정부 비정규직 종합대책(안)에 대한 의견표명

Ⅰ. 의견표명 배경 2014. 12. 23. 경제사회발전노사정위원회(이하 “노사정위”라 한다)는 산하 에 노동시장구조개선특별위원회(이하 “구조개선특위”라 한다)를 구성하여 노동시장 이중구조 개선, 사회안전망 확충.강화, 임금.근로시간.정년 등 현안과제를 최우선적으로 논의하기로 하는 「노동시장 구조개선의 원칙과 방향」에 합의하였다. 이에 따라 고용노동부가 2014. 12. 29. 「비정규직 종합대책(안)-비정규직 처우개선 및 노동시장 활력제고 방안」(이하 “정부안”이라 한다)을 노사정 위 구조개선특위에 제출하고 노동자측과 사용자측도 관련 요구안을 제출하 여 노동시장 구조개선을 위한 노사정 간 협의를 본격적으로 진행하였으나, 결국 합의안 마련에는 이르지는 못하였다. 이후 고용노동부는 2015. 4. 9. 「노동시장 구조개선 추진방향에 대한 정 부 입장」 발표를 통해, 정부안에서 제시된 의제들 가운데 비정규직 관련 법 개정 과제 등은 관련 당사자를 포함하여 노사정 논의를 지속하고, 취업 규칙 변경 기준 및 절차 마련 등 상호 시각차가 있는 사안은 전문가 및 노 사단체의 의견을 수렴해 구체화하는 등 정부안을 계속 추진해 나갈 것임을 밝혔다. 이러한 배경 하에 국가인권위원회(이하 “위원회”라 한다)는 정부안이 비 정규직 근로자를 비롯한 전체 근로자의 고용 및 근로조건에 중대한 영향을 미치는 내용을 포함하고 있다고 판단, 「국가인권위원회법」제19조 제1호, 제25조 제1항에 따라 정부안을 검토하고 의견을 표명하기로 하였다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 「헌법」 제10조 및 제32조, 「세계인권선언」 제23조, 「경제적.사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」 제6조 및 제7조를 기준으로 판단하고, 국제노동기구(ILO) 제111호 「고용 및 직업에 있어서 차별대우에 관한 협 약」 및 제158호 「사용자 주도에 의한 고용종료에 관한 협약」, 경제적. 사회적 및 문화적 권리 위원회 최종견해 15(2009), 「비정규직 관련 법률안 에 대한 국가인권위원회의 의견」(2005. 4. 11.) 등 관련 위원회 권고 및 의 견표명을 참고하였다. Ⅲ. 판단 1. 기간제 및 파견근로자의 사용기간을 연장하는 안에 대하여 정부는 기간제 및 파견근로자의 고용안정을 위하여, 현행 「기간제 및 단 시간근로자 보호 등에 관한 법률」(이하 “기간제법”이라 한다) 및 「파견근 로자 보호 등에 관한 법률」(이하 “파견법”이라 한다)을 개정하여, 35세 이 상 기간제 및 파견근로자의 신청이 있을 경우 사용자가 2년 범위에서 기간 을 연장하여 최대 4년까지 기간제 및 파견근로자를 사용할 수 있게 하되, 기간연장 이후 사용자가 해당 근로자를 정규직으로 전환하지 않으면 연장 기간 중 지급한 임금총액의 10%를 이직수당으로 지급하는 안을 제시하였 다. 위원회는, 반복적인 실직을 경험하는 기간제 및 파견근로자의 고용불안을 해소하기 위하여 정부가 위와 같은 대책을 마련한 기본 취지에 대해서는 긍정적으로 평가하나, 아래와 같은 이유로 보완이 필요하다고 판단하였다. 첫째, 정부안은 비정규직 근로자에 대한 기업의 정규직 전환 부담을 약화 시킬 수 있다는 점에서 상시.지속적 업무의 정규직화 및 직접고용을 유도 하고자 한 「기간제법」과 「파견법」의 입법 취지에 부합하지 않는 측면 이 있다. 이와 동일한 취지로 위원회는 2009년 정부가 기간제 및 파견근로 자의 사용기간을 2년에서 4년으로 연장하는 비정규직법 개정안을 제출하였 을 당시 개정안이 상시.지속적 업무에 비정규직 근로자 사용을 촉진할 우 려가 있으므로 비정규직 관련 법률의 입법 취지에 부합하지 않아 바람직하 지 않다는 의견을 표명한바 있다(「"기간제법 일부개정법률안" 및 "파견법 일부개정법률안"에 대한 의견표명」, 2009. 5. 21.). 이번 정부안은 35세 이상 기간제 및 파견근로자가 신청하는 경우에 한해 2년의 범위에서 기간연장을 허용하는 것이어서, 2009년 개정안에 비해 상 시.지속적 업무에 비정규직이 무분별하게 남용될 우려가 적다는 의견도 있다. 하지만 정부안에 근로자의 신청이라는 조건이 추가되었다 하더라도 그것 이 갖는 현실적 효과는 2009년 개정안과 크게 다르지 않을 수 있다. 비정규 직 근로자를 최대 4년간 사용할 수 있게 된 사용자의 입장에서는 고용한 지 2년이 된 기간제 및 파견근로자를 계속 고용하고자 하는 경우에도 정규 직 전환이 아닌 기간연장 신청을 하도록 할 가능성이 높고, 특별한 사정이 없는 경우 대개의 근로자들은 기간연장 신청이라는 선택을 하게 될 것이기 때문이다. 이와 같이 정부안은 사용자가 정규직 전환이라는 부담을 덜면서도 현행 법제도에 비해 상시.지속적 업무에 안정적으로 비정규직을 사용할 수 있 도록 한다는 점에서 기간제법 및 파견법과 같은 비정규직 관련 법률의 입 법 취지와는 조화되기 어려운 측면이 있다. 둘째, 사용기간 연장을 통해 정부가 기대하는 기간제 및 파견근로자의 고 용안정 및 정규직 전환 효과가 분명하지 않다. 정부는 사용기간 연장을 통해 기간제 및 파견근로자의 현재 일자리를 4 년간 유지시킴으로써 이들의 고용안정성을 높여야 한다고 하나, 최대 사용 기간을 2년으로 제한하고 있는 현행 법제도 하에서 비정규직 근로자들의 근속기간이 1년 미만인 경우가 약 절반에 이르고 있는 현실을 감안할 때, 사용기간 연장이 기간제 및 파견근로자의 4년간의 고용보장으로 이어질지 는 의문이다. 또한 정부는 기간제 근로자의 사용기간이 연장될 경우 기업이 숙련된 근 로자에 대한 계속 고용 유인이 커지므로, 기간제 근로자의 정규직으로의 전 환 효과가 커질 것이라고 하면서, 그 근거로 2년 이상 근무한 기간제 근로 자의 정규직 전환율이 2년 미만에 비해 두 배 이상 증가한 점을 들고 있다. 그러나 기간제 근로자의 정규직 전환율이 2년을 기점으로 증가하는 이유 는 2년을 초과하여 사용 시 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자 로 본다는 현행 「기간제법」 제4조 제2항의 효과로 볼 수 있다. 즉, 현행 법이 기간제 근로자를 사용할 수 있는 기간을 2년으로 제한하고 있어서 2 년을 기준으로 정규직 전환 효과가 나타나는 것인데, 만약 정부안대로 사용 기간을 4년으로 연장할 경우 정규직 전환 효과는 기간제 근로자로 고용된 지 4년이 되는 시점으로 지연될 가능성이 높다. 셋째, 기간제 및 파견근로자의 사용기간 연장에 따라 상시.지속적 업무 에 비정규직이 남용될 우려가 있는 것에 비해, 정부안이 제시한 대책들은 실질적인 정규직화 유도 정책이나 남용방지 대책으로서는 미흡한 측면이 있다. 정부는 기간제 및 파견근로자의 사용기간 연장에 따른 남용을 방지하기 위하여 「기간제 근로자 고용안정 가이드라인」 시행 및 정규직 전환 지원 금을 통해 기업의 정규직 전환을 유도하고, 퇴직급여 적용기준 완화, 이직 수당제도 신설, 계약갱신횟수 제한 등을 통해 기업이 비정규직을 사용하는 비용 등 부담을 강화하는 방안을 제시하고 있다. 그러나 이러한 대책들은 기업 입장에서는 고용하고 있는 비정규직 근로 자를 정규직으로 전환함에 따라 받게 될 수혜가 크지 않고, 비정규직 근로 자의 임금이 정규직에 비해 현저히 낮은 상황에서 정규직으로 전환하지 않 아서 발생하는 부담은 그리 크지 않아 현실에서 정규직 전환의 유인으로 작용하기에는 미흡하다고 할 것이다. 또한 기업들이 비정규직을 사용하는 배경에 비용절감 외에 노무관리의 용이성 등 다양한 이유가 있다는 점을 고려하면 비용 중심의 정규직 전환 유도 정책이 얼마나 실효성을 거둘 수 있을지 확신하기 어려운 점도 고려해야 할 것이다. 따라서, 정부안이 시행될 경우 기간제 및 파견근로자의 고용안정 및 정규 직 전환 효과는 크게 나타나지 않으면서 기간제 및 파견근로자 수는 확대 되는 바람직하지 않은 결과를 초래할 가능성이 있으므로, 이에 대한 실질적 인 보완책 마련이 필요하다고 판단된다. 2. 근로자파견이 가능한 업무를 대폭 확대하고 사용기간 규제를 완화하 는 안에 대하여 정부는 일자리 창출과 일시적 인력 수요에 대응하기 위하여, 55세 이상 고령자는 제조업 직접생산공정 및 파견절대금지업무를 제외한 모든 업무에 기간제한 없이 파견을 허용하고, 고소득 관리직.전문직의 경우에도 파견절 대금지업무를 제외한 모든 관리직.전문직 업무에 기간제한 없이 파견을 허용하는 안을 제시하였다. 위와 같은 정부안을 세부적으로 살펴보면, 사용자는 현행 32개 업무(한국 표준직업분류의 세세분류 기준 약 180개 업무)에 한하여 파견근로자를 사용 할 수 있던 것에서 제조업 직접생산공정 및 파견절대금지업무를 제외한 모 든 업무(세세분류 기준 약 1,000개 이상 업무)에 55세 이상의 고령자를 기간 의 제한을 받지 않고 파견근로자로 사용할 수 있게 되며, 한국표준직업분류 의 1.관리자와 2.전문가 및 관련종사자 업무(세세분류 기준 약 500개 업무) 에는 55세 미만이더라도 기간제한 없이 파견근로자를 사용할 수 있게 된다. 「파견법」은 파견근로를 허용하면서도 그 적정한 운영을 기하고, 파견근 로자를 보호하며, 파견근로에 의한 정규직 대체를 방지하여 노동시장의 질 서 문란을 방지하고자 제정된 법률이다. 따라서 파견근로는 그 입법취지 상 전문적 지식과 기술 등의 활용이 필요한 업무에 단기간에 걸쳐 사용하거나 결원을 보충하기 위한 인력확보방안으로서 제한적으로 인정된 것으로서, 파 견 허용 대상업무는 1998년 법 제정 시 25개 업무, 2007년 6월 법 개정 시 32개 업무로 제한된 것이다. 그런데, 정부안처럼 직업분류 상 대분류에 해당하는 직업군을 일괄적으로 파견 허용 대상업무에 포함시키고, 일정한 소득수준이나 연령에 해당하는 자에 대하여 파견 대상업무나 사용기간에 제한을 두지 않을 경우, 상시적 업무의 정규직을 대체하여 장기파견을 허용하는 결과로 이어질 가능성이 매우 높다. 이는 위원회가 2005년 의견표명한 바와 같이 파견제도의 본래 취지에 반 하는 것으로, 파견근로가 남용되어 장기적으로는 사회적 고용불안의 문제로 귀결될 우려가 있으므로 바람직하지 않다 할 것이다. (「비정규직 관련 법 률에 대한 국가인권위원회의 의견」, 2005. 4. 11.) 한편, 정부는 파견근로에 대한 규제가 거의 없는 선진국들의 법제에 비해 우리나라의 파견제도가 너무 엄격하다고 하나, 프랑스의 경우 상시적 업무 에 파견근로를 사용하는 것을 엄격히 규제하고 있고, 2000년대 이후 파견근 로의 대상이나 사용기간에 대한 규제를 거의 하지 않는 유럽연합과 독일의 경우 파견근로에 대한 규제를 완화하는 대신 파견근로자에 대한 균등대우 원칙을 엄격히 적용하여 상시적 업무에 파견근로를 사용하는 유인을 낮추 고 있다. 따라서, 정부가 우리나라의 파견근로에 대한 규제를 완화하고자 한다면, 파견사업주가 파견근로자에 대한 균등대우 원칙을 지키지 못할 경우 사용 사업주와 파견근로자 간에 근로관계를 의제하는 독일 등의 외국 사례처럼 국내의 파견제도 규제완화에 비례하여 파견근로자에 대한 사용자 책임을 강화하는 등의 대책을 포함시킬 필요가 있다. 이런 점에서 정부안은 파견근로자의 근로조건 보호 및 균등대우를 위한 대책 면에서 미흡하므로, 이에 대한 보완책을 마련하여 검토하는 것이 바람 직하다. 3. 사내하청근로자에 대한 원청의 배려를 불법파견 징표에서 제외하는 안에 대하여 정부는 원청과 사내하청의 적극적 상생협력 노력을 유도하기 위하여, 원 청의 사내하청근로자에 대한 산업안전보건 조치, 원.하청 공동직업훈련, 기업복지제공 등이 불법파견의 징표에서 제외되도록 「파견법」 및 관련 지침을 개정하는 안을 제시하였다. 위와 같은 정부안은, 「사내하도급근로자의 근로조건 보호 가이드라인」 을 통해 원청의 사내하청근로자에 대한 산업안전보건, 직업훈련, 복지제공 노력이 권장되고 있음에도 불구하고, 최근 법원이 이를 불법파견의 징표로 봄에 따라 원청이 하청근로자의 근로조건 개선을 위한 적극적인 배려를 기 피하고 있는 것에 대한 대책으로 마련된 것이다. 그러나, 사내하청이란 "업무의 완성"과 "그에 따른 보수"의 교환을 약정하 는 민법 상 도급계약에 해당하므로, 수급사업주는 필요에 의해 자신의 작업 장이 아닌 원청의 사업장에서 도급받은 업무를 수행하더라도 그 업무를 독 자적으로 수행할 수 있는 경영능력과 전문성을 보유하고 있어야 한다. 이러 한 맥락에서 사내하청근로자에 대한 직업훈련이나 복지제공 등은 수급사업 주인 사내하청업체가 독자적으로 제공할 수 있는 능력을 보유하도록 하는 것이 바람직하다 할 것이다. 이러한 점은 법원의 판례에서도 확인되는바, 법원은 도급과 불법파견의 징표로서 ①원청회사가 하청업체 소속 근로자에 대하여 직간접적으로 그 업무수행 자체에 관한 구속력 있는 지시를 하는 등 상당한 지휘.명령을 하거나 당해 근로자가 원청회사 소속 근로자와 하나의 작업집단으로 구성 되어 직접 공동작업을 하는 등 원청회사의 사업에 실질적으로 편입되어 있 는지, ②원청회사가 작업에 투입될 근로자의 선발이나 근로자의 수, 교육 및 훈련, 작업.휴게시간, 휴가, 근무태도 점검 등에 관한 결정 권한을 독자 적으로 행사하는지, ③계약의 목적이 구체적으로 범위가 한정된 업무의 이 행으로 확정되고 당해 근로자가 맡은 업무가 원청회사 소속 근로자의 업무 와 구별되며 그러한 업무에 전문성.기술성이 있는지, ④하청회사가 계약의 목적을 달성하기 위하여 필요한 독립적 기업조직이나 설비를 갖추고 있는 지 등을 제시하고 이를 바탕으로 원청과 사내하청근로자의 근로관계를 판 단하고 있다(대법원 2015. 2. 26. 선고 2010다106436 판결). 정부안은 사내하청근로자의 근로조건 개선이라는 정책적 선의에도 불구 하고, 도급계약을 독자적으로 수행할 전문적, 기술적 능력이 없이 단순노무 공급만을 수행하는 자가 사내하청 수급사업주가 될 가능성을 높이고, 적법 도급과 불법파견의 구분을 모호하게 만들어 기업의 위장도급 유인을 증가 시킬 우려가 있다. 따라서, 위원회가 2012년 의견표명한 바와 같이 사내하청이 원청회사의 직접고용 회피수단으로 활용되지 않도록 대법원 판례로 제시된 적법도급과 불법파견의 구분기준을 관련법에 명시하는 등(「사내하도급근로자 보호 등 에 관한 법률안에 대한 의견표명」, 2012. 11. 12.)의 보완책 마련이 필요하 다고 판단된다. 4. 일반적인 고용해지 기준 및 절차에 관한 가이드라인을 마련하는 안에 대하여 정부는 근로계약 해지와 관련한 노사분쟁을 예방하기 위하여, 판례로 축 적된 일반적인 해고의 객관적이고 합리적인 기준, 해고를 회피하기 위한 사 용자의 노력, 공정한 절차 등을 정리하여 「일반적인 고용해지의 기준 및 절차에 관한 가이드라인」(이하 “가이드라인"이라 한다)을 마련하는 안을 제시하였다. 근로계약 해지와 관련하여, 법원은 “근로기준법상 해고의 "정당한 이유"라 함은 사회통념상 고용계약을 계속시킬 수 없을 정도로 근로자에게 책임 있 는 사유가 있다든지 부득이한 경영상의 필요가 있는 경우를 말하는 것이므 로, 근로계약이나 취업규칙 등에 해고에 관한 규정이 있는 경우 그것이 위 의 근로기준법에 위배되어 무효가 아닌 이상 그에 따른 해고는 정당한 이 유가 있는 해고이다”라고 하여, 정당한 이유가 있다면 "경영상 필요에 의한 정리해고"와 "일반적인 해고"가 모두 가능하다고 보고 있다(대법원 1987. 4. 14. 선고 86다카1875 판결; 대법원 1990. 11. 23. 선고 90다카21589 판결). 그리고 "일반적인 해고"의 정당한 사유에 해당하는 “사회통념상 고용계약 을 계속시킬 수 없을 정도로 근로자에게 책임 있는 사유”는 근로자가 업무 외의 부상.질병으로 정상적인 근무를 할 수 없는 경우(대법원 1996. 11. 12. 선고 95누15728 판결)나 근무성적.근무태도 등이 현저하게 불량한 경 우 등이 대표적인예로서 거론되고 있다. 하지만 정부가 판례로 축적된 일반적인 해고의 객관적이고 합리적인 기 준을 가이드라인으로 정리하는 것이라 해도, 이를 구체적 사례에 적용하는 것에는 신중할 필요가 있다. 왜냐하면 일견 유사해 보이는 해고사건이라도 관계된 사용자와 근로자의 구체적 상황과 조건에 따라 해고의 정당성 여부 가 달리 판단될 여지가 있고, 대개의 근로자는 자신의 해고가 부당하다고 생각되어도 소요되는 비용과 시간으로 인하여 실제 소송을 통해 해고의 정 당성 여부를 다투기 쉽지 않은 현실에서 가이드라인이 일반적 해고의 기준 으로 보편화 되면 사용자에 의한 손쉬운 해고의 수단으로 남용될 가능성을 배제할 수 없기 때문이다. 따라서, 이에 대한 적절한 방지책을 마련함 없이 가이드라인을 만드는 것 은 신중히 검토될 필요가 있다고 판단된다. 5. 근로자 동의 없는 취업규칙 변경기준을 마련하는 안에 대하여 정부는 정년연장 등 근로환경 변화에 따른 근로조건의 합리적 변경을 위 하여, 판례상 인정되는 "사회통념상 합리성"이 있으면 근로자 과반수의 집단 적 동의 없이도 취업규칙을 변경할 수 있는 기준과 절차를 마련하는 안을 제시하였다. 법원은 근로자의 동의 없는 취업규칙 변경에 대해 사용자가 일방적으로 새로운 취업규칙의 작성·변경을 통하여 근로자가 가지고 있는 기득의 권리 나 이익을 박탈하여 불이익한 근로조건을 부과하는 것은 원칙적으로 허용 되지 않는다고 하면서도, 당해 취업규칙의 작성 또는 변경이 그 필요성 및 내용의 양면에서 보아 그에 의하여 근로자가 입게 될 불이익의 정도를 고 려하더라도 여전히 당해 조항의 법적 규범성을 시인할 수 있을 정도로 사 회통념상 합리성이 있다고 인정되는 경우에는 종전 근로조건 또는 취업규 칙의 적용을 받고 있던 근로자의 집단적 의사결정방법에 의한 동의가 없다 는 이유만으로 그의 적용을 부정할 수는 없다고 판단하고 있다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2002다57362 판결). 하지만 학계에서는 법원이 근로자들의 집단적 동의 없이 근로자의 기득 의 권리나 이익을 침해하는 불이익한 근로조건의 변경을 인정하지 않는 「근로기준법」 제94조 규정의 효력을 "사회통념상 합리성"이라는 추상적 기준을 근거로 부인하는 것은 법 해석의 재량권의 한계를 벗어난 것이라는 비판이 있는 등 근로자의 동의 없이 취업규칙을 변경할 수 있도록 하는 것 이 바람직한 것인지에 대해서는 여전히 논란이많은 상황이다. 또한 법원은 "사회통념상 합리성의 유무"를 해당 사업장 및 종전 취업규 칙의 적용을 받고 있던 근로자들의 구체적인 상황 및 개정 당시의 구체적 상황 등을 종합적으로 고려하여 개별적으로 판단하고 있어(대법원 2001. 1. 5. 선고 99다70846 판결; 대법원 1993. 9. 14. 선고 92다45490 판결), 이를 행 정지침으로 일반화시켜 적용시킬 경우 현실에서는 적지 않게 판단 오류를 범할 가능성이 있다는 점도 고려되어야 할 것이다. 따라서, 정부안은 사용자에 의한 손쉬운 근로조건 저하의 수단으로 남용 될 가능성을 배제할 수 없으므로, 이에 대한 적절한 방지책 마련 없이 근로 자 동의 없는 취업규칙 변경기준을 행정지침으로 만드는 것은 신중히 검토 될 필요가 있다고 판단된다. Ⅳ. 결론 위와 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항의 규정에 따라 주 문과 같은 의견을 표명하기로 결정한다.