지방자치단체의 대형화분 설치 등 집회의 자유 침해

Ⅰ. 진정에 대한 판단 1. 진정요지 진정인은 서울광역시 ○○구 소재 ○○자동차, ○○ 본관 건물 앞에서 집 회ㆍ시위를 하고 있는데, 피진정인은 2021. 7. 15. 코로나19 방역 4단계 시행 으로 1인 시위만 허용된다며 정보관 입회하에 진정인의 집회 물품을 모두 수거하고 그 자리에 대형 화분 15개를 설치하였다. 진정인은 2021. 11. 1. 코로나19 방역 완화에 따라 다시 해당 위치에서 집회를 하기 위해 피진정 인에게 물품 반환과 화분 철거를 요청하였으나 피진정인은 이를 거부함으 로써 진정인의 집회와 시위의 자유를 침해하였다. 2. 피진정인의 주장 요지 진정인은 서울특별시 ○○구 소재 ○○자동차, ○○본사 건물 앞에 2017 년경부터 집회신고물품이 아닌 천막을 불법으로 설치하고, 각종 집기류, 피 켓 등으로 도로를 무단점유한 상태로 장기간 노숙 집회를 하여 ○○구청(이 하 “피진정기관”이라 한다)의 도로 유지관리 업무를 방해해왔다. 또한 진정인은 노숙 집회현장 인근 차도에 지속적으로 불법 주차하여 주 정차위반 과태료 543건을 받았음에도 현재까지 약 ○원을 체납하였으며, 보도블럭 침범, 위험화기(○) 적치, 현수막 거치대 보도 방치 등을 이유로 주민들로부터 안전과 미관 문제로 2020년 57건, 2021년 106건의 민원이 제 기된 상태이다. 2021. 7. 12. 기준으로 수도권 사회적 거리두기 4단계가 발령되어 1인 시 위만 가능함에도 불구하고 진정인은 보도에 천막을 치고 집회를 계속 하면 서 현수막 설치, 불법 주정차, 소음 발생 등의 문제를 일으켜, 이에 인근 주 민들은 피진정기관에 천막 철거 후 화단 조성 등 환경개선을 해달라고 강 하게 요청하였다. 이에 피진정인은 수도권 사회적 거리두기 4단계 발령에 따른 집회 금지 시기에 보도 위 불법 적치물을 정비할 필요성이 있고, 향후에도 도로관리청 으로서 보도 환경개선을 할 필요가 있다고 판단되어 진정인의 불법 천막 등을 정비하고 보도입양제를 도입하여 화분을 설치하였다. 3. 인정사실 및 판단 진정인은 ○○ ○○ 대리점에서 자동차 판매노동자로 일하다 2013년 대 리점들의 부당판매를 주장하며 내부고발한 이후 해고되었다. 진정인은 2013 년 10월부터 서울특별시 ○○구 ○○동 ○○자동차, ○○ 본사 정문에서 집 회ㆍ시위를 이어가고 있다. 진정인은 2017년 도로점용허가 없이 천막 1동을 설치하였으며, 2021년 7 월 이전까지 천막 1동, 현수막 6개, 집기류, 앰프, 앰프 거치대, 발전기 등을 상시 설치해 두고 있었다. 피진정인은 「서울시 코로나19 확산 방지를 위한 서울 전역 집회 금지 고 시("21. 7. 9.)」에 따라 진정인에게 집회 금지를 통고하고, 2021. 7. 14.까지 모든 집회 물품을 철거할 것을 요청하는 내용의 계고를 통지하였다. 이에 진정인은 응하지 않자, 피진정인은 2021. 7. 15. 진정인의 모든 집회 물품을 철거 및 수거하고, 진정인이 집회를 진행하던 ○○자동차, ○○ 본사 정문 도로 위에 대형 화분 15개를 설치하였다. 수도권 사회적 거리두기 4단계가 종료되자 피진정인은 진정인에게 앰프, 앰프 거치대, 발전기를 반환하였으나, 천막 1동, 현수막 6개, 집기류는 반환 하지 않았다. 진정인은 위와 같은 사실에 기초하여 피진정인이 집회 물품 중 자신의 주장을 표현한 현수막과 그늘막으로 쓸 뿐인 천막 등을 반환하지 않고, 집 회와 시위를 진행하던 장소에 대형 화분을 설치하여 위 물품을 설치할 수 없도록 함으로써 진정인의 집회의 자유를 제한하였다고 주장한다. 그러나 행정대집행 이전 진정인과 피진정인이 각각 제출한 사진, 피진정 인이 수거한 진정인의 집회 물품 목록, 진정인이 집회ㆍ시위를 진행하고 있 는 동안 피진정기관에 지속적으로 제기된 민원 등을 종합하면, 진정인은 장 기간 ○○자동차, ○○ 본관 앞 도로를 무단점용하고 위험화기(○) 등을 무 단으로 사용한 사실이 인정된다. 또한 피진정인이 대형 화분을 설치하였다고 하여 진정인이 해당 장소에 서 집회ㆍ시위를 원천적으로 할 수 없는 정도에 이르렀다고 보이지 아니하 고, 진정인의 행위로 인해 피진정기관에 다수의 민원이 지속적으로 제기되 었으며, 피진정인이 진정인의 도로점용을 장기간 수인하다 결국 행정대집행 에 착수하였다는 사실을 고려하지 않을 수 없다. 따라서 피진정인이 진정인의 집회 물품을 수거하고 집회ㆍ시위를 진행하 던 자리에 대형화분을 설치함으로써 천막과 현수막을 설치하지 못하게 한 행위가 진정인의 집회의 자유를 침해하였다고 보기는 어렵다. 4. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제39조 제1항 제2호에 따라 기 각하기로 하여 주문 1과 같이 결정한다. Ⅱ. 지방자치단체의 보도입양제 등을 통한 집회의 자유 침해에 대한 의견표명 1. 의견표명의 배경 이 사건 진정은 기각하였으나, 지방자치단체가 집회ㆍ시위의 방법을 제한 하기 위한 수단으로써 화단을 설치하거나 농성을 위한 천막을 철거한 후 재설치를 막기 위해 대형 화분을 설치하는 등 보도입양제를 남용할 경우 집회의 자유가 침해될 소지가 매우 크므로, 이에 대한 적절한 대책이 필요 하다고 판단하여 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따 라 아래와 같이 의견표명을 검토하였다. 2. 판단 헌법 제21조 제1항은 모든 국민의 집회의 자유를 보장하고 있다. 「세계인 권선언」 제20조 제1항은 평화적인 집회 및 결사의 자유에 대한 권리를 선 언하고 있으며, 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」 제21조는 평화적 인 집회의 권리를 인정하고 있다. 집회의 자유는 표현의 자유와 함께 민주 사회의 불가결한 근본요소로서, 특히 대의민주주의를 채택하고 있는 우리나 라에서 사회 내 소수집단의 표현의 자유를 보장하고 사회공동체로부터의 고립을 보호하는 수단을 제공한다는 점에서 매우 중요한 기본권이라고 할 것이며, 이를 보호하는 것은 국가의 기본적 의무이다. 집회의 자유는 집회의 시간, 장소, 방법과 목적을 스스로 결정할 권리를 포함하므로 누구든 물리력의 행사나 그 밖의 방법으로 평화적인 집회와 시 위를 방해하거나 제한하는 행위를 하여서는 안된다. 다만 집회의 자유가 다른 권리에 앞서 무제한적으로 보장되는 것은 아니 나, 그 제한은 헌법 제37조 제2항에 따라 법률에 근거하여 필요최소한의 범 위 내에서 이루어져야 한다. 국가와 지방자치단체는 해당 장소에서의 집회 의 자유와 그로 인해 발생하는 일반대중의 불편함과 법익에 대한 위험 등 공공의 안녕질서를 비교형량하여 양자간의 균형과 조화를 도모하도록 노력 해야 할 의무가 있다. 이 사건에서 피진정기관은 보도입양제를 통해 결과적으로 진정인의 집회 및 시위의 장소를 제한하는 결과를 가져왔고, 그 외 일부 지방자치단체에서 도 특정 장소에서 국민의 집회의 자유를 사실상 제한하기 위한 목적으로 보도입양제를 활용한다는 우려가 제기되고 있다. 반면 이러한 권리를 제한 당한 사람이 행정심판이나 행정소송 등을 통해 해당 행위의 위법ㆍ부당함을 다투는 것은 매우 어려운 실정이다. 보도입양제 등이 남용될 경우에는 도시경관 증진 등을 명목상 이유로 하 여 해당 장소에서의 집회.시위가 원천적으로 제한되는 결과를 가져올 수 있 다. 특히 보도입양제는 지방자치단체가 특정 개인이나 법인 등에 보도 관리 및 화단 설치 등을 위임하는 방식으로 운영되고 있으므로, 집회.시위에서의 의견표출 대상이 되는 기업이나 기관 등이 집회.시위를 차단하는 방법으로 보도입양제를 적극 이용할 여지를 배제할 수 없다. 이에 ○○구청장에게, 보도입양제가 국민의 집회ㆍ시위를 부당하게 제한할 목적으로 남용되지 않도록 유의해야 한다는 의견을 표명한다. 3. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항 에 따라 의견을 표명하기로 하여 주문 2와 같이 결정한다.