정신보건법 전부개정법률안에 대한 의견표명의 건

Ⅰ. 의견표명의 배경 2013. 5. 23. 보건복지부는 「정신보건법 전부개정법률안」을 입법예고하고 관련 부처에 의견을 요청하였다. 위 개정법률안은 정신장애인 인권과 직접 적으로 관련된 사항이므로, 우리 위원회는 「국가인권위원회법」제25조 제1 항에 따라 개정법률안을 검토한 후 주문과 같이 의견을 표명하기로 결정하 였다. Ⅱ. 판단 기준 정신질환자의 자기결정권, 신체의 자유, 거주·이전의 자유 등 기본적 인권에 관하여「헌법」제10조, 제12조, 제14조, 제37조 등에 의거하여 판단하였다. Ⅲ. 판단 1. 정신의료기관 입·퇴원 절차 강화 가. 비자의입원절차 및 계속입원심사의 일원화 개정법률안 제36조(보호의무자에 의한 입원 등)는 정신질환자의 보호의무 자 2명이 동의하고, 정신건강의학과전문의가 입원등이 필요하다고 판단한 경우, 해당 정신질환자를 정신의료기관에 입원시킬 수 있도록 하고 있으며, 그 기간을 2개월 이내로 하도록 하고 있다. 다만, 2개월이 지난 후에도 계 속하여 입원등의 치료가 필요하다는 정신건강의학과전문의의 진단이 있고 보호의무자 2명이 동의한 경우, 정신의료기관등의 장은 환자의 입원 등이 시작된 날로부터 2개월 이내에 시장·군수·구청장에게 입원등의 기간 연장에 대한 심사를 청구하여야 하며, 위 심사결과에 따른 계속입원 등의 기간은 입원 등을 한 날로부터 6개월 이내이다. 이처럼 개정법률안 제36조는 "보호의무자에 의한 입원"을 2개월 이내로 제한하고, 동 기간 내 입원등의 기간 연장에 대한 심사를 청구하도록 하고 있어 표면상으로는 입원허용기간이 단축된 것처럼 보이나, 2개월 이내의 심 사와는 별개로 6개월 간의 기간을 정하여 입원할 수 있도록 규정하고 있어 사실상 기존의 법률과 큰 차이가 없다. 무엇보다 자신의 의사에 반한 입원은 인신구속으로 볼 수 있으며, 이러한 인신구속은「헌법」에서 보장하고 있는 "신체의 자유"를 제한하는 것이므로 적법절차를 통해서 최소한으로 이루어져야 하고, 이때 적법절차라 함은 "실 체적 정당성"과 "절차적 정당성"을 모두 갖추어야 할 것이다. 그런데, 개정법률안 제36조 "보호의무자에 의한 입원"은 제37조 "시장·군 수·구청장에 의한 입원"과 마찬가지로 자신의 의사에 반하여 이루어지고, 입원 당시 해당 정신의료기관 소속의 정신건강의학과전문의에 의해서만 입 원여부가 판단된다는 점에서 입원방식에 따른 차이가 없다. 그러나 제37조 에 따른 시장·군수·구청장에 의한 입원의 경우에는 2주 이내의 기간을 정하 여 입원하고 3개월 간격으로 계속입원 심사를 받을 수 있도록 하는 반면, 제36조에 따른 입원의 경우에는 입원적정성 심사기간을 6개월로 달리 규정 하고 있어 합리성과 정당성이 결여되었다고 보여진다. 특히, 제36조에 따라 시장·군수·구청장이 보호의무자로 환자를 입원시키는 경우와, 제37조에 따 라 시장·군수·구청장이 환자의 입원을 의뢰하는 경우는 공적기관이 환자의 입원을 주도한다는 점에서 두 입원유형은 구조와 본질이 동일하나, 제36조 에 의해 입원하는 환자에게만 6개월의 기간을 정하여 계속입원심사를 받도 록 하는 것은 그 근거와 사유가 불분명하다. 따라서 제36조 "보호의무자에 의한 입원"의 경우에도 제37조 "시장·군수· 구청장에 의한 입원"과 마찬가지로, 2주 이내의 기간을 정하여 입원하고, 3 개월 간격으로 계속입원심사를 받을 수 있도록 제36조를 개정하여야 한다. 나. 계속입원심사 절차 강화 개정법률안 제42조(정신건강증진심판위원회 설치 및 종류) 제1항 및 제3 항은 정신건강증진심의위원회의 업무 중 심사와 관련된 업무를 전문적으로 수행할 수 있도록 광역정신건강증진심의위원회 안에 "광역정신건강증진심판 위원회"를, 기초정신건강증진심의위원회 안에 "기초정신건강증진심판위원회"를 두고, 정신건강증진심판위원회 회의를 월1회 이상 개최하도록 하고 있다. 2012년 정신의료기관 입원 병상 수는 약 8만개로, 지난 3년 간 2만 병상 가량 증가하였으며, 같은 해 정신보건심판위원회 계속입원심사에 의해 퇴원 한 환자 비율은 3.5%로, 우리 위원회가 2008년에 실시한 실태조사 결과 4.8%에 비해 다소 감소하였다. 이처럼 지난 3년간 입원병상수가 증가하고, 정신보건심판위원회 심사에 의한 퇴원조치 비율이 하락하였다는 것은 현재 의 계속입원심사제도가 장기입원을 제한·방지하는 제도로 적절히 기능하지 못하고 있다는 것을 의미한다. 정신건강증진심판위원회에 의한 계속입원심사는 비자의입원 환자의 불필 요한 장기입원을 방지하고자 도입된 제도로, 그 취지에 맞게 운영되기 위해 서는 서류심사만으로 심사가 이루어지거나, 심판위원회 인적구성이 협소하 게 형식적으로 운영되는 일이 없도록 하여야 한다. 이를 위해서는 개정법률 안 제42조(정신건강증진심판위원회의 설치 및 종류)에 “입원연장이 3회 이 상인 경우, 동일한 기초정신건강증진심판위원회가 아닌 광역정신건강증진심 판위원회에서 심사를 실시하여야 한다1)”는 내용을 포함하여야 하며, 제41조 (정신건강증진심의위원회의 설치) 제3항에 “제42조에 따른 계속입원 여부에 대한 심사”가 광역정신건강증진심의위원회 역할에 포함될 수 있도록 하여 야 한다. 또한, 현재 지역별로 정신보건심판위원회의 심사 결과에 상당한 차이가 발생하고 있는바2), 지역별 심사편차를 줄이고 일관된 심사방향이 유지될 수 있도록 개정법률안 제41조(정신건강증진심의위원회의 설치) 제1항 국민건강 증진정책심의위원회 역할에 “계속입원심사에 대한 모니터링 및 지도·감독, 계속입원심사에 관한 기준 제시”를 추가할 필요가 있다. 1) 2010년부터 2012년까지 3년 간, "계속입원심사청구"에 따른 기초정신보건심판위원회의 퇴원명 령비율은 3.5%, "퇴원심사청구"에 따른 기초정신보건심판위원회의 퇴원명령비율은 12.7%, "재 심사청구"에 따른 광역정신보건심판위원회의 퇴원명령비율은 14.1%로, 계속입원심사에 관해서 는 광역단위 퇴원비율이 기초단위에 비해 4배 가량 높았으며, 퇴원심사청구와 관련해서는 근소 하게 높았다. <연도별 정신보건심판위원회 심사건수 및 퇴원비율> (단위: 건, %) 출처: 전국 시·군·구별 정신보건심판위원회 자료(2013.3. 국가인권위원회 내부자료) 연도 계속입원심사청구 퇴원심사청구 재심사청구 건 수 퇴 원 퇴원비율 건 수 퇴 원 퇴원비율 건 수 퇴 원 퇴원비율 2010 77,376 2,791 3.6% 1,183 165 13.9% 70 10 14.3% 2011 79,191 2,649 3.3% 1,540 228 14.8% 91 18 19.8% 2012 80,571 2,847 3.5% 1,531 146 9.5% 85 7 8.2% 3년 평균 79,046 2,762 3.5% 1,418 179 12.7% 82 11 14.1% 2) 2012년도 지역별 정신보건심판위원회 퇴원비율 비교 순 위 계속심사청구 퇴원심사청구 재심사청구 1 위 강원 (12%) 제주 (33%) 전남 (100%) 2 위 인천 ( 9%) 대전 (29%) 충북 (67%) 3 위 경북 ( 7%) 충북 (28%) 대구 (50%) 하위그룹 부산, 울산, 경남, 제주 (1% 이하) 서울, 부산, 대구, 울산, 전북 (10% 이하) 부산, 울산, 전북, 경북, 경남 (10% 이하) 다. 시장·군수·구청장에 의한 입원환자의 퇴원 후 지역사회 연계 강화 개정법률안 제36조(보호의무자에 의한 입원 등) 제9항에 따르면, 시장·군 수·구청장이 보호의무자가 되어 정신질환자를 입원시킨 경우, 해당 시장·군 수·구청장은 정신질환자가 퇴원한 후에 재활과 사회적응을 할 수 있도록 거 주시설 확보 계획을 수립하여야 하고, 정신질환으로 자·타해의 위험이 있다 고 의심되는 사람을 발견한 정신건강의학과전문의 또는 정신건강증진전문 요원은 제37조(시장·군수·구청장 등에 의한 입원)에 따라 시장·군수·구청장 등에게 진단과 보호를 신청할 수 있다. 제36조에 따라 "시장·군수·구청장을 보호의무자로 하여 입원한 환자"와 제 37조에 따라 "시장·군수·구청장에 의해 입원된 환자 중 보호의무자가 없는 자"는「민법」상 후견인 또는 부양의무자를 보호의무자로 하여 입원한 환자 와 달리 공적기관에 의해 강제입원된 것이며, 따라서 이들이 퇴원한 이후의 계획 역시 시장·군수·구청장이 책임질 필요가 있다. 이를 위해서는 개정법률안 제36조 제9항과 마찬가지로, 제37조에도 “시 장·군수·구청장에 의해 입원한 환자 중, 제33조 제1항 내지 제2항에 따른 보호의무자가 없는 경우, 해당 시장·군수·구청장이 정신질환자가 퇴원한 후 에 재활과 사회적응을 할 수 있도록 거주시설 확보계획 등을 수립하여야 한다”는 내용을 포함하여야 한다. 2. 공공이송체계 도입 및 벌칙조항 신설 개정법률안 제37조(시장·군수·구청장 등에 의한 입원) 제8항 및 제38조(응 급입원) 제2항에 따르면, 제37조 제2항 내지 제3항 및 제38조 제1항에 따라 정신의료기관에 정신질환자를 입원시킬 때에는 경찰관 또는 119구급대원에 게 환자에 대한 호송을 요청할 수 있으며, 요청을 받은 경찰관 또는 119구 급대원은 정당한 사유가 없는 한 요청에 응해야 한다. 그러나, 제36조(보호의무자에 의한 입원 등)에 의해 입원되는 환자는「응 급의료에 관한 법률」제51조(이송업의 허가 등)에 따라 시·도지사의 허가를 받아 구급차(이하 "사설응급구조단"이라 한다.)로 정신의료기관 등에 이송될 가능성이 높다.3) 사설응급구조단은 공공이송체계의 열악함을 보완하기 위한 일종의 보충 적 수단이나, 정신질환자 이송은 자·타해의 위험 뿐 아니라 이러한 증상의 진행 가능성을 가진 사람들까지도 대상으로 하고 있어 무제한적으로 이송 이 가능한데다, 현실적으로 "이송이 곧 입원"이라는 등식이 성립되어, 사설 응급조단에 의한 환자의 이송은 그 자체로「헌법」이 보장하고 있는 거주· 이전의 자유 및 자기결정권을 침해할 여지가 크다. 게다가 우리 위원회에 접수되는 진정사건을 보면 사설응급구조단에 의한 이송과정에서 물리력 행 사 등 인권침해가 발생했다는 진정이 다수 제기되고 있는 실정이다. 이와 같이 정신의료기관 이송 과정에서 환자에 대한 인권 침해를 최소화 하기 위해서는 원칙적으로 사설응급구조단에 의한 정신의료기관으로의 환 자 이송을 금지하고, 공공이송체계를 통해서 이송이 가능하도록 해야 하며, 만일 부득이한 사정으로 사설응급구조단을 이용해야 하는 경우에는 환자의 이송 사실을 관할 기관(경찰서, 소방서, 정신건강증진센터 등)에 통지하여 그 소속 직원이 동승하도록 하고, 이를 위반할 경우에 대한 벌칙조항을 별도로 신설하여야 한다. 또한 개정법률안 제37조(시장·군수·구청장에 의한 입원) 제8항 및 제38조 (응급입원) 제2항의 “…구급대원에게 호송을 위한 도움을 요청할 수 있 고…”를 “…구급대원에게 호송을 위한 도움을 요청하여야 하고…”로 개정하여 공적기관에 의한 이송을 의무화하고, 단 부득이한 사정으로「응급의료에 관한 법률」에 따라 시·도지사의 허가에 의해 운영되는 구급차를 이용해야 하는 경 3) 이때 응급환자에는 “정신과적 응급증상으로 자신 또는 다른 사람을 해할 우려가 있는 사람”도 포함된다(「응급의료에 관한 법률」제2조 제1호 및 시행규칙 제2조). 우, 관할 경찰서에 이송 사실을 통지하여 최소 경찰관 1인이 동승할 수 있도록 하는 내용과, 이를 위반할 경우에 대한 별도의 벌칙조항을 신설하여야 한다. 3. 격리·강박 절차에 대한 시행령 위임 근거 마련 개정법률안 제62조(격리 등 제한의 금지) 및 제73조(벌칙) 제9호에 따르 면, 정신의료기관등의 장은 정신건강의학과전문의의 지시에 따라 격리·강박 을 시행하는 경우 이를 진료기록부에 기재하여야 하며, 위반할 경우 1년 이 하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다. "신체의 자유"란「헌법」제12조에 명시된 기본권으로, 외부로부터 물리적 인 힘이나 정신적인 위험으로부터 침해당하지 않을 자유와, 신체 활동을 임 의적이고 자율적으로 할 수 있는 자유를 모두 포함하는 개념이다. 이러한 "신체의 자유"는 모든 기본권의 기초가 되는 것으로, 비록 법률에 따라 일부 제한이 된다 하더라도, 본질적인 내용이 훼손되어서는 아니되며, 엄격한 요 건 아래 필요 최소한의 범위에서만 허용되어야 한다. 그럼에도 불구하고 개정법률안 제62조는 정신의료기관에게 환자의 신체 의 자유를 제한하는 격리·강박의 권한을 자·타해의 위험을 회피하기 위한 최후적 대안이라고 포괄적으로 위임하면서, 이에 대한 절차 및 요건, 허용 시간 및 장소 등 구체적인 사항을 별도의 법령이나 시행령으로 명시하지 않고, 단지 진료기록부에 기재하도록 하는 등 재량권을 과도하게 일탈하고 있다. 더욱이 제63조(작업활동)에서는 작업의 시간, 위험성 여부와 작업의 장소 등에 관한 구체적인 사항을 보건복지부령에 위임하고 있는데, 이를 고 려하더라도 비례에 맞지 않는 규정이다. 따라서 신체의 자유 제한이 엄격한 요건 아래 최소한의 범위 내에서 적 법절차를 거쳐 행해질 수 있도록 개정령안 제62조에 격리 및 강박에 관한 구체적인 사항을 시행령에 위임할 수 있도록 근거규정을 마련하여야 한다. 또한 향후 시행령에는 격리 및 강박의 구체적 적용 범위, 즉시 설명 의무, 해제 여부에 대한 검토 및 환자의 상태 확인에 대한 시한 설정, 허용 가능 한 시간, 절차 및 방법, 기록 의무 등을 포함하도록 하고, 해당 내용을 기록 하지 않을 경우에도 개정법률안 제73조 제9호에 따라 벌칙이 적용될 수 있 도록 하여야 한다. 4. 정신건강증진시설에 대한 지도·감독 강화 개정법률안 제54조(보고·검사 등) 제1항에 따라, 보건복지부장관, 시·도지 사와 시장·군수·구청장은 정신건강증진시설의 설치·운영자의 소관 업무에 관한 지도·감독을 하거나 그 권한을 보건소에 위임할 수 있으며, 연 1회 이 상 해당 업무에 대해 보고 또는 관계서류의 제출을 명하거나, 관계공무원으 로 하여금 해당 시설의 장부·서류, 운영상황을 검사하게 하여야 한다. 한편 개정법률안에 신설된 제2항 및 제3항에 따라, 정신건강증진심의위원회 위원 또는 국립정신병원 소속 직원은 정신건강증진시설에 출입하여 정신질환자 를 직접면담할 수 있으며 그 과정에서 입원 적절성 여부, 퇴원 등의 필요성 또는 처우에 관하여 심사할 수 있다. 독립적인 감독기관에 의한 정기적인 지도·감독은 의료행정의 적정성 뿐 아니라, 환자의 인권상황 및 치료 만족도 등을 전반적으로 점검하여 인권침 해를 예방하고 부적절한 입원을 방지하는데 기여하는 사전 그물망으로서의 의미가 있다. 그러나 정신보건심판위원회로부터 퇴원명령을 받은 환자 중 50.9%가 정신의료기관으로 재입원되고 있고, 그 중 55.9%가 재입원까지의 기간이 하루 밖에 되지 않음에도 불구하고, 이를 지도·감독할 수 있는 체계 가 마련되지 않아 부적절한 횡수용화가 관행화되고 있다. 이와 관련, 개정법률안 제54조는 정신건강증진시설에 대해 연 1회 이상 업무에 관한 보고 또는 관계서류의 제출을 명하도록 하고(제1항), 필요 시 시설에 출입하여 정신질환자를 직접 면담하고 입원등의 적절성 여부, 퇴원 등의 필요성 또는 처우에 관하여 심사할 수 있도록 하고 있으나(제2항 및 제3항), 시설출입 및 환자면담의 권한을 명시하고 있는 제2항 및 제3항의 경우, 제1항과 달리 임의조항으로 되어 있어 그 실효성에 우려가 있으므로, 제54조 제2항 내지 제3항을 의무조항으로 개정하여 정신건강증진시설에 대 한 지도·감독을 강화할 필요가 있다. Ⅳ. 결론 이와 같은 이유로 국가인권위원회는 「국가인권위원회법」제25조 제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.