정신병원의 노동강요 등에 의한 인권침해

1. 진정요지 진정인들은 2015년부터 2016년까지 경기도 ○○시 소재 ○○○병원(이하 “피진정병원”이라 한다)에 입원하였다가 퇴원한 환자들로, 피진정인이 다 음과 같이 입원 환자들의 인권을 침해하고 있는바, 시정조치 등 권리구제를 원한다. 가. 진정인들을 포함한 다수의 환자들에게 병원 직원들이 해야 할 청소, 설거지, 간병, 세차, 세탁 등의 업무를 시키고, 병동의 휴식공간에 작업탁자 를 펴 놓고 아침부터 저녁까지 쇼핑백 제작을 시키고 있다. 나. 환자들의 전화사용을 18:00경부터 19:00경까지 1시간으로 제한하고, 전화기를 간호사실에 두어 모든 통화내용을 간호사나 보호사들이 들을 수 있도록 하였다. 다. 사고를 예방한다는 이유로 병동 화장실을 반개방형으로 설치하여, 환 자들이 용변을 볼 때 수치심을 느끼도록 하였다. 라. 진정인2가 동료환자와 다투었다는 이유로 45일 동안 장기간 안정실에 감금하였다. 2. 당사자 주장 및 참고인 진술 요지 가. 진정인 쇼핑백 작업을 작업요법으로 시행한다고는 하나, 병동 휴식공간에 작업 용 테이블을 설치해 놓고 거의 모든 환자들에게 6:00경부터 19:00경까지 1 인당 하루 통상 5,000개를 만들도록 하였다. 상황이 이러다 보니 병동 환경 도 어수선하고 많은 환자들이 쉬고 싶어도 눈치를 보아야 하는 형편으로 마음이 편하지 않았다. 나. 피진정인 1) 본인은 2003. 2. 9. 의료법인에서 ○○○병원을 개원하면서 대표이사 겸 병원장으로 근무하였다. 2005년부터 무료해 하는 환자들의 사회복귀, 재 활, 소비욕구 충족, 스트레스해소를 위해 작업요법을 실시하였고, 이는 환자 본인들의 동의하에 1일 6시간 이내로 참여하게 하였다. 작업자 개인별로 작 업시간 및 숙련도를 평가하고, 그에 따라 필요경비를 제외한 수익금 전액을 차등지급하였다. 2) 현재 쇼핑백을 제작하는 작업치료실의 환경이 열악하므로, 이를 개 선하도록 하겠다. 그러나 작업요법으로 세차, 간병, 주방보조, 영선, 원예 등 을 하고 있는 것은 환자의 치료에 순기능이 있다고 생각하고, 법인에서 공 익을 위하여 매월 약 1,000만원을 지출하고 있다. 3) 2007년 국가인권위원회(이하 “위원회”라 한다)의 권고 이후, 공중 전화기를 병동의 공동거실에 두어 사용하도록 해 왔으나, 2014년부터 공중 전화기가 잦은 고장을 일으키고 수리가 어려워지면서 현재의 인터넷전화기 를 사용하도록 하였다. 이 전화기를 간호사실에 두어 관리하고 전화사용시 간을 1시간으로 제한하였는데, 앞으로 시정하도록 하겠다. 병동 공용화장실 은 자해 및 사고방지를 위해 반개방형으로 운영해 왔으나, 신속히 개선하도 록 하겠다. 4) 진정인2는 2015. 2. 21. 양극성 정동장애와 조절되지 않는 알코올의 존증으로 재입원한 환자이다. 2016. 3. 10. 진정인2가 치료진이 없는 시간대 에 동료환자를 지속적으로 괴롭히고 폭행하는 등의 행동을 하고도 이를 부 정하고 불안정해 하는 등 자타해 위험이 있어, 같은 날 15:00경부터 같은 달 15. 10:00경까지 안정실에 격리하였던 것으로, 45일 동안 격리한 사실은 없다. 다. 참고인 1) 피진정병원 간호팀장 송○○ 평소 병동 공동거실(홀)에서 환자 10여명이 쇼핑백 제작을 위해 간이 책상을 펴 놓고 작업을 하였다. 공식적인 작업시간은 9:30∼11:30, 14;30∼ 16:00이었으나, 적극성을 띄는 일부환자들이 기상과 동시에 아침식사 전에 먼저 작업을 시작하기도 하였으며, 본관 지하 1층 작업실은 평소 기계작업 외에는 거의 사용하지 않았다. 공중전화기가 아닌 인터넷전화기를 사용하게 되면서 환자들의 잦은 전화기 파손, 보호자들의 불만 제기 등에 따라, 간호사실 안에 전화기를 두 고 18:00부터 19:00까지 사용하도록 권장해 왔고, 필요에 따라 전화사용을 허용해 왔다. 2) 피진정병원 5병동 입원환자 허○○ 위원회의 현장조사 전날부터 간호사실에 있던 전화기를 공동거실로 꺼내 놓았고, 전화사용 지침서도 붙여 놓았다. 그러나 입원한 때부터 전화 는 간호사실에 있었고 사용시간도 18:00경부터 19:00경까지 1시간으로 제한 되었다. 3) 작업요법 참여환자 금○○, 김○○, 허○○, 김○○, 이○○, 이△△, 강○○, 최○○, 전○○, 정○○ 경제적으로 어렵다 보니 간식비 등을 위하여 소정의 급여를 받고 일 하고 있으나 병원장 등 직원들의 강요에 의하여 하는 것은 아니며, 불만은 없다. 3. 관련 규정 <별지1> 기재와 같다. 4. 인정사실 및 판단 진정서, 피진정인 답변서 및 문답서, 참고인 문답서, 진정인들에 대한 입 원동의서 및 입·퇴원확인서, 진정인2에 대한 격리강박일지 및 의무기록, 진정인 및 입원환자들에 대한 작업치료계획서, 동의서, 평가서, 작업치료 관 련 비용 정산서, 수입금지급내역서, 자체시정 결과통보 등 피진정인 제출 자료, 위원회의 현장조사결과보고서 등을 종합하면, 진정요지별 인정사실과 판단은 다음과 같다. 가. 피진정병원의 일반현황 및 당사자 관계 1) 피진정병원은 2002. 10. 1. 설립된 의료법인 ○ 의료재단 산하의 정 신의료기관으로, 2003. 2. 10. 경기도 ○○시에 300병상 규모로 개원하여 2016. 4. 현재 조현병, 알코올 의존증 환자 약 290여명(남 173, 여 113명)이 입원되어 있다. 2) 진정인1은 2015. 12. 12. 피진정병원에 동의입원 되었다가 2016. 3. 26. 퇴원하였고, 진정인2는 2015. 2. 21. 동의입원 되었다가 2016. 7. 29. 퇴 원한 환자로, 피진정병원에서 환자들에게 간병, 청소 등 노동을 강요하고, 전화제한 및 과도한 강박 등 인권침해를 받았다고 각 진정을 제기하였다. 피진정인은 정신건강의학전문의로 위 의료법인의 대표이사와 피진정병원장 을 겸임하고 있다. 나. 작업요법에 대하여 1) 인정사실 가) 피진정병원에서는 2006년부터 작업요법의 일환으로 쇼핑백 제작 을 실시하였고, 그 외 병원 운영유지 및 시설 관리와 관련된 간병보조, 식 당청소, 세탁, 세차, 원예(농작물 재배), 영선(시설수리 및 외부청소) 등의 작 업을 실시하고 있으며, 2016. 4. 현재 전체 입원 환자 약 300명 중 약 100여 명이 이와 같은 작업요법에 참여하고 있다. 나) 위원회는 피진정병원에서의 위와 같은 작업요법 실시에 따른 인 권침해를 내용으로 접수된 06진인0002621 사건에 대하여 조사한 결과, 피진 정인이 「정신보건법」 제46조의2, 같은 법 시행규칙 제23조의2 및 보건복 지부의 작업요법 행정지침 등 관련규정에 따라 정신과의사의 작업·재활요 법 의뢰서, 당사자에 대한 재활작업프로그램 안내 및 동의서, 작업요법참여 자 기능평가 및 추천서, 1일 근무일지, 월별 평가서 및 평가회의 자료, 임금 지급대상 등을 작성하지 아니하고 부적절하게 운영한 사실을 확인하고 2007. 10. 8. 개선권고를 한 바 있다. 이에 피진정인은 업무를 개선하여 모 든 작업요법에 대하여 위 관련 절차에 따른 서류 작성 등을 실시하였으나, 작업의 내용은 변경하지 아니하였다. 다) 피진정인은 작업요법을 실시함에 있어 전문요원 또는 작업치료사 를 두지 아니하고, 보호사, 영양사, 또는 총무과 직원 등 일반적인 시설직원 들이 진행하도록 운영하고 있다. 또한 직업재활훈련실 등 작업에 필요한 시 설을 갖춘 장소가 아닌 병동 휴게실, 식당, 주차장, 영선작업장, 세탁실 등 에서 작업을 실시해 왔다. 라) 쇼핑백 작업이 실시되는 별도의 작업실이 있으나, 이 작업실은 채광, 환기, 냉난방이 되지 아니하고 신발장, 정수기, 소파, 작업대 등 휴게 와 작업을 위한 비품이 갖추어져 있지 않은 상태로, 작업자들이 콘크리트바 닥에 부직포를 깔고 펀칭 기계작업 등을 실시해 왔다. 이에 동절기 등에는 타 환자들과 공동생활을 하는 병동 거실 등 휴게공간에 작업대, 재료, 부품 등을 비치하여 이를 펼쳐 놓고 작업을 실시해 왔다. 위원회는 2016. 4. 20. 현장조사를 실시하여 이러한 사항에 대해 지적하였고, 이에 피진정인은 2016. 7. 18. 기존의 작업장을 폐쇄조치하고 부속건물에 새로 작업장을 개장 하여 병동 내에서 봉투제작을 하지 않도록 시정하였음을 위원회에 통보하 였다. 마) 작업요법 참여환자에 대한 기능평가 및 추천서에는 거의 모든 환 자들이 증상관리, 일상생활, 사회기술, 인지기능 등의 기능적 측면의 평가항 목에서 "상" 또는 "중"으로 평가되어 있으나, 가족지지도 및 경제적 상 태 등 자원적 측면의 평가항목에서는 "하"로 평가되어 있다. 이묘식 등 작업요법 참여환자들의 참여기간은 많게는 4년∼5년, 적게는 6월∼1년으로, 대부분 장기입원 중이다. 바) 피진정인은 작업요법에 환자 본인들의 동의를 받아 1일 6시간 이 내로 참여하게 하고, 작업에 참여하는 시간과 숙련도에 따라 평가를 하여 임금을 차등지급하며, 쇼핑백 제작의 경우에는 발생한 수익금에서 필요경비 를 제외한 금원을 작업자 개인별로 지급하고 있다. 그 외 간병보조, 식당청 소 등 병원유지·운영과 관련된 작업의 경우에는 법인의 운영비에서 임금 을 지급하고 있고, 작업내용별 세부 운영현황은 <별지2>와 같다. 2) 판단 가) 관련규정 「헌법」 제10조와 제12조는 일반적 행동의 자유와 신체의 자유를 모든 국민에게 보장되는 기본권으로 규정하고 있고, 「정신보건법」 제41조 제3항은 정신보건시설이라는 특수한 환경 하에 놓여있는 정신질환자의 자 유와 권리를 보장하기 위하여 “정신보건시설의 장은 입원 등을 한 정신질 환자에 대하여 정신건강의학과전문의의 지시에 의한 의료 또는 재활의 목 적이 아닌 노동을 강요하여서는 아니된다”고 규정하고 있다. 또한 「정신보건법」 제46조의2 제1항 및 같은 법 시행규칙 제23 조2는 정신의료기관의 장은 입원환자의 치료 또는 사회복귀 등에 도움이 된다고 판단되는 경우에, 입원환자의 건강상태와 위험성을 고려하여 건강을 해치지 아니하는 범위 내에서 직업재활훈련실 등 작업에 필요한 시설을 갖 춘 장소에서 전문요원 또는 작업치료사를 두어 공예품 만들기 등의 단순 작업을 시킬 수 있다고 규정하고 있다. 다만 병동 내에서 입원 환자들이 수행하는 다양한 활동 중에서 어 떠한 것이 치료에 도움이 되는 작업이고 어떠한 것이 단순노동 또는 근로 인지 여부에 대해서는 신체활동의 외형만으로 판단할 수는 없고, 그 신체활 동에 치료·훈련·지도 등이 부가되어 일련의 치료계획과 프로그램 하에 시행된다면 이를 치료에 도움이 되는 작업으로 볼 수 있을 것이다. 그러나 그러하지 아니하고 단순히 신체활동만 이루어지는 경우에는 단순노동이나 근로로 볼 수밖에 없고, 실시되는 작업의 내용이 병원의 운영을 위하여 직 원들이 하여야 할 필수적인 기본업무에 해당하는 것이라면 설사 외형적으 로 환자의 동의가 있었더라도 이를 자유로운 의사에 기한 것으로 보기는 어렵다고 할 것이다. 나) 피진정병원에서 실시한 작업요법의 적절성 여부 피진정인은 피진정병원에서 실시한 위와 같은 작업요법에 대해, 정 신건강의학과전문의의 치료계획과 프로그램 하에서 환자의 동의를 받고 관 련 작업일지 등을 작성하며 작업요법을 시행한바, 적절한 작업요법에 해당 한다고 주장한다. 그러나 다음과 같은 사유로 위와 같이 실시된 작업요법의 적절성을 인정하기 힘들다고 판단된다. 첫째, 쇼핑백 제작을 제외한 대다수의 작업이 병원식당 조리실 보 조, 중증환자 병동의 간병보조, 병원 및 직원 차량의 세차, 병원 청소 및 재 활용품 분리수거, 환자의 속옷 등 세탁 및 수선, 병원 시설보수, 법인 농지 에서의 농작물 제배 등 시설 운영에 필요한 노동에 해당한다. 이는 실질적 으로 단순작업의 수준을 넘어 병원 및 법인의 경제적 이익과 연관되는 노 동에 해당하며 환자들이 피진정인에게 소정의 용역을 제공한 것에 해당하 나, 피진정인은 <별지2>와 같이 자의적 기준에 따라 책정한 매우 낮은 수준 의 임금을 지불하고 있다. 둘째, 환자들의 작업 장소는 작업요법을 위한 직업재활훈련실 등 작업에 필요한 시설 및 안전한 환경의 조건을 갖춘 곳이 아닌 병원 직원들 의 근무 장소였으며, 작업장소의 현장관리자 또한 전문요원 또는 작업치료 사가 아닌 보호사, 영양사, 관리실 기사 등 병원의 일반 직원들인바, 직업재 활을 위한 치료적 진단 및 평가 등의 관리가 적정하게 이루어졌다고 보기 어렵다. 셋째, 피진정인은 작업에 참여하는 환자들의 안전, 위생, 휴게 등의 처우가 보장되는 기본적인 환경을 제공해야 함에도, 쇼핑백 제작을 위한 작 업실을 빛이 들지 않는 지하실 창고에 마련하고, 냉난방, 환기 등이 되지 않는 상태에서 콘크리트 바닥에 신발을 신고 들어가 앉아서 작업을 하도록 하였다. 또한 이곳에는 소파 및 정수기, 신발장 등 최소한의 비품과 휴게시 설이 전혀 마련되어 있지 않았고, 먼지가 많이 쌓여있는 등 위생상태도 불 량하였다. 이처럼 환자들이 작업을 하는데 적합하지 않은 환경이었던바, 피 진정인은 환자들이 동절기만이 아니라 평상시에도 병동의 공동거실(홀)에서 탁자를 펴 놓고 작업을 하도록 함으로써, 작업에 참여한 환자는 물론, 작업 에 참여하지 아니한 환자들의 휴식공간이 축소되고, 작업과정에서 발생하는 소음, 먼지 등으로 인해 병실 환경도 훼손되는 결과를 초래하였다. 넷째, 작업요법에 참여하는 환자들 대부분이 정신건강의학과전문의 로부터 인지기능 등은 높으나 가족의 지지 및 경제적 지원이 취약하다는 평가를 받았고, 환자들 또한 간식비 충당 등 경제적 궁핍함 때문에 작업요 법에 참여하고 있다고 진술한바, 경제적으로 궁핍한 환자들의 상황과 업무 수행능력이 가능한 입원 환자들의 노동력을 저임금으로 활용할 수 있는 피 진정병원측의 이익과 결부되어, 작업치료가 환자의 치료 및 재활의 목적보 다는 인건비 절감 등 피진정병원의 운영 편의를 위하여 활용되는 측면이 있는 것으로 판단된다. 이로 인해 입원치료가 불필요한 환자들이 사회복귀 등 재활의 목적을 달성하기 보다는 작업에 계속 참여하면서 장기입원이 고 착화되는 상황이 연출되고 있다. 이처럼 피진정병원에서 실시된 작업요법은 명목상 작업요법의 일 환으로 작업이 실시되었다 하더라도, 그 작업의 내용이 병원의 경제적 이익 을 위한 시설 운영에 필요한 노동을 제공하는 것에 해당하고, 직업재활훈련 실 등 작업에 필요한 시설 및 안전한 환경이 구비되지 아니하고, 전문요원 또는 작업치료사가 배치되지 아니하여 주기적인 재활 평가 등 관리가 적절 히 이루어지지 아니하였다고 판단된다. 다. 소결 피진정인이 피진정병원에 입원한 환자들에 대해 실시하고 있는 작 업요법은 일부 형식적 요건을 갖추고 있으나, 실질적으로는 작업요법으로 인정하기 어려운 노동에 해당하며, 적절한 시설과 전문인력도 갖추지 않아 작업참여환자들을 비롯한 전체 입원 환자의 최적의 치료와 보호를 받을 권 리를 침해하고 있는바, 이는 「정신보건법」 제46조의2 및 같은 법 시행규 칙 제23조의2에서 규정하고 있는 입원환자 등에 대한 작업요법의 범위 및 기준을 벗어나, 작업에 참여한 환자들에게 「정신보건법」 제41조 제3항에 서 금지하는 의료 또는 재활의 목적이 아닌 노동을 강요하고, 쾌적하고 안 정한 환경에서 치료를 받을 권리와 「헌법」 제10조, 제12조에서 기본권으 로 보장하고 있는 건강권과 신체의 자유 등을 침해한 것으로 판단된다. 따 라서 피진정인에게 「정신보건법」 제46조2 및 같은 법 시행규칙 제23조의 2 등에 부합하도록 업무 관행을 개선하고, 이와 관련하여 인권교육을 수강 하도록 권고할 필요가 있다고 판단된다. 다. 전화사용 시간 및 장소 제한에 대하여 1) 인정사실 피진정인은 2003년 피진정병원 개원 이래 공중전화를 설치하여 사용 하도록 해오다가, 고장 등 관리상의 문제로 2014년경부터 인터넷용 일반전 화기를 사용하도록 하였다. 또한 피진정인은 환자들이 전화기를 훼손한다는 이유로 위 전화기를 간호사실 내에 비치하고, 모든 환자들에 대하여 관행적 으로 18:00경부터 19:00경까지 전화를 사용할 것을 권장하는 안내문을 병동 게시판에 붙여 사실상 전화사용을 제한하였다. 피진정인은 2016. 4. 20. 실시된 위원회 현장조사에서 위 사항에 지적 을 받고, 곧바로 병동 내 휴게공간에 전화기를 설치하고 언제든지 자유롭게 전화사용이 가능하나 치료프로그램시간과 투약시간 대에는 사용을 자제해 주기 바란다는 취지의 "전화사용 지침"안내문을 게시하고, 이러한 조치사 항에 대해 2016. 7. 18. 위원회에 통보하였다. 2) 판단 「정신보건법」 제45조는 정신의료기관의 장은 정신질환자에 대하여 의료를 위하여 필요한 경우에 한하여 통신의 자유를 제한할 수 있고, 이 때 에는 최소한의 범위안에서 이를 행하여야 하며 그 이유를 진료기록부에 기 재하여야 한다고 규정하고 있다. 그러나 피진정인은 위 인정사실과 같이 개별 환자의 구체적 증상에 따라 치료적 목적 하에 전화제한을 실시한 것이 아니라, 병동 관리상의 사 유로 전화기를 간호사실에 둠으로써 환자들이 자유롭게 전화를 사용하기 어렵게 하고, 진정인을 비롯한 입원환자들에 대하여 일률적으로 시간을 제 한함으로써 전화사용을 제한하는 관행을 유지하였다. 이와 같은 피진정인의 행위는 「정신보건법」 제45조를 위반하여 「헌법」 제18조, 제17조가 모든 국민의 기본권으로 규정하고 있는 통신의 자유, 사생활의 비밀과 자유를 침해한 것이 해당하는바, 관할 지도.감독기관 인 경기도 ○○시장에게 피진정인에 대하여 경고조치 등의 행정처분을 할 것과 유사사례가 발생하지 않도록 관내 정신보건시설에 대해 지도.감독을 강화할 것을 권고하고, 피진정인에게 피진정인을 포함한 소속 직원들에 대 하여 특별인권교육을 수강할 것을 권고할 필요가 있다고 판단된다. 라. 병동 내 반개방형 화장실 설치에 대하여 1) 인정사실 피진정인은 2003년 피진정병원 개원 이래 환자들의 자살사고 등을 예방한다는 이유로, 병동 화장실 내 좌변기칸의 문을 약 1미터 높이의 반개 방형으로 설치하여, 타 환자들이 좌변기를 이용하는 환자의 얼굴 등 상반신 을 볼 수 있도록 운영해 왔다. 피진정인은 2016. 4. 20. 실시된 위원회 현장조사에서 위 사항에 지적 을 받고, 2016. 7. 18. 좌변기 칸의 문을 높여 개선하는 등 시정조치 하였음 을 위원회로 통보하였다. 2) 판단 「헌법」 제17조는 모든 국민은 사생활의 비밀과 자유를 침해받지 아니한다고 규정하고 있고, 「정신보건법」 제2조는 모든 정신질환자는 인 간으로서의 존엄과 가치, 최적의 치료와 보호를 받을 권리를 보장받는다고 규정하고 있다. 자해 또는 타해의 위험성이 있는 환자들이 입원되어 있는 정신의료 기관의 특성상, 피진정인은 입원환자들에 대한 적절한 보호 조치를 하여 환 자의 자살 등 사고를 예방해야 할 책임이 있다고 할 수 있다. 그러나 그와 함께 피진정인은 환자들의 사생활의 비밀과 자유를 과 도하게 제한하지 않아야 할 의무도 부담하는바, 환자들의 사고를 예방할 다 른 방안을 마련할 수 있음에도 위 인정사실과 같이 병동 화장실 내 좌변기 칸의 문을 반개방형으로 설치하여 이를 이용하는 환자들로 하여금 수치심 을 느끼도록 한바, 이는 「헌법」 제17조가 보장하는 환자들의 사생활의 비 밀을 침해한 것에 해당한다고 판단된다. 따라서 관할 지도.감독기관인 경기도 ○○시장에게 유사사례가 발생 하지 않도록 관내 정신보건시설에 대해 지도.감독을 강화할 것을 권고할 필 요가 있다고 판단된다. 마. 진정인2에 대한 과도한 격리에 대하여 진정인2는 피진정인이 동료환자와 다투었다는 이유로 본인을 45일 동 안 장기간 안정실에 감금하였다고 주장하고 있으나, 피진정인은 관련 사실 을 부인하여 서로 주장이 상반된다. 그러나 피진정인이 제출한 격리강박일지, 간호기록지, 의무기록 등에 의하면, 진정인은 양극성 정동장애와 알코올 의존증으로 입원치료를 받던 중, 2016. 3. 10. 의료진에게 동료환자를 괴롭히고 폭행하는 등의 행동이 발 견되어, 제지를 받았음에도 이를 부정하고 불안정해 하는 등 자·타해 위험 이 있는 모습을 보였고, 이에 같은 날 15:00경 정신건강의학과전문의 서형 석의 지시에 의해 안정실에 격리되었다가 약 5일 후인 2016. 3. 15. 10:00경 해제되었음이 확인된다. 또한 위 격리기간 중 매 2시간 마다 간호사 등 의 료진이 혈압, 맥박, 체온 등을 체크하는 등의 조치를 취한 사실이 기록되어 있고, 달리 진정인의 주장을 입증할 만한 객관적인 자료가 없는바, 「국가 인권위원회법」 제39조 제1항 제1호에 따라 기각하기로 결정한다. 5. 결론 이상과 같은 이유로 진정요지 가.항, 나.항, 다.항 부분은 「국가인권위원 회」 제44조 제1항 제1호에 따라 권고하고, 진정요지 라.항 부분은 같은 법 제39조 제1항 제1호에 따라 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.