1급 장애인에게만 신청자격을 부여하고 있어 장애등급이 1급 미만일지라도 장애유형 및 특성 등에 따라 활동보조 서비스가 실질적으로 필요한 장애인마저 원천적으로 서비스 신청조차 할 수 없는 문제가 발생하고 있다. 즉, 보건복지부의「2008년 장애인실태조사」에서 확인할 수 있는 바와 같이 뇌병변장애, 지적장애, 자폐성장애, 정신장애를 갖고 있는 사람의 경우 장애등급이 1급에 이르지 아니하더라도 일상생활의 대부분에 있어 다른 사람의 도움이 필요한 것으로 나타나고 있으나, 단지 장애의 정도가 1급에 이르지 않았다는 이유만으로 활동보조서비스의 이용 신청에서 처음부터 배제되는 문제가 있다. 이러한 문제로 인해 2009년 보건복지부의 「장애활동 보조서비스 이용 및 공급실태 조사연구」에서도 1급에 준하는 활동이 어려운 2급 장애인에게 활동보조서비스 신청자격을 확대할 필요가 있는 것으로 조사되기도 하였다. 그리고 「장애인복지법」과 동법 시행규칙에 의한 <별표1. 장애인 등급 표>에서는 뇌병변 장애의 경우 장애 1급은 물론 2급과 3급까지 일상생활 에 상당한 제한이 있는 사람으로 규정하고 있으며, 자폐성장애.정신장애 의 경우 2급의 경우도 다른 사람의 도움 없이는 일상생활을 해 나가기 어 려운 것으로 규정하고 있다. 그럼에도 불구하고 현행 보건복지부장관 고 시는 등록 장애 1급에게만 활동보조서비스 신청자격을 부여하고 있어 장 애유형과 특성을 고려하지 않은 문제점 외에도 「장애인복지법」이 다른 사람의 도움이 필요하다고 인정한 사람에 대해 보건복지부장관 고시가 활동보조서비스의 신청조차 할 수 없다고 규정하고 있는 모순이 발생하고 있는 것이다. 그런데 앞서 언급한 바와 같이 법률제정안의 경우도 제5조 제1항 제1호 에서 활동지원급여 신청자격을 장애의 정도만을 고려하여 대통령령으로 정할 수 있도록 위임하고 있을 뿐, 장애의 유형과 특성 등도 함께 고려하여야 한다는 내용을 담지 못하고 있어, 법 제정 이후 대통령령에 의해 신청 자격이 구체화되더라도 현행 보건복지부장관의 고시 수준을 넘어 서기는 어려울 것으로 판단된다. 따라서 「장애인복지법」 및 동법 시행규칙 역시 장애의 유형과 특성, 정 도에 따라 장애인의 일상생활 및 사회활동의 지원 방식을 달리 예정하고 있다는 점과 2008년 「장애인실태조사」에서 나타난 바와 같이 일상생활과 사회활동에 도움을 필요로 하는 장애유형이 특정될 수 있다는 점 등을 고려하여 현행 보건복지부장관 고시나 법률제정안 제5조 제1항에 규정된 활동보조서비스의 신청자격을 장애의 정도와 함께 장애유형과 그 특성에 따라 세분하는 방향으로 수정하는 것이 바람직할 것이다. 2. 사회복지시설 입소자의 활동보조서비스 신청자격 제한 최근 장애의 개념이 사회적 모델에 근거하여 이해되면서부터 장애인을 둘러싼 사회적 환경의 중요성이 부각되어 장애인 스스로가 자신에게 적합한 생활환경을 선택할 권리의 보장이 더욱 강조되고 있다. 이러한 취지로 「장애인권리협약」 제19조는 “장애인이 지역사회에 통합되고 참여 할 수 있도록 국가가 효과적이고 적절한 조치를 취할 것”을 요구하고 있으며, 「장애인복지법」제35조 역시 장애의 유형과 정도를 고려하여 국가와 지방 자치단체가 장애인을 위한 자립지원 서비스를 제공하도록 규정하고 있다. 그러나 현행 보건복지부장관 고시와 법률제정안 제5조 제2항의 내용을 살펴보면 “국민생활기초보장법 제2조에 따른 보장시설 입소자”를 활동보조 서비스 이용 대상자에서 제외하거나 제외할 수 있도록 하고 있다. 이에 따 라 자립생활을 원하는 중증장애인은 시설퇴소 후에야 활동보조서비스의 이 용신청이 가능한 구조이다. 물론 이러한 제한은 국가 또는 지방자치단체가 제공하는 서비스의 중복 수급을 차단하고 한정된 자원을 공정하게 배분하기 위한 조치로서 그 목적의 정당성이 인정될 수도 있으나, 사회복지시설에 입소한 중증장애인의 입장 에서는 자립생활의 기회를 원천적으로 차단 당할 수 있는 문제를 내포하고 있기도 하다. 즉, 중증장애인은 타인의 도움없이 일상생활이 어려운 자 임에도 자립생활을 위한 활동보조서비스의 이용을 위해서는 우선 사회복지 시설을 퇴소해야 하고, 활동보조서비스 이용 대상자 선정절차가 진행되는 2-3개월 가량을 홀로 생활해야 한다는 모순이 발생할 수 있는 것이다. 또한 중증장애인이 자립생활을 시작한 이후 활동보조서비스 이용 대상자가 아니라는 결정이 난다면 해당 중증장애인은 기존 사회복지시설로 복귀해야 할 것인지 아니면 불편을 감수하고서라도 자립생활을 강행할 것인지의 혼란에 빠질 우려도 있는 것이다. 이러한 문제로 현행 보건복지부장관 고시와 법률제정안 제5조 제2항은 장애인의 자립생활과 사회참여를 증진 한다는 활동보조서비스의 본래 취지와 달리 사회복지시설에 입소해 있는 중증장애인에게는 자립생활을 저해하는 요소가 될 수 있는 것이다. 그러므로 사회복지시설에 입소한 상태에서 활동보조서비스를 추가로 신청하는 것을 제한할 수 있도록 하는 것은 별론으로 하되, 시설 퇴소 후 자립생활을 전제로 활동보조서비스를 신청하는 경우까지 제한하는 것은 앞서 언급한 바와 같이 활동보조서비스의 본래 취지에 부합하기 어렵다고 할 것이다. 따라서 자립생활을 원하는 중증장애인이 자립생활에 대한 계획서 제출과 함께 활동보조서비스를 신청하는 경우에는 이를 무조건 배제하기보다는 별도의 심사 절차를 두어 필요하다고 인정되는 경우 시설퇴소 시점 또는 자립생활의 시기에 맞추어 활동보조서비스를 제공하는 방식으로 현행 보건 복지부장관 고시와 법률제정안 제5조 제2항을 수정하는 것이 바람직할 것이다. 3. 활동보조서비스 인정시간의 확대 2008년 장애인활동보조 지원사업의 시행 이후 보건복지부의 노력에 의해 관련 사업예산이 매년 증가하고, 이용 대상자도 지속적으로 확대되어 왔다. 그러나 이러한 노력과 성과에도 불구하고 현재 중증장애인들이 이용할 수 있는 활동보조서비스 시간은 하루 평균 3-4시간 미만인 것으로 나타났다. 이러한 문제로 인해 2009년 실시된 보건복지부의「장애활동보조서비스 이용 및 공급실태 조사연구」에 의하면 활동보조서비스 이용자의 55%가 현행 보건복지부장관 고시의 의해 인정되고 있는 활동보조서비스 시간만 으로는 사회참여 활동은 물론 기본적 일상생활의 영위마저도 어렵다는 고충을 토로하고 있는 것으로 조사되었다. 물론 현행 고시의 활동보조서비스 인정시간 제도는 한정된 자원을 공평 하게 배분하여 더 많은 장애인을 지원하기 위해 불가피한 제도로 파악되며, 그 동안의 보건복지부의 노력에 비추어 볼 때 향후 점진적으로 확대되어 갈 것이라 기대할 수 있다. 그럼에도 불구하고 정부가 제공하는 활동보조서비스 인정시간은 중증 장애인의 자립생활과 사회참여를 지원하기에 실제 상당히 부족한 것으로 나타나고 있으며, 이로 인해 중증장애인의 인간다운 생활을 할 권리의 본질적 내용이 온전히 보장되지 못하고 있는 것으로 판단된다. 따라서 중증장애인에게 있어 활동보조서비스는 인간다운 생활을 할 권리의 보장과 사회활동 참여의 필수적 전제가 된다는 점과 그 동안 우리나라의 경제적.재정적 여건이 장애인의 자립생활을 실질적으로 지원할 만큼 성 장하였다는 점 등을 고려하여 중증장애인의 활동보조서비스의 인정시 간을 현재보다 확대하고, 더 나아가 조속한 시기에 필요한 만큼의 활동보 조서비스 시간이 제공될 수 있도록 법률적.재정적 노력을 다 하여야 할 것이다. 또한 실제 필요한 서비스 인정시간의 법률적 보장을 위하여 법률 제정안 제19조 제1항의 활동지원급여의 월 한도액 결정 시 중증장애인의 자 립생활과 사회참여의 실질적 보장을 고려하여야 한다는 규정을 추가하는 것이 바람직할 것이다. 4. 장애등급심사 관련 비용의 부담 보건복지부는 2007년부터 장애 정도에 부합하지 않는 부당한 서비스 이용을 방지하기 위한 목적으로 중증장애인 위탁심사제도를 도입하였다. 그리고 장애인활동지원사업 관련 현행 보건복지부장관 고시의 내용을 보면 활동보조서비스의 이용을 신청하는 경우 장애등급심사를 받지 않은 자는 반드시 재심사를 받도록 요구하고 있다. 그러나 종전과 달리 엄격해진 장애등급 심사로 인해 심사대상 장애인 중 1/3이 넘는 비율로 등급이 하락된 것으로 나타났다. 이러한 상황에서 등급 심사를 받게 되는 장애인들은 등급하락의 우려 때문에 자신의 장애를 입증 하기 위해 고비용을 감수하고서라도 각종 의료검사(CT, MRI, 근전도 검사 등)를 받고 관련 진단서 등의 자료를 장애등급심사센터에 제출하고 있는 것 으로 나타나고 있다. 그러나 보건복지부의 2008년「장애인실태조사」에 의하면 장애인 가구의 절반에 이르는 정도가 월 소득이 150만원 미만인 경우로 나타났으며, 전체 가구의 월 평균 소득도 187만원 정도로 조사된 것에서 알 수 있듯이 장애인의 경우 비장애인에 비해 대부분 저소득층으로 파악되며 상당수가 경제적 곤궁을 겪고 있는 것으로 판단된다. 하지만「장애인복지법이」나 동법 시행령, 그리고 보건복지부장관 고시 에는 이러한 의료검사 비용에 대한 지원이나 국가 부담 등에 대한 규정은 찾아볼 수 없는 상태이다. 그러나 앞서 언급한 바와 같이 활동보조서비스의 제공은 국가가 시혜적 조치로 시행하는 것이 아닌 장애인의 인간다운 생활권이나 생존권에서 파생되는 헌법상의 구체적 권리로 파악하는 것이 타당하므로, 활동보조서비 스의 제공 뿐만 아니라 제공 심사 절차인 장애등급심사 과정에서 발생되는 비용(의료진단 및 검사비용 등)에 대한 지원도 국가의 의무에 포함된다고 해야 할 것이다. 더욱이 장애인의 곤궁한 경제적 상황을 고려한다면 국가 의 비용부담 의무는 더욱 공고해진다고 할 것이다. 따라서 장애등급심사를 위해 많은 비용이 소요되는 전문적 검사가 필요 하다면 국가 또는 지방자치단체가 이러한 검사를 직접 수행하거나 검사 비용의 일부 또는 전부를 부담하는 것이 바람직할 것이다. Ⅳ. 결론 이러한 이유로 국가인권위원회는「국가인권위원회법」제19조 제1호의 규정에 의하여 주문과 같이 의견을 표명하기로 결정한다.