정신병원의 의료급여환자와 건강보험환자 차별대우 등 인권침해

1. 진정요지 진정인은 전국△△△△노동조합 위원장인데, 피진정인들이 ○○병원의료 재단(이하 “○○의료재단”이라 한다) 산하 병원들에 입원 중인 환자들에 대하여 아래와 같이 차별행위 등 인권침해를 하고 있는바, 진상조사 및 시 정조치를 원한다. 가. 피진정인들은 2010.부터 현재까지 건강보험환자(이하“보험환자”라 한다)에 비하여 의료급여환자(이하“급여환자”라 한다)들에게 정당한 이유 없이 급식, 온수, 환자복 및 이불의 제공, 병실 과밀 수용, 청소 서비스 등 에 있어 차별적인 처우를 하고 있다. 나. 피진정인들은 환자들에게 의료 또는 재활의 목적을 벗어나 병실 청소 와 배식, 조리보조, 이사장 개 돌보기 등의 각종 노동을 부당하게 강요하고 있다. 다. 피진정인들은 2016. 5.경 보호의무자들에게 동의하지 않을 시 퇴원하 지 않아도 된다는 사실을 고지하지 않은 채 환자 200여명을 강제 퇴원시켰 다. 특히 무연고 환자의 경우, 보호의무자인 시군구청장에게 사전 통보 및 동의를 구하지 않았으며, 안전조치 없이 부당하게 이송하였다. 2. 당사자 주장 가. 진정인 진정 요지와 같다. 나. 피진정인 1) 급여환자에 대한 차별적인 처우 관련 가) 급식제공 보험환자와 급여환자의 식대기준 단가의 차이로 식단이 일부 다르 지만, 영양사가 균형식단을 작성하여 영양가 있는 식사를 제공하고 있다. 이러한 차이는 부식에 있어 차이가 있는 정도이지 급식의 양에 있어서 차 이를 두거나 급여환자에게 남은 밥을 쪄서 제공한 사실은 없다. 나) 온수제공 온수는 병동별 차별 없이 하루 2회 3시간씩 총 6시간(05:00∼08:00, 18:00∼21:00) 동안 보일러를 가동하여 공급하고 있다. 보험환자는 병동 3곳 을 쓰기 때문에 잔여 온수가 더 오래 나오는 반면에 급여혼자는 병동이 8 곳이다 보니 잔여 온수가 더 빨리 소진되어, 급여환자는 1일 최대 4시간, 보험환자는 24시간 사용하고 있다. 1일 10시간 이상 보일러실을 가동하면 모두 24시간 제공될 수 있다는 점은 알지 못했다. 다) 환자복 및 이불제공 환자복의 경우, 병원 방침은 주 1회, 필요시 추가 제공을 원칙으로 하여 모든 환자에게 차별없이 동일하고 지급하고 있고, 파손 시에는 즉시 교체하고 있다. 다만 정신질환자들 중 일부는 종종걸음을 걷는 등 보행 장 애로 인해 바짓단이 긴 경우 넘어질 우려가 있어 짧게 수선을 해서 입도록 하고 있다. 통상 환자수 대비 환의는 3배 이상의 물량을 확보하여야 원활하게 제공할 수 있다. 그런데 병원의 경비절감 방침으로 인해 환의의 절대량이 적고, 신규제작이 늦어져 급여환자에게 적절하게 지급되지 못한 사정은 알 지 못했다. 환자복을 세탁하면 헌 옷과 새 옷으로 분류하여 헌 옷을 급여환자 에게 우선 지급하고, 신규제작을 하면 효자병원, 노인요양병원, 보험병동, 급여병동 순으로 지급한 것은 2014. 이전의 일이다. 급여환자에게는 담요를 여름 1개, 겨울 2개 지급하고, 보험환자에 게는 겨울용 이불을 따로 지급한 사실은 알지 못했다. 라) 병실환경 보험병동은 모든 환자가 침대를 사용하고 있고, 급여병동은 20~50%의 환자가 침대를 사용하고 있는데 현재 침대형 병실로 전환 중에 있다. 법적기준 1인당 3.3㎥를 준수하고 있고, 병동은 차이 없이 외부 청소 업체에 위탁해서 병실을 월 2회 정기적으로 위생소독하고 있다. ○○도립정신병원의 경우 리모델링을 위해 한시적으로 8인실에 10 명의 환자를 수용한 사실은 있으나, 이는 일시적인 것이다. 2) 작업치료 관련 의료 또는 재활 목적을 벗어난 작업치료는 시행하지 않고 있다. 병동 청소는 외부용역업체가 수행하고 있는 가운데, 환자들이 자발적으로 자신의 공간을 청소하거나 배식을 돕는 경우가 있지만, 이는 어떤 대가가 있는 작 업치료가 아니며 강요에 의한 것도 아니다. 본원 환자의 대다수를 차지하는 조현병 환자, 지적장애인의 경우 직 업, 사회적 관계, 자기관리(요리, 청소, 몸치장, 치아관리 등)와 같은 다양한 영역에서 현저하게 기능이 떨어져 있는데, 스스로 자신의 잠자리나 방을 정 리하고 식사 준비를 돕는 것은 장애로부터 회복을 돕는 긍정적인 측면이 있다. 진정인이 주장하는 개는 이사장 개인 소유가 아닌 법인 소유로, 총무 과 직원이 사육해 왔는데, 작업치료로 원외관리업무(산책 시 환자 안정가이 드)를 하던 환자 이○○, 이△△이 개를 좋아해서 스스로 사료를 주고 싶다 고 하여, 주치의의 승인을 받아 실시한 것이다. 3) 강제퇴원 관련 2016. 5.경 병원 리모델링 공사에 따라 환자 및 보호의무자들의 동의 를 받고 환자들을 퇴원시켰다. 이때 퇴원한 환자 261명 중 무연고(행려) 환 자는 2명이었고, 이들에 대해서는 관할 시에 전원 사전 승인을 받고 진행하 였다. 또한 환자 이송에 부당하게 관여한 바는 없다. 3. 관련 규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 및 판단 진정서, 진정인 제출 자료, 피진정인들 제출 서면진술서, 간호사 ○○○ 등 25명, 보호사 장○○ 등 10명의 진술서, 환자 안○○ 등 다수의 대면조 사서, 관리실 직원의 확인서, 2016년 상반기 입원환자 명부, 보험환자와 급 여환자의 의료수가 및 구성내역, 2016년 상반기 정신치료 작업현황, 작업치 료 환자동의서 등 관련 자료, 2016년 상반기 퇴원환자 보호의무자 퇴원동의 서 및 주치의 퇴원소견서, 국가인권위원회 1, 2차 현장조사보고서, 2016. 6. 식단표, 2016. 7.∼8. 세탁물, 린넨류 납품 및 수거 분출현황, 각 병동별 온 수사용량, 세탁실, 조리실 현장사진자료 등을 종합하면, 인정사실 및 판단내 용은 다음과 같다. 가. 일반현황 1) ○○의료재단 산하 정신보건시설 현황 1970. 설립되어 현재까지 ○○도 ○○시 ○○구에 위치하고 있는 ○ ○의료재단은 산하에 ○○시립○○정신병원(이하“시립병원”이라 한다), ○○도립정신병원(이하“도립병원”이라 한다), 직영 ○○정신병원(이하“○ ○병원”이라 한다)을 두고 최대 2,500여명의 환자를 수용해왔다. 2015. 시립병원이 ○○시 직영체제로 전환되면서 경영적자 해소 및 시설규모 축소 계획에 따라, 입원환자 수를 1,200명 규모로 축소하는 구조 조정을 하고 있다. 1984. ○○의료재단의"○○병동"(이하“보험병동”이라 한다)건물 신설을 기점으로 본격적으로 의료수가의 차이를 반영하여 보험환자와 급여 환자를 병동별로 분리하여 수용하여 왔다. 2016. 6. 현재 ○○병원은 보험병동과 급여병동으로 구분되어 있는데, 보험병동에는 총 240여명의 보험환자들이 입원 중이고 주로 침대형의 3∼4 인 병실로 이루어져 있으며, 급여병동은 700여명의 급여환자들이 입원 중이 고 주로 온돌형의 6∼9인 병실로 이루어져 있다. ○○도로부터 위탁운영 중 인 도립병원은 보험환자는 ○○병원의 보험병동에 수용하고, 급여환자들은 온돌형의 6∼9인 병실로 이루어진 도립병원 병동에 수용하고 있다. 2) 정신보건시설 입원환자 의료수가 현황 「의료급여법」 제7조2항 같은 법 시행규칙 제20조, 보건복지부 고시 「의료급여수가의 기준 및 일반 기준」에 따라, 급여환자의 수가는 정액제 로 최초 입원 시 1일 47,000원이 지급되고, 입원기간에 따라 42,300원까지 차감 지급된다. 급여환자의 정액수가는 ①진찰료, ②입원료, ③식대, ④약값, ⑤검사 료, ⑥치료비(상담) 등으로 구성되며, 이 중 식대는 전국 공통기준으로 1인 1식 3,390원(보험환자는 5,310원)으로 책정되어 있다. 또한 입원료에는 온수, 의복, 침구류, 냉·난방 등 환자들의 기본 처 우에 관한 비용이 계상되는데, 급여환자의 입원료는 월 975,000원이고, 보험 환자의 입원료는 1,008,120원으로 월 33,120원의 차이가 있다. 이에 정신보건시설 입원환자의 1인당 평균 의료수가는 급여환자의 경우 월 120만원∼140만원, 보험환자는 월 220만원∼240만원인데, 정부의 예산 운영상 10년간 동결되어 있다. 나. 차별적 처우 관련 1) 인정사실 가) 급식제공 피진정인들은 현재 보험환자와 급여환자의 급식비 단가 차이로 부 득이하게 부식(반찬류)에 있어 달리 제공하였을 뿐, 영양적 측면이나 주식과 부식의 양에 차이를 두지 않았다고 주장하나, 장기간 근무하였던 간호사 등 직원들과 입원환자들의 진술에 따르면, 다음과 같은 사실이 인정된다. (1) 피진정인들은 1984.경부터 2015. 9.경까지 보험병동, 시립병원, ○○의료재단건물 직원식당 등에 조리실을 각 설치.운영하면서, 보험병동 조리실에서는 보험환자의 식사를 담당하고, 시립병원 조리실에서는 도립병 원 및 ○○급여병동에 입원 중인 급여환자에게 식사를 담당하여 제공하였 다. 이후 2015. 10.경부터는 시립병원이 ○○○○시의 직영으로 전환되면서 보험병동 조리실에서 도립병원과 ○○급여병동의 급식을 담당하도록 하였 고, 2016. 7. 1.부터는 이를 외부 용역업체에 위탁하여 운영하고 있다. (2) 피진정인들은 2012.까지는 보험환자에게는 4찬을, 급여환자에게 3찬을 제공하다가 이후부터 급여환자에게도 4찬을 제공하였다. 그러나 급여 환자에게는 통상 조리식품이 아닌 꽁치, 고등어, 피클, 마늘 및 깻잎절임 등 통조림류의 반찬과 상대적으로 건더기가 적은 국물 위주의 국을 지급하였 고, 특히 밥의 경우에는 2016. 6.경까지 주당 수회에 걸쳐 잔반을 다시 쪄서 제공하기도 하여, 직원들이 평소 “보험은 흰밥, 급여는 노란밥”이라고 밥 의 색깔로 차이를 표현하곤 하였다. (3) 또한 보험환자에게는 급식의 양이 부족하지 않도록 제공하였으 나, 급여환자 급식의 경우 2016. 6.경까지 반찬의 양이 충분히 제공되지 않 아 일주일에 1~2회 정도 전화로 조리실에 추가 요청이 들어갔고, 반찬의 양 이 적어 조금씩 배식을 하다 보니 환자들이 불만을 토로하고 환자 간의 다 툼이 발생하기도 하였다. 급여병동에서 보험병동으로 옮겨 입원 중인 환자 들은“급여병동에서는 밥이 맛이 없었는데 보험병동으로 오니 양도 많고 맛있게 먹고 있다”고 진술하였다. 나) 온수제공 피진정인들은 보험환자와 급여환자 간 차이 없이 공동으로 급탕비 를 지출하고 있고, 모두 1일 2회(5:00-8:00, 18:00-21:00) 총 6시간 동안 온수 를 제공하고 있다고 주장하나, 조사결과 인정사실은 다음과 같다. (1) ○○의료재단 중앙보일러실에서 모든 병동에 온수(증기)를 급수 하고 있는데, 물탱크 용량이 ○○보험병동과 급여병동은 각 5톤, 도립병원 은 3톤으로, 급여환자의 수가 보험환자의 수보다 많아 보험환자는 24시간 사용가능한데 비하여 급여환자는 1일 최대 4시간 밖에 사용하지 못하고 있 다. (2) 보험병동의 경우에는 2013.까지는 12:00부터 16:00사이에만 온 수가 공급되다가 이후 24시간 제공되는 것으로 변경되었으나, 급여병동은 기관실의 운영에 따라 하절기에는 오전과 오후에 각 1시간씩, 동절기에는 각 2시간씩 제공되었다. (3) 간호사 등 다수의 직원들은 급여병동 중증환자가 대소변을 볼 경우, 근무자가 2명인 낮 시간에 씻겨야 함에도 찬물이 나와 제대로 씻길 수가 없었고, 겨울철에는 피부병 발생 등 위생관리가 안되어 온수가 나오는 날을 지정받아 집중적으로 씻기곤 하였고, 노인환자의 경우 간호사가 커피 포트로 물을 끓여 씻기는 경우도 있었다고 진술하였다. 또한 겨울철 난방에 도 차이가 있어 보험병동의 직원들은 반팔을 입고 일하고, 급여병동은 추워 서 파카를 입고 일할 정도였다고 진술하였다. 다) 환자복 및 이불 제공 피진정인들은 보험환자와 급여환자 간 차이 없이 공동으로 환자복, 이불 등 피복비를 지출하였다고 주장한다. 또한 모든 병동에서 환자복 등을 주 1회 교환하는 것을 원칙으로 하고 필요 시 추가 교환하도록 운영방침을 마련한 가운데, 보험환자는 급성기가 많고, 급여환자는 장기 만성 환자가 많아 상대적으로 보험환자의 환자복 교체 수요가 많은 편이며, 급여환자는 반바지 착용이 필요한 경우가 있어 수선하여 사용하기도 하였다고 해명하 였다. 그러나 도립병원에 대한 현장조사 결과 일부 환자가 오래되어 해진 환자복을 입고 있는 사례가 발견되었고, 간호사 등 다수 직원 및 환자들의 진술에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. (1) 환자복은 2년 주기로 폐기하고 신규 제작하고 있고, 주 1회 교 환, 필요 시 추가 제공하는 것을 병원 방침으로 하고 있는 관계로 통상 환 자수 대비 3배 이상의 환자복을 확보하여야 원활하게 제공할 수 있다. 그러 나 2011.부터 피진정인1의 경비절감방침에 따라 구매량을 줄인데다가, 피진 정인1의 아버지인 이○○이 대표로 있는 ○○의료재단의 자회사"○○(유통 도매업)"로부터 환자복을 일괄 구매하면서, 납품을 받기까지 6개월 이상의 기간이 소요됨에 따라 환자복의 절대량이 줄어들고 신규제작이 늦어져 적 절하게 지급되지 못하는 상황이 발생하였다. (2) 한편 2014.까지는 환자복을 신규구매(제작)하면, ○○의료재단 소속 ○○병원, 노인요양병원, 보험병동, 급여병동 환자 순으로 제공하였고, 2015.부터는 보험병동 환자복은 새로 디자인한 것을 구매하여 사용하였다 (3) 기존 환자복의 경우도 세탁 후 상태에 따라 선별 관리하다가 보험병동에는 새 옷 또는 온전한 옷 위주로 제공하고, 급여병동에는 헌 옷 또는 찢어지거나 헤진 것을 덧대어 수선한 옷을 제공하였다. 또한 급여환자 에게 환자복 수량이 부족하여 바지 밑단이 헐어 5∼7부로 반바지로 만든 것을 겨울철에도 제공하였고, 최근까지 여분의 환자복이 없어 대소변을 본 급여환자가 속옷만 입혀진 채 방치되기도 하였다. (4) 겨울철, 보험환자에게는 두꺼운 겨울용 이불을 따로 지급하나, 급여환자에게는 통상 여름철에 지급하는 모포를 1개 더 지급할 뿐 겨울용 이불을 지급하지 않는다. 라) 병실 과밀수용 및 청소환경 등 피진정인들은 보험병동에서는 100% 침대를 사용하고 있고, 급여병 동에서는 20%∼50%정도가 노인요양병원 와상용 침대를 사용하고 나머지는 현재 침대형으로 전환 중이며, 도립병원의 과밀수용의 경우 2015.말 리모델 링을 위해 일시적으로 8인실에 10명의 환자를 수용한 사실이 있을 뿐이라 고 주장한다. 또한 피진정인들은 보험병동과 급여병동에 청소인력 및 시간 의 차이가 있는 것은 알지 못했다고 주장하나, 조사결과 인정사실은 다음과 같다. (1) 보험병동은 병실의 대부분이 침대형의 4∼6인실로 운영되고 청 소 또한 위탁업체 직원을 통하여 체계적으로 관리되고 있으나, 급여병동은 은 온돌형의 6∼9인실로 운영되고 청소 또한 환자들이 돌아가면서 하도록 관리하고 있다. (2) 보험병동에서는 100% 규격화된 개인침대가 환자들에게 제공되 나, 도립병원은 50%, ○○급여병동의 201병동을 제외한 병동에서는 20%∼ 30%만 침대가 제공되는데 보험병동에 제공되는 침대와 달리 노인요양병원 에서 사용하던 와상환자용 대형 중고침대가 제공되고 있다. (3) 2015. 10.부터 2016. 2.경까지 8인실인 도립병원 304호실에 10명 의 환자가 과밀 수용된 사실이 있고, 위 304호실과 일부 병실이 형식상으로 는 환자 1인당 3.3㎡의 기준 면적을 확보하고 있으나, 매트리스와 대형 와 상용 철재침대가 밀착되어 있어 환자들의 이동이 곤란한 상황이다. (4) 간호사 등 다수의 직원들은 보험병동은 환자들을 과밀수용하지 않는데 비하여 급여병동은 허가병상수가 8∼9인실 곳에 리모델링 공사를 이유로 10명 이상의 환자를 과밀수용하고, 허가병상수를 상회함에도 신규환 자를 입원 수용함에 따라 야간에 모포를 깔면 공간이 좁아 환자들이 타 환 자의 이불을 밟고 지나가기가 다반사이고, 종종 동료환자의 발을 밟아 상해 를 입히고, 다리를 밟아 다툼이 발생하기도 하였다고 진술하였다. (5) 2014.경까지는 청소용역 업체가 병동 청소를 하였으나, 2015.경 부터는 자회사인"○○"에 병동 청소를 위탁하였다. 이에 따라 보험병동에 는 2∼3명의 장애인 청소인력이 배치되어 병동 당 1일 2회(8:00~9:00, 14:00~16:00) 쓰레기수거, 거실 및 병실 바닥, 화장실 등의 청소가 실시되나, 급여병동에는 장애인 청소인력 1∼2명이 배치되어 2∼3개 병동 당 1일 1회 (오전 2시간) 거실과 화장실 청소가 실시되었다. 이와 같은 청소인력 및 시 간의 차이로 인해 급여병동에서는 일명 "도우미환자"를 두어 거실, 화장 실, 샤워실 등을 청소하도록 하고, 간호부에서 암묵적으로 커피믹스 등의 간식을 대가로 주었다. 2) 판단 가) 「국가인권위원회법」 제2조 제3호는 합리적인 이유 없이 사회적 신분 등을 이유로 재화·용역의 공급이나 이용과 관련하여 특정한 사람(특 정한 사람들의 집단을 포함한다)을 우대·배제·구별하거나 불리하게 대우 하는 행위를 평등권 침해의 차별행위로 규정하고 있다. 나) 피진정인들은 위 인정사실과 같이 입원환자를 급여환자와 보험환 자로 구분하고 의료시설 이용과 서비스 제공을 달리 하고 있는바, 이에 합 리적인 이유가 있는지를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 급여환자와 보험환자의 급식비 단가 차이가 급식의 양과 질 의 차이를 초래하고 있는바, 피진정인들에게 급식 차별의 책임을 묻기는 어 려운 것으로 판단되고 급여환자의 급식비 단가를 보험환자의 급식비 단가 수준으로 인상하는 등 제도 자체에 대한 개선방안이 마련될 필요가 있다. 그러나 피진정인들이 급여환자들에게 급식 후 남은 밥을 버리지 않고 다시 쪄서 제공한 행위는 급식비 단가 차이나 여타의 다른 사유를 감안한다 하 더라도 정당화되기 힘든 것으로 판단된다. 둘째, 피진정인들은 위 인정사실과 같이 의료시설과 서비스 제공에 있어서 급여환자를 보험환자에 비해 불리하게 대우한바, 온수, 의복, 냉난 방, 병실청소 등 병원관리비 명목으로 사용되는 입원료가 급여환자는 월 975,000원, 보험환자는 월 1,008,120원으로 거의 차이가 없고, 그 외에 급여 환자의 처우를 달리해야 할 이유가 없다. 다) 따라서 피진정인들에게 의료보험에 가입되어 있지 않다는 이유로 급여환자를 차별하는 행위를 중단하고 평등하게 처우하도록 권고할 필요가 있다고 판단된다. 다. 부적절한 작업치료 및 노동 강요 1) 인정사실 피진정인들은 2009.부터 작업치료의 일환으로 세탁, 영내관리, 기관실 등에 자의입원환자와 알코올중독환자를 중심으로 작업치료를 실시하였고, 병동 내에서 이루어진 환자들의 청소와 배식은 대가없이 환자들이 자발적 으로 한 것이며, ○○의료재단 소유의 개에게 먹이를 주도록 한 것 역시 원 외 작업치료 중인 환자가 스스로 원하여 실시한 것이라고 주장하나, 조사결 과 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 작업치료 관련 (1) 피진정인들이 제출한 2016. 상반기"정신치료 작업현황"에 의 하면, 담당주치의의 승낙 및 지시 하에 도립병원 5명, ○○병원 33명으로 총 38명의 환자가 직원들과 함께 식당 및 조리실 조리보조, 재활용품 분리 수거, 세탁물 정리 및 선별, 원내 청소 및 안전관리, 전기실 및 관리실 작업 보조, 매점 물품정리, 방사선실 작업보조 등 다양한 병원의 시설 유지관리 와 관련된 업무를 하고, 각 환자별로 작업동의서, 치료계획서, 출퇴근일지, 평가서, 급여대장 등 관련 서류가 작성되었다. (2) 작업치료에 참여 중인 환자들은 1일 6시간 이내로 근무하고 작 업내용에 따라 월 최고 220,000원에서 최하 62,000원의 급여를 받는데, 별도 의 작업치료실을 두지 않고 직원식당 및 병원식당의 조리실, 시설 전기 및 기관실, 세탁실, 체육관, 매점, 도서관, 심리실, 방사선실, 운영계 사무실, 병 원 내 운동장 등 다양한 장소에서 작업을 실시하고 있으며, 작업치료사 등 전문요원이 배치되지 않았다. 나) 작업치료가 아닌 단순노동 관련 (1) 급여병동의 일부 환자들이 작업치료와 관계없이 간호사 및 보 호사를 도와 병실, 복도, 화장실 청소, 배식보조 등 단순노동을 하고, 간호 사 및 보호사들로부터 커피 등 간식을 제공받고 있다. (2) 총무과 직원이 ○○의료재단 소유 개 1마리를 사육해 왔는데, 2015.부터는 작업치료로 산책 시 환자안전가이드 등의 원외관리업무를 해 오던 환자 이○○, 이△△이 주치의 오○○ 등의 승인을 받아 주기적으로 개에게 사료를 주는 일을 하였고 2016. 6.경 중지하였다. (3) 위와 같이 병동청소, 배식보조, 개 사육 등에 참여한 환자들은 이러한 일들을 스스로 원하여 하였고 강요로 느끼지 않는다고 진술하였다. 2) 판단 가) 관련규정 「헌법」 제10조와 제12조는 일반적 행동의 자유와 신체의 자유를 모든 국민의 기본권으로 규정하고 있고, 특히 「정신보건법」 제41조 제3항 은 정신보건시설이라는 특수한 환경에서 생활하는 정신질환자의 자유와 권 리를 보장하기 위하여“정신보건시설의 장은 입원등을 한 정신질환자에 대 하여 정신건강의학과전문의의 지시에 의한 의료 또는 재활의 목적이 아닌 노동을 강요하여서는 아니 된다”고 규정하고 있다. 또한 「정신보건법」 제46조의2 제1항은 정신의료기관의 장은 입원 환자의 치료 또는 사회복귀 등에 도움이 된다고 판단되는 경우에 입원환자 의 건강상태와 위험성을 고려하여 건강을 해치지 아니하는 범위 내에서 공 예품 만들기 등의 단순 작업을 시킬 수 있다고 규정하고 있는바, 병동 내에 서 입원환자들이 수행하는 다양한 활동 중에서 어떠한 것이 치료에 도움이 되는 작업이고 어떠한 것이 단순노동 또는 근로인지 여부에 대해서는 신체 활동의 외형만으로 판단할 수 없고, 그 신체활동에 치료.훈련.지도 등이 부 가되어 일련의 치료계획과 프로그램 하에 시행된다면 이를 치료에 도움이 되는 작업으로 볼 수 있을 것이나, 그러하지 아니하고 단순히 신체활동만 이루어진다면 이는 단순노동이나 근로로 볼 수밖에 없다고 할 것이다. 한편, 명목상 작업치료의 일환으로 작업이 실시된다고 하더라도, 그 작업의 내용이 병원의 경제적 이익이나 운영상 편의를 위해 해당 시설 의 관리.운영에 필요한 노동을 제공하는 것에 해당하고, 직업재활훈련실 등 작업에 필요한 시설 및 안전한 환경이 구비되지 아니하였거나 전문요원 또 는 작업치료사가 배치되지 아니하고, 주기적인 재활 평가 등 관리가 이루어 지지 않는다면, 「정신보건법」 제46조2에서 규정하고 있는 환자의 의료 또 는 재활의 목적을 위한 작업치료로 보기 어렵다고 할 것이다. 나) 작업치료의 적절성 여부 피진정인들이 환자 당사자의 동의와 정신건강의학과전문의의 치료 계획 및 프로그램 하에서 작업치료의 일환으로 환자들에게 작업을 부과하 였다 하더라도, 그 작업의 실질이 환자 자신의 신변관리나 단순작업의 수준 을 넘어 병원의 경제적 이익과 직결되는 시설 운영에 필요한 노동, 즉 직원 식당 및 병원식당 조리실 보조, 병원 재활용품 분리수거, 환자복 등 세탁물 정리 및 선별, 원내 청소 및 안전관리, 전기실 및 관리실 영선 작업보조, 매 점 물품정리, 방사선실 필름 수거 등의 병원 업무를 전가한 것으로 판단된 다. 또한, 작업 장소 또한 작업치료를 위한 직업재활훈련실 등이 아닌 병원 직원들이 평소 일하는 근무 장소로, 작업에 필요한 시설 및 안전한 환 경이 구비되었다고 보기 어렵고, 작업 현장을 전문요원 또는 작업치료사가 아닌 영양사, 관리실 기사 등 병원의 일반 직원들이 관리하였고 직업재활을 위한 주기적인 평가 등 작업치료의 관리가 적정하게 이루어졌다고 보기 어 렵다. 따라서 피진정인들이 입원환자들에게 작업치료 명목으로 실시한 각 종 작업은 「정신보건법」 제46조2 및 같은 법 시행규칙 제23조2에서 규정 하고 있는 작업요법이 아닌 노동에 해당하는 것으로 판단된다. 다) 노동 강요 여부 일반적인 의료기관에서는 입원환자들이 병동의 공용공간인 복도나 화장실 등을 청소하거나, 배식에 필요한 음식을 나르고 배식을 보조하는 일 이 없으나, 정신의료기관의 경우 입원환자들 이와 같은 노동을 하는 관행이 있는 곳이 적지 않다. 정신의료기관에 입원한 환자의 노동이 강요에 의한 것인지를 판단할 때는 정신의료기관이 외부와 단절된 폐쇄적인 공간으로 입원환자들의 자유가 상당히 제한되는 점, 경제적.정신적으로 취약한 상태 에 있는 환자들이 많은 점 등의 특수성이 고려되어야 한다. 피진정인들은 자신들이 환자들에게 제공해야 할 청소, 배식 등 기 본적인 서비스를 수행할 인력을 배치하여 적정 수준의 환경을 유지하여야 하나, 인력을 적절히 배치하지 않아 환자들이 불가피하게 그와 같은 노동을 할 수 밖에 없는 환경을 조성하였고, 그와 같은 노동이 일회적 또는 단기간 활동에 그치지 않고 작업치료 또는 자발적 봉사의 명목으로 주기적, 장기적 으로 입원환자들에게 부과된바, 이는 실질적으로 「정신보건법」 제41조 제 3항에서 금지하는 환자들에게 대한 노동 강요에 해당한다. 따라서 이와 같은 관행을 개선하고 유사 사례가 발생하지 않도록 지도.감독을 강화하는 등의 조치를 권고할 필요가 있다고 판단된다. 라. 강제퇴원 및 부당이송 1) 인정사실 진정인은 피진정인들이 2016. 5.경 보호의무자들에게 동의하지 않을 시 퇴원하지 않아도 된다는 사실을 고지하지 않은 채 의료급여환자 150여 명을 포함한 총 200여명의 환자를 퇴원시킨 것이 부당하고, 특히 무연고 환 자의 경우 거쳐야 하는 보호의무자인 시.군.구청장에 대한 사전 통보 및 동 의 절차를 거치지 않았으며, 「응급이송에 관한 법룰」을 위반하여 간호사 및 응급구조사가 탑승하지 아니한 상태로 환자를 이송시켰다고 주장한다. 그러나 피진정인들은 2016. 5. 병동 리모델링 공사로 인해 모두 보호의무자 들의 동의를 받고 환자들을 퇴원시켰고, 무연고 환자의 경우 시.군.구청장에 게 사전 승인을 받아 퇴원시켰으며, 모두 타 병원 차량으로 이송시켰다고 주장한다. 피진정인 제출 자료와 피해자 김○○, 김△△의 진술 등을 종합 하면 다음과 같은 사실이 인정된다. (1) 2016. 5. ○○의료재단 산하 ○○병원과 도립병원에서 퇴원한 환자는 총 261명으로, 그 중 자의입원환자는 44명, 동의입원환자는 217명이 다. 동의입원환자 중 시.군.구청장의 동의에 의해 입원한 무연고(행려)환자는 2명이다. (2) 피진정인들은 동의입원환자 217명에 대한 퇴원과정에서 환자 본인 및 보호의무자들로부터 퇴원신청서(동의서)를 받았고, 무연고환자 2명 의 경우 모두 사전에 관할 시.군.구청장에게 전원을 의뢰하여 승인을 받았으 며, 전원된 병원의 차량으로 이송되었다. 그 외 환자들의 퇴원 후 귀가 또 는 타 병원으로의 전원에 피진정인들이 개입하였다고 볼 만한 객관적인 증 거는 없다. (3) 진정인이 강제퇴원을 강요받았다고 주장한 피해자 김경자와 김 호혁, 이들의 보호의무자인 김○○는 모두 퇴원을 강요받은 사실이 없다며 부정하고, 피해자 김○○와 김△△은 2016. 7. 현재 ○○병원에 입원 중이 다. 2) 판단 따라서 피진정인들의 환자들에 대한 퇴원 강요, 무연고환자에 대한 퇴원절차 미준수, 부당한 이송에 대한 진정요지 부분은 사실이 아니거나 사 실로 인정할 만한 객관적인 증거가 없는 경우에 해당하여 기각하기로 결정 한다. 한편, 피진정인들이 입원환자의 보호의무자에게 퇴원에 동의하지 않 을 시 퇴원하지 않아도 된다고 고지하지 않은 것이 입원한 정신질환자에 대한 인권침해에 해당한다고 인정하기 어렵고, 「정신보건법」 등의 관련 법령의 위반에 해당하지도 않는바, 이 부분 진정요지는 기각하기로 결정한 다. 5. 결론 이상과 같은 이유로 진정요지 가.항 및 나.항 부분은 「국가인권위원회」 제44조 제1항 제1호에 따라 권고하고, 진정요지 다.항 부분은 같은 법 제39 조 제1항 제1호, 제2호에 따라 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.