제4차(21~25) 치매관리종합계획안에 대한 의견표명

「제4차 치매관리종합계획(안)」에 대한 검토 의견 그동안 정부는 2011. 8. 「치매관리법」을 제정하여 치매관리사업의 법적 근 거를 마련하였으며, 현 정부는 "치매국가책임제"를 공약으로 제시하여 전국 256개 기초 시?군?구에 치매안심센터 설치, 경증치매까지 장기요양서비스 지원 확대, 치매 친화적인 치매안심마을 운영 등 "치매 걱정 없는 나라"를 만들어가기 위해 노력해오고 있습니다. 제4차 종합계획은 지역사회 치매돌봄 및 치매환자 가족의 간병 부담을 경 감하기 위한 내용들이 다수 포함되어 있어, 기존 치매관리종합계획에 비해 진일보한 정책과제들이 도출된 것으로 판단됩니다만, 인권적 시각에서는 다 소 미흡한 부분이 있는 것으로 사료됩니다. 이에 「국가인권위원회법」 제19조에 따라 아래와 같이 의견을 제출합니다. 1. 신체억제대 사용에 관한 법적 근거 마련 가. 이유 노인의료복지시설에서는 치매노인에 대한 보호나 통제를 위해서 신체억 제대를 사용하는 경우가 있는데, 각 시설마다 자체적으로 마련한 내부규정 에 따라 시설장이나 간호사 등의 임의적 판단에 따라 신체억제대를 사용하 고 있는 실정이다. 보건복지부 뺷2020 노인보건복지 사업안내뺸 2-5 노인복지시설 인권보호 및 안전관리지침은 시설 생활 노인에 대한 신체적 제한이나 구속이 가능한 사유(절박성, 비대체성, 일시성)를 안내하고 있으나, 신체의 자유에 대한 제 한 근거가 법률에 규정되어 있지 않고, 그 내용에서도 신체구속의 결정 및 가족 동의, 빈도나 강도, 시행시간 등 요건과 절차에 대한 구체적인 사항이 없다. 「대한민국헌법」 제12조 제1항은 “모든 국민은 신체의 자유를 가진다”고 규정하여 신체의 자유를 보장하고 있는바, 제37조 제2항에 의해 이러한 신 체의 자유에 대한 제한은 법률에 의해서만 할 수 있고, 신체의 자유가 법률 에 근거하여 일정 정도 제한될 수 있다고 하더라도 그 제한에 있어 신체 자유의 본질적 내용이 훼손되지 않도록 적법하고도 엄격한 요건 아래 최소 한의 범위에서만 허용되어야 한다. 우리 위원회는 2016. 12. “노인인권 보호를 위한 요양병원 제도개선 권 고”를 통해 기본권 제한의 법률유보원칙에 부합하도록 「의료법 시행규칙」 제36조 제6항의 신체보호대 사용에 관한 근거를 법률에 마련할 것을 권고 하였다. 이에 보건복지부는 2018. 2. 27. 제출한 이행계획에서 “신체보호대 사용 근거를 법률에 명시하도록 「의료법」 개정 추진”하겠다고 밝혔으며, 2020. 2. 28. 「의료법」 제36조 제12호 의료기관의 신체보호대 사용에 관한 사항 및 「의료법 시행규칙」 제39조의7 의료기관의 신체보호대 사용 기준에 대한 규정을 신설하였다. 또한 우리 위원회는 2017. 1. 12. “치매노인 인권보호 위한 제도개선 권 고”에서 「의료법」상 요양병원과 더불어 노인의료복지시설에 입소한 노인의 신체의 자유를 제한하는 경우에 대한 법적 근거를 「노인복지법」에 신설할 것을 권고하였으며, 보건복지부는 신중 검토(권고 불수용) 입장을 고수하다 가, 2017. 11. 9. “「노인복지법」에 법적 근거 마련하고, 구체적 내용과 세부 절차 등은 하위 법령에 마련”하겠다는 수용 의견을 회신하였으나, 현재까지 이행되지 않고 있다. 나. 의견 노인의료복지시설에 입소한 노인의 신체의 자유를 제한하는 경우에 대한 법적 근거를 「노인복지법」에 신설하고, 신체 구속의 결정 및 가족 동의, 빈 도나 강도, 시행시간 등 구체적 내용과 세부절차 등에 관한 규정을 「노인복 지법 시행령」에 마련할 필요가 있으므로, 이러한 내용이 제4차 종합계획에 도 반영될 필요가 있다. 2. 실종 치매노인 단기간 일시보호체계 개선 가. 이유 실종된 치매노인은 「경찰관직무집행법」 제4조에 의거해 경찰이 보건의료 기관에 긴급구호를 요청하거나 경찰관서에 24시간 이내로 보호할 수 있으 며, 그 이후 단기간 일시보호가 필요한 경우 보건복지부 뺷치매정책 사업안 내뺸 지침에 따라 노숙인 보호 관례에 따라 조치하고 있다. 노숙인일시보호시설은 노숙인 등에 대한 일시적 잠자리와 급식제공, 응급 처치 등 일시보호 기능을 수행하는 곳이기 때문에, 치매로 인한 인지기능 증상과 심리적 불안 및 공격성 등 정신행동 증상 같은 치매노인의 특성을 고려하여 치매노인을 보호하는 것을 기대하기 어렵고, 단기간 일시보호가 필요한 실종치매노인이 노숙인보호 관례에 따라 조치된다면, 인권침해 상황 에 노출되거나 적절한 보호 및 치료를 받지 못하는 문제가 발생할 수 있다. 우리 위원회는 2017년 실종 치매노인의 단기간 일시보호 필요시 주?야 간보호시설 및 단기보호시설 등과 연계 체계를 구축하는 등의 방법으로 개 선할 것을 권고한 바 있으나, 현재까지 보건복지부 관련 사업안내 지침의 내용은 개정되지 않았으며, 이번 제4차 종합계획에서 “신원 미확인 실종 치 매노인을 노숙인일시보호시설이 아닌 시?군?구 지정 노인요양시설에 보 호하도록 일시보호체계 강화 추진(46쪽)”한다고 제시할 뿐이다. 이에 우리 위원회는 보건복지부가 2017년에 권고 수용 의사를 밝혔음에 도 불구하고 현재까지 이행되지 않은 것에 우려하고, 제4차 종합계획에 포 함된 내용이 실효적으로 이행되기 위해서 구체적인 방안을 제시할 것을 권 한다. 나. 의견 실종된 치매노인 단기간 일시보호와 관련하여 시?군?구 지정 노인요양 시설에 보호하려는 제4차 종합계획의 실효적 이행을 담보하기 위해 구체적 인 실행 방안을 추가할 필요가 있다. 3. 지역사회 치매돌봄을 위한 단기보호 개선 가. 이유 5 - 5 - 제4차 종합계획(안)에서는 살던 곳에서 안심하고 지낼 수 있도록 지원하 는 것을 목표로, 지역사회에 거주하는 치매환자 지원서비스 핵심과제로 단 기보호서비스 제공을 확대하는 내용을 담고 있다. 치매환자 가족의 입원이나 출장 등으로 인한 부재 시, 가까운 주야간보호 기관에서 야간 돌봄을 제공하는 단기보호서비스를 확대한다는 내용으로, 단 기보호 제공기관의 수를 30개소(2019년) ? 88개소(2020년) ? 133개소(2021년) ? 300개소(2025년)로 늘리고, 2021년에 시범사업 이후에 2021년 하반기부터 2022년에 걸쳐 사업의 적정성 검증 및 본 사업을 검토한다는 일정을 제시 하였다. 한편 보건복지부는 초고령사회에 대비해 2018. 11. 노인 커뮤니티 케어 중심의 지역사회 통합 돌봄 기본계획을 수립하고, 2019. 6.부터 전국 16개 기초지자체에서 통합 돌봄 모형개발을 위한 선도사업을 추진한 바 있으며, 이를 통하여 지역사회에서 통합 돌봄 서비스를 제공할 수 있는 법적 기반 인 「지역사회통합돌봄기본법」 제정과 함께 다양한 방문형 서비스와 제공 인프라 확충으로 지역사회가 지역 주민의 요구와 특성에 맞는 통합돌봄 서 비스를 제공하도록 지원할 방침이라고 밝혔다. 그러나 현행 노인장기요양보험제도상 재가노인에게 돌봄서비스를 제공하 는 재가노인복지시설은 「노인복지법」 제38조에 규정되어 있는 재가노인복 지시설이 「노인장기요양보험법」에 의한 재가장기요양기관의 시설 및 인력 을 갖추어 지방자치단체장의 지정을 받은 장기요양기관으로서, 2008년에 제 도 도입하던 때부터 민간시장에 개방되어 있는바, 이는 사회보험 방식의 노 인장기요양서비스를 민간경쟁방식에 맡겨 놓은 것이나 마찬가지다. 이렇듯 민간에 의해 설립?운영되고 있는 단기보호 제공기관이 계속해서 감소한 상황에서, 정부가 제4차 종합계획에서 제시한 것처럼 단기보호 제공 기관의 수를 늘린다는 계획은 노인 돌봄 공공성 강화의 원칙에 근거하여 명확하고 구체적인 이행 방안을 제시할 필요가 있다고 판단된다. 노인은 돌봄이 필요한 상황에서도 현재 거주하고 있는 곳에서 여생을 마 칠 수 있기를 바라고, 유엔 사회권규약위원회에서도 2017년에 대한민국 정 부보고서 제4차 심의 최종견해를 통해 노인이 가능한 오랫동안 집에 머물 수 있도록 지역사회 기반 돌봄을 보장할 것을 권고하였다. 우리 위원회도 최근 2020. 8. “단기보호 제도개선 권고”를 의결하였는바, 그 주된 내용은 돌봄이 필요한 재가노인을 위한 지역사회 통합 돌봄을 제 공하더라도 가족에 의한 돌봄이 전제되는 상황에서, 가족 구성원인 배우자 나 자녀 등도 나이가 들면서 노인이 노인을 돌보는 이른바 "노노돌봄" 부양 부담을 경감하고, 가족에 의한 오랜 기간 돌봄이 "간병 살인"과 같은 극단적 선택으로 이어지지 않도록, 돌봄이 필요한 노인이 거주지의 제약 없이 단기 보호서비스를 이용할 수 있도록, 노인 돌봄서비스 공공성을 강화할 필요가 있다는 것이다. 또한 주무부처인 보건복지부가 뺷지역사회 통합 돌봄(커뮤니티 케어)뺸 계 획을 수립하여 추진해가는 상황과 맞물리어, 제4차 치매 종합계획(안)도 별 도의 단일한 사업으로 추진하기 보다는 같은 지역사회를 설정하고, 그 안에 서 치매환자를 포함하여 돌봄을 필요로 하는 사람들에 대한 다양한 지원서 비스를 지역사회 통합 돌봄이라는 계획 속에서 실현할 것인가를 유기적으 로 검토할 필요가 있다. 나. 의견 제4차 종합계획에서 지역사회에 거주하는 치매환자 지원서비스 중 하나 로 단기보호 제공기관 수를 확대한다는 사업 계획은 동일한 부처에서 추진 하고 있는 지역사회 통합 돌봄의 틀 속에서 유기적으로 설계하고, 노인 돌 봄의 공공성 강화 원칙에 따라 구체적인 이행 방안을 제시할 필요가 있다. 4. 치매환자 보호자의 참여 보장 가. 이유 현행 국가치매관리체계에서 광역치매센터는 사업 계획의 검토와 예ㆍ결 산, 실적 보고 및 사업평가, 조직운영, 사업의 총괄 조정 등을 심의하기 위 한 "운영위원회"를 구성하고 있으나, "운영위원회"의 위원으로 “시도 담당 공 무원, 수탁기관담당자, 광역치매센터장, 광역치매센터사무국장 등”으로 구성 한다고 보건복지부 뺷2020 치매정책 사업안내뺸에 명시하고 있다. 이에 따라, 치매환자 보호자 참여가 각 광역치매센터의 자의적 결정에 따라 제한될 수 있다. 치매환자 보호자가 광역치매센터 운영위원회 위원 구성에 포함되지 않을 경우, 광역 지방자치단체의 치매관리 사업 계획과 운영, 평가 및 서비스 개 선 등에 관한 심의 과정에서 핵심 이해당사자인 치매환자 보호자 참여와 이를 통한 의견 제시가 필요함에도 불구하고 이루어질 수 없다는 문제가 발생한다. 유사한 사례로, 사회복지시설은 「사회복지사업법」 제36조(운영위원회) 제 1항에 따라 시설의 장이 시설 운영에 관한 사항들을 심의하기 위해 운영위 원회를 두어야 하며, 제2항에 의거해 운영위원회 위원의 위촉 자격에 시설 거주자의 보호자 대표를 포함하고 있다. 그리고 노인의료복지시설도 「노인복지법 시행규칙」 제22조 제2항 관련 [별표5] 노인의료복지시설 운영기준에서, 「사회복지사업법」 제36조 및 같은 법 시행규칙 제24조에 따른 운영위원회를 설치?운영하여야 한다고 규정하고 있다. 참고로, 서울특별시 자치구 치매지원센터는 운영위원회 및 자문위원회가 구성되어 있으며, 자문위원회는 보건소장과 센터장, 관계공무원을 비롯해 관련 전문가 그리고 이용자의 (보호자) 대표와 지역주민 대표 중에서 위촉 한다고 뺷서울특별시 치매관리사업 안내뺸 지침에 명시하고 있다. 나. 의견 치매환자 보호자의 대표가 광역치매센터 운영위원회에 참여할 수 있도록 뺷치매정책 사업안내뺸 지침의 운영위원회 구성에 "치매환자 보호자의 대표" 를 추가함으로써, 광역지방자치단체 치매관리사업의 계획 수립과 운영, 서 비스 개선 등에 관한 심의 과정에 치매환자 보호자 참여를 보장할 필요가 있다.