좌익사범 용어 사용으로 인한 인권침해

1. 진정요지 진정인은 2010. 7. 15. 9:00경 지하철을 타고 1호선 ○○○역을 지날 무렵, "좌익사범"을 신고하라는 국가정보정원의 111신고 방송을 들었다. 한국사회 에서 "좌익사범"이란 용어는 "빨갱이", "친북주의자" 등과 동일시되고 있고, 국민들의 레드컴플렉스를 자극하고 조장하는 인권침해적인 용어로 생각된 다. 또한 위 방송을 들을 경우 자기검열을 강요한다는 느낌이 들고, 위 방 송으로 인하여 인간의 존엄성과 가치, 사상과 양심의 자유를 침해받고 있다 는 생각이 든다. "좌익사범"이라는 용어는 법률용어도 아니고 그 해석도 다 기다양하며, 굳이 위 용어를 사용하지 않더라도 국가위해세력에 대하여 처 벌할 법률과 용어가 있다고 보이므로, 위 용어를 폐기하거나 법률용어로 대 체 사용할 것을 원한다. 2. 당사자의 주장요지 가. 진정인의 주장요지 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인의 주장요지 1) 국가정보원은 ○○지하철 내 방송을 통해 안보신고, 상담전화 "111" 을 홍보하고 있는데, 그 내용은 다음과 같다. “선진일류국가, 튼튼한 안보가 뒷받침합니다. 국가정보원은 간첩.좌익사범.국제범죄.테러.산업스파 이.사이버안보위협 신고.상담을 위한 111콜센터를 운영하고 있습니다. 신 고.상담전화는 국번 없이 111입니다.” 2) 지하철 "111방송"은 국가안보를 지키기 위한 공익방송으로, 직무상 범죄수사 의무가 있는 국가기관에서 수사단서 입수를 위해 범죄신고 안내 방송을 하는 것이므로 정당한 업무범위에 해당한다. 따라서 국가안전보장 관련 범죄수사기관(「정부조직법」 제15조)으로 국가보안법 위반사건에 대 한 수사권(「국가정보원법」 제3조)이 있는 국가정보원이 "111신고" 안내방 송을 하는 것은 아무런 문제가 없다. 3) "좌익사범"은 법률상 용어는 아니나 선거사범.경제사범.폭력사범 등과 마찬가지로 수사 실무분야에서 사용되는 용어로, 간첩이외 국가보안법 상 범죄행위자를 지칭한다. 따라서 "좌익사범 신고대상"은 국가보안법 위반 자 또는 혐의자에 한정되며, 친북주의자 또는 단순 내면적 좌익사상 포지자 (抱持者)는 신고대상이 아니다. 4) 홍보효과 극대화를 위해서는 국민들이 알기 쉽게 전달내용을 함축적 으로 표현할 수 있는 용어를 사용하는 것이 바람직하고, 안보범위 유형을 간첩.좌익사범으로 분류하여 신고를 당부하는 것이 일반국민들이 보다 쉽 게 이해할 수 있는 것으로 판단되므로, 대국민 홍보방송에서는 정확한 법률 용어 사용이 필요하지 않다. 3. 인정사실 진정인의 진정서, 피진정기관이 제출한 답변서, 한국철도공사 등 서울지 역 지하철공사에 대한 전화조사보고서, 인터넷조회 등의 자료에 의하면, 인 정사실은 다음과 같다. 가. 국가정보원은「정부조직법」제15조 및 「국가정보원법」제3조에 따라 국가안전보장 관련 범죄수사기관으로써, 국가보안법 위반사건 등에 대한 범 죄수사의 단서를 입수하기 위해 "111콜센터"를 두고 이를 국민들에게 홍보 를 하고 있다. 나. 국가정보원은 2009. 12. 10. ○○철도공사 등 ○○지역 지하철공사에 "지하철 전동차 내 안보신고 안내방송 문안변경 협조요청" 공문을 발송하여, 2010. 2. 26. ○○메트로(1, 2, 3, 4 호선)를 시작으로 ○○지역 지하철 내 안 내방송을 “선진일류국가, 튼튼한 안보가 뒷받침합니다. 국가정보원은 간 첩.좌익사범.국죄범죄.테러.산업스파이.사이버안보위협 신고.상담을 위한 111콜센터를 운영하고 있습니다. 신고.상담전화는 국번 없이 111입니 다.”라는 내용으로 안보신고.상담전화 "111"를 홍보하고 있고, 또한 "111콜 센터" 홍보 홈페이지에서도 "좌익사범"이라는 용어를 적시해 사용하고 있다. 다. "좌익사범"이란 용어는 현행 국가법령정보센터에서 사용되는 공식적인 법률 용어는 아니나「국가보안법」위반사건을 다루는 국가정보원 등 수사 기관에서 행정편의상 빈번히 사용하고 있고, "좌익사범 신고대상"은 국가보 안법 위반자 또는 혐의자에 한정되며, 친북주의자 또는 단순 내면적 좌익사 상 포지자(抱持者)는 신고대상이 아니다. 4. 판단 "좌익사범" 용어의 사용만으로 인권침해가 있었다고 보기 어려운바 그 이 유는 다음과 같다. 가. 이 사건 관련 기본권에 대하여 이 사건 진정내용의 초점은 사상의 자유 침해를 이유로 하고 있는데, 우리「헌법」은 제19조에서 “모든 국민은 양심의 자유를 가진다.”고 규정하 고 있고, 헌법재판소는 “양심이란 세계관, 인생관, 주의·신조 등은 물론 이 에 이르지 아니하여도 보다 널리 개인의 인격형성에 관계되는 내심에 있어 서의 가치적 윤리판단도 포함된다.”고 하여 양심의 개념에 세계관, 인생관, 주의·신조 등 사상을 포함시키고 있다(헌법재판소 1998.7.16 선고 1996헌바 35 결정). 양심의 자유는 양심형성 및 결정의 자유와 양심실현의 자유로 구분하 고 있는데, 양심실현의 자유의 중요한 수단으로 우리 「헌법」은 제21조에 서 언론.출판의 자유 즉, 표현의 자유를 보장하고 있으며, 헌법재판소는 언론.출판의 자유를 민주체제에 있어서 불가결의 본질적 요소(헌법재판소 1998 4.30.선고 1995헌가16 정)로 규정하고 있다. 따라서 우리 「헌법」 제19조 사상의 자유와 제21조 표현의 자유 침 해여부를 중심으로 살펴보아야 한다. 나. 기본권 침해 여부 1) 좌익사범 용어의 사용실태와 의미 "좌익사범"이란 "경제사범", "선거사범" 등의 용례와 같이 좌익사상의 신봉 그 자체를 넘어 이를 행동으로 옮겨서 자유민주주의 체제를 전복하려 는 등 실정법 위반자라는 의미에 강조점이 두어져 있다. 특히 우리 사회에서는 좌익의 개념이 통상적 좌파와는 차별적으로 북한과 연결되거나 체제전복을 꾀하는 세력의 의미로 널리 쓰여 왔다. 본래 영어의 "Left"에서 유래된 좌의 개념이 한국 현대사과정의 남북분단과 한국 전쟁 등의 역사를 거치며 토착화되는 과정에서 좌익과 좌파가 뉘앙스상 구 분되는 현상이 벌어졌다. 그 결과 국정원 뿐 아니라 검·경 등의 수사기관에 서는 국가보안법 위반자를 위주로 "좌익사범", "좌익사건" 등의 용어 사용이 일상화되었다. 실제로 한국사회에서 단순히 자신의 사상성향을 지칭할 때는 좌파나 우파라는 용어를 쓰고 있으며, 좌익이나 우익이라는 표현의 사용을 꺼리는 데서 알 수 있듯이 현실적으로 좌익과 좌파가 구분되어씌어지고 있다. 나아가 "진실 화해를 위한 과거사 정리위원회"가 2009년 11월 "사상 전향을 강요당한 좌익사범들에 대한 피해실태를 파악하고 이들에 대해 사 과하라"고 권고하면서 "좌익사범"이라는 표현을 썼듯이 수사기관 외에서도 이 용어를 수용하고 있다. 2)객관성의 확보 이 사건 진정내용이 일반인을 상대로 한 국가기관의 관행에 관한 것 이므로, 좌익사범 용어사용이 인권침해에 이르려면 진정인과 같이 주관적 느낌을 가졌다는 이유만으로는 부족하며, 객관적으로 사상의 자유와 표현의 자유를 제한하거나 침해한다는 인식을 준다는 점이 명백히 확인되어야 한 다. 3) 사상 형성의 자유 사상 형성의 자유와 관련 "좌익사범" 용어를 사용한 홍보방송이 영향 을 미칠 가능성을 생각해보면, 사상전향제도와 같이 직접적인 강제라 할 만 한 것이 전혀 없고, 사상을 바꾸지 않으면 안 된다는 무형의 압력의 행사가 될 만큼의뚜렷한 작용을 발견하기 어렵다. 4) 사상 실현 또는 표현의 자유 표현의 자유와 관련해서는 좌익사범 용어사용 홍보는 직접적이고 강 제적인 표현의 자유의 제한은 없기 때문에, 심리적인 제한이나 위축으로 인 해 스스로 사상적 표현을 자제하게 하거나 일반인이 좌파사상을 범죄시하 는 인식을갖게 할 영향이 있는지를 살펴야 한다. 만약 좌익사범이라는 홍보가 좌파사상을 규제하는 명백한 제도와 결 합되어 있다면, 그 사상통제적인 영향을 주목할 수도 있겠으나, 현재 한국 은 사상적 다원성을 인정하는 민주주의 사회이고 특히 1991년 「국가보안 법」 제 7조(찬양·고무 등) 중에서 "국외공산계열의 활동을 찬양·고무 또는 이에 동조"의 조항이 삭제되면서 좌파사상을 불특정 다수를 향해 표현하는 그 자체는 규제되지 않는다. 이런 사상표현의 자유의 향유가 20년 이상 지속되면서, 사회 구성원들 이 경험적으로 좌파사상의 표현은 범죄가 아니라는 사실을 알게 되었고, 이 런 변화에 따라 과거 권위주의시대에는 스스로의 사상이 좌파임을 밝히는 것을 극히 꺼려했으나 현재는 책의 제목이나 신문 칼럼, 인터넷 공간 등에 서 스스로 좌파라고 규정하는 사례를 쉽게 발견할 수 있다. 특히 좌익사범 용어는 "간첩", "국제범죄" 등의 용어와 같이 연결되어 있고, 그 홍보주체가 국정원이라는 구제적인 조건하에서 사용되고 있다. 이 는 듣는 사람들이 헌정질서 내에서 민주적 방법으로 자신의 사상을 표현하 고, 국민의 지지를 얻으려는 시도조차 부정적으로 보게 될 가능성을 적절하 게 제한하고 있다. 따라서 "좌익사범" 용어를 사용한 홍보방송 그 자체가 좌파사상의 표 현을 스스로 규제하게 되는 위축효과를 줄 것이라고 생각하기 어렵다. 나아 가 좌익사범이라는 홍보를 듣고 좌파사상을 가진 사람은 법적인 처벌을 받 을 만한 행위자라는오해를 가질 가능성도 극히낮다. 한편, 좌익사범 용어 사용이 인권침해에 이른다고 할 수는 없으나, 그 용어가 포괄적이고 행정 편의적 요소가 있어, 보다 명확하고 논란의 여 지가 없는 법률용어로 대체할 필요성이 있다는 의견이 있었다. 5. 결론 이상과 같은 이유로「국가인권위원회법」제39조 제1항 제2호에 따라 주 문과 같이 결정한다. 6. 소수의견(장향숙 위원, 장주영 위원, 한태식 위원, 양현아 위원) 가. 양심의 자유 및 표현의 자유 「헌법」은 제19조에서 “모든 국민은 양심의 자유를 가진다.”라고 하여 양심의 자유를 보장하고 있다. 「헌법」이 양심의 자유를 보장하는 것은 “개인의 내심의 자유, 가치판단에는 간섭하지 않겠다는 원리의 명확한 확인 인 동시에 민주주의의 기초가 되고 인간의 내심의 영역에 국가권력의 불가 침으로 인류의 진보와 발전에 불가결한 것이 되어 왔던 정신활동의 자유를 보다 완전히 보장하려는 취의라고 할 것이다(헌법재판소 1991. 4. 1.선고 89 헌마160결정).” 우리나라가 1990년에 가입한 「시민적 및 정치적 권리에 관 한 국제규약」 제18조는 모든 사람은 사상, 양심 및종교의 자유에 대한 권 리를 가지며 스스로 선택하는 종교나 신념을 가지거나 받아들일 자유를 침 해하게될 어떠한 강제도 받지 않는다고 규정하고 있다. 양심의 자유는 크게 내심의 자유인 "양심형성의 자유"와 양심적 결정을 외부로 표현하고 실현하는 "양심실현의 자유"로 구분된다. "양심형성의 자유" 란 외부로부터의 부당한 간섭이나 강제를 받지 않고 개인의 내심영역에서 양심을 형성하고 양심상의 결정을 내리는 자유를 말하고, "양심실현의 자유" 란 형성된 양심을 외부로 표명하고 양심에 따라 삶을 형성할 자유, 구체적 으로는 양심을 표명하거나 또는 양심을 표명하도록 강요받지 아니할 자유 (양심표명의 자유), 양심에 반하는 행동을 강요받지 아니할 자유(부작위에 의한 양심실현의 자유), 양심에 따른 행동을 할 자유(작위에 의한 양심실현 의 자유)를 모두 포함한다. 양심의 자유 중 양심형성의 자유는 내심에 머무 르는 한, 절대적으로 보호되는 기본권이라 할 수 있는 반면, 양심적 결정을 외부로 표현하고 실현할 수 있는 권리인 양심실현의 자유는 법질서에 위배 되거나 타인의 권리를 침해할 수 있기 때문에 법률에 의하여 제한될 수 있 는 상대적 자유라 할 것이다(헌법재판소 2004. 8. 26.선고 2002헌가1결정, 1998. 7. 16.선고 96헌바35결정).” 양심실현의 자유의 중요한 실현수단으로서 우리「헌법」은 제21조에서 표현의 자유를 보장하고 있다. 표현의 자유는 민주체제에 있어서 불가결의 본질적 요소(헌법재판소 1998. 4. 30.선고 95헌가16결정)이고 민주국가의 존 립과 발전을 위한 기초가 되기 때문에 특히 우월적인 지위를 지니고 있으 며(헌법재판소 1991. 9. 16.선고 89헌마163결정), 언론출판의 자유가 보장되 지 않은 상황에서의 민주주의는 시행될 수 없으며 표현의 자유가 보장되어 있지 않는 나라는 엄격한 의미에서 민주국가라 하기 어렵다(헌법재판소 1992. 11. 12.선고 89헌마88결정). 그러나 표현의 자유도 공익적 목적을 위한 제한이 가능하나 표현의 자유는 그 중요성으로 인하여 제한이 합헌적이기 위해서는 단순히 과잉금지원칙을 준수하는 것만으로는 부족하고 공익에 대 한 "명백하고 현존하는 위험"이 있을 것이 요구된다. 또한 표현의 자유를 규 제하는 법률은 위축적 효과를 수반하기 때문에 명확성 원칙은 특별히 중요 한 의미를 지닌다(헌법재판소 1998. 4. 30.선고 95헌가16결정). 나. "좌익사범" 용어사용의 인권침해성 여부 국가정보원이 「국가정보원법」 제3조에 따라 국가안전보장 관련 범 죄수사기관으로써, 국가보안법 위반사건 등에 대한 범죄수사의 단서를 입수 하기 위해, "좌익사범"이라는 용어를 사용하고, 이를 신고대상으로 홍보하는 행위가 진정인의 양심의 자유 및 표현의 자유를 침해했는지에 대하여 살펴 본다. 첫째, 「헌법」 제19조에서 보장하고 있는 양심의 자유 중 양심형성 또 는 양심결정의 자유는 양심의 자유의 본질적 내용으로 어떠한 경우에도 제 한될 수 없는 절대적 자유에 속한다. 또한 표현의 자유를 제한할때는 법률 에 근거를 둠은 물론 단순히 과잉금지원칙을 준수하는 것만으로는 부족하 고 공익에 대한 "명백하고 현존하는 위험"이 있을 것을 요하는 등 보다 엄 격한 기준이 요구된다. 둘째, 통상 "좌익(左翼)" 또는 "좌파(左派)"라는 의미는 18세기 말 프랑 스혁명을 계기로 형성된 정치사회적 용어로써 넓게 평등적 가치를 추구하 는 집단 및 그 집단의 경향을 표현하고 있으나, 한국사회는 남북분단 및 6. 25전쟁 등을 겪으면서 극심한 이념대립의 영향을 받아 자유민주사회가 포 용할 수 있는 다양한 사상적 가치의 한 견해 또는 주체로써 이를 받아들이 지 못하고 있는 현실에서, 좌파적 가치성향을 갖는 자에 대하여, 일명 "빨갱 이" 또는 "좌경세력, 친북주의자"로 규정하고, 이를 범죄시 하는 편향적 인식 을 가질 우려가 있다. 다수의견과 같이 일반인이 "좌익사범"이란 용어를 좌 익사상의 신봉 그 자체를 넘어 이를 행동으로 옮겨서 자유민주주의 체제를 전복하려는 실정법 위반자라는 제한된 의미로 이해한다고 볼 근거는 전혀 없으며 현실적으로 "좌익"과 "좌파"라는 용어가 구분되어 사용되고 있는지도 매우 의문이다. 참고로 국가인권위원회는 그동안 크레파스와 물감의 살색이 라는 용어에 피부색차별의 소지가 있다는 이유로 시정을 권고한 적이 있고 성별이나 장애인 등에 대한 편견을 조장하는 각종 차별적인 표현의 사용을 중단할 것을 권장해온 바 있다. 셋째, "사범(事犯)"이라는 의미는 "법적인 처벌을 받을 만한 행위(자)"를 말하고, "신고(申告)"라는 의미는 "국민이 법령의 규정에 따라 행정 관청에 일정한 사실을 진술하거나 보고하는 행위"를 말하는 것으로써, 결국 좌익사 범을 신고하라는 것은 국가기관이 국민일반에 대하여 좌익 또는 좌파적 정 견이나 견해를 갖는 집단 또는 개인까지도 법적인 처벌을 받을 만한 대상 으로 유추하게 하고, 더 나아가 이를 관련 국가기관에 진술하거나 보고하도 록 권고하여, 수사기관의 행정목적을 모호하게 하고 그 권한을 남용하게 할 우려가 있다. 넷째, 국가정보원은 하루에 1,500회(○○도시철도공사 5, 6, 7, 8호선), 1,764회(○○메트로 1, 2, 3, 4호선), 3,078회(코레일, 국철) 홍보방송을 하고 있는데 이러한 "좌익사범 신고" 홍보는 결국 국민일반에 대하여 불명확한 개념을 사용하여, 직.간접적으로 사상의 자유 및 표현의 자유를 향유할 국 민의 기본권 행사를 규제하거나, 스스로 자신의 사상을 검열하여 표현행위 를 억제하는 위축효과를 가져와 민주주의의 기본가치를 훼손할 우려가 있 다. 다섯째, 국가정보원은 "좌익사범"이란 간첩이외 국가보안법상의 범죄행 위자를 통칭한다면서, 친북주의자 또는 단순 내면적 좌익사상 포지자는 신 고대상이 아니라고 밝히고 있어, 용어가 부정확하다는 것을 인정하고 있다. 그러면서도 오히려 일반 국민들에게 홍보효과를 극대화하고 전달내용을 함 축적으로 표현하기 위한 것이어서 바람직하다고 하는 것은 모순된 주장일 뿐더러, 이로부터 야기되는 부정적 효과를 고려하지 않은 행정편의적인 태 도를 취하고 있다. "좌익사범"이란 용어가 안내방송에서 사용된 것은 2010. 2. 이후이며 그 이전 10여년간 안내방송에서는 사용하지 않았다. 이상을 종합해 보면 국가정보원이 "111콜센터" 홍보 시 "좌익사범"이라 는 용어를 사용하는 행위는 자의적으로 불명확한 개념을 사용하여, 특정 사 상적 경향을 갖는 국민들에 대하여 신고 대상이 되는 범죄행위자로 인식시 킴으로써,「헌법」제19조 및 제21조가 보장하고 있는 진정인 등 특정 정치 적 경향을 갖는 국민의 사상의 자유 및 표현의 자유를 침해하는 것이라고 판단된다. 다. 소론 따라서 양심의 자유 및 표현의 자유를 침해하지 않도록 국가정보원이 "111콜센터" 대국민 홍보 시 "좌익사범"이라는 용어를 사용하지말고, 필요하 다면 가치중립적이거나 명확한 법적용어로 변경하여 사용해야 한다고 판단 되므로 이와 결론을 달리하는 다수의견에 반대한다.