지방자치단체의 성소수자 관련 광고 현수막 게시 거부

1. 진정 요지 진정인은 서울시 ○○구에서 성소수자의 다양성 등을 알리기 위한 활동 을 하고 있는바, 2012. 11. 관할 ○○구청의 옥외광고물을 위탁.관리하는 업체에 현수막 게시를 신청하고 도안(문구와 그림)을 제출하였다. 이후, 피진정인은 "문구와 그림이 주민들이 보기 불편하고 혐오스러울 수 있다"는 이유로 문구의 변경을 요구하며 게시를 거부하고 있다. 이는 피진정인의 성적 지향을 이유로 한 차별행위이므로 시정을 바란다. 2. 당사자의 주장 가. 진정인의 주장 요지 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인의 주장 요지 1) 진정인이 신청한 광고물의 내용은 검증되지 않은 과장된 표현을 사 용하고 있어서 「옥외광고물 등 관리법(이하 "광고물 관리법")」에 따라 설 치된 ○○구 광고물관리 및 디자인 심의위원회(이하 "심의위원회")의 심의를 거쳐 과장되고 직설적인 광고내용을 보완하여 게첨하는 "조건부 가결" 결정 을 진정인에게 통보하였다. 2) 미국이 3.4% 정도라는 성소수자 통계에 비추어 "열명 중 한명"이라 는 문구는 과장되었고, LGBT(레즈비언, 게이, 바이섹슈얼, 트랜스젠더)를 구 체적으로 풀어 표시한 것이 지나치게 직설적이라고 본 것인데, 진정인의 의 도와 달리 성소수자의 참여와 동조를 바라는 뜻으로 오해되고, 청소년에게 왜곡된 정보를 전달할 수 있으며, 광고주와 협의하여 문구를 조정하고 심의 위원회 심의를 거쳐 게시하도록 한 선례 등을 종합적으로 고려하여 문구 보완을 전제로 조건부 가결을 한 것이었다. 3. 인정사실 진정인의 진정서와 제출자료, 피진정인 답변서와 심의위원회 회의록, 국 가인권정책(NAP) 관련 성소수자 실태조사 연구용역보고서 등을 종합하면 아래와 같은 사실이 인정된다. 가. 진정인이 소속되어 활동하고 있는 "○○○○○○ ○○연대"는 ○○○ ○시 ○○구 지역을 기반으로 한 성소수자 및 성소수자를 지지하는 사람들 이 모인 단체로, 최근 지역공동체에서 모금을 통해 단체를 알리는 광고를 내거나 성소수자 인권에 대한 지지를 표명하는 현수막을 거는 활동 등을 하고 있다. 나. 피진정인은 진정인이 현수막 게시를 신청한 ○○로터리, ○○소공원, ○○○역 3개 지역을 포함하여 전체 16개소의 현수막 지정게시대를 운영하 고 있고, 민간업체인 "○○○ ○○○"을 통해 위탁.관리하고 있다. 신청인(희망자)은 ○○구청 또는 ○○○ ○○○의 홈페이지를 통하여 희망지역과 광고내용을 신청할 수 있고, 피진정인(○○○○과 소관)이 15일 단위로 신청사항을 취합, 검토와 승인을 거쳐 광고계약을 체결하는데 이 과 정에서 신청인에게 내용의 보완을 요청하거나 필요시 심의위원회의 심의로 결정한다. 당해 심의위원회는 구청 직원 3명과 외부 민간전문가 8명 등 11 명으로 구성되어 있다. 다. 진정인은 2012. 11. 8.경 "○○○ ○○○"에 현수막 게시를 신청하고 다음날 그 비용을 지불하였다. 이후 11. 28. 도안을 제출하였는데 ○○○ ○ ○○은 피진정인에게 이를 게시해도 좋은지 여부를 문의하였다. 피진정인은 이를 접수받고 직접 진정인에게 이메일로 광고물 관리법 제5조(미풍양속, 청소년 보호.선도 방해)의 근거법령에 따라 문구와 그림 에 대한 보완을 요구하였으나 진정인은 이를 수용하지 않았다. 진정인이 제출한 현수막 도안은 아래 <그림>과 같다. <그림> 진정인의 현수막 도안 라. 피진정인은 이에 이 사건 진정의 현수막 내용 및 도안에 대한 적정성 여부를 심의하기 위하여 2012. 12. 10. ○○구청 제6차 광고물관리 및 디자 인 심의위원회에 이를 상정하였고, 심의위원회는 심의시 진정인측의 출석 의견진술을 청취한 바 있고 "열 명 중 한 명은 성소수자", "LGBT" 등 광고 내용이 과장되고 직설적이므로 보완하여 게첨하는 것을 조건으로 조건부 가결 결정을 하여 피진정인이 이를 진정인측에 통보하였다. 이 심의위원회 는 ○○○○국장(위원장), ○○○○과장, ○○과장 등 구청 직원 3명과 디자 인 분야의 민간 전문가 5명이 참석하였다. 마. 피진정기관에서 심의위원회 심의를 거친 광고물은 2012년의 경우 총 30건인데, 현수막에 대한 것은 전체 약 2,000건 중 2건이며, 광고물의 내용 은 대부분 업소를 홍보하는 상업광고 중심이다. 주요 심의사항은 광고물의 색상.조명.디자인 등이었고 광고물의 내용을 심의대상으로 삼은 것은 이 사건 진정에 대한 1건이다. 바. 피진정인은 이 사건 발생 이전인 2012. 5. 진정 외 “어떤 사람은 동 성애자죠! 동성애자를 받아들여요! 동성애자도 ○○시민입니다. Some people are gay. Get over it.”으로 접수된 현수막 게시 신청에 대하여 광고 주와 협의하여 “차이가 차별이 되지 않는 세상, ○○시민 중 누군가는 성소 수자입니다. 모든 국민은 성적지향으로 인해 차별받지 않을 권리를 갖습니 다.”로 내용을 수정하였고 심의위원회에서는 민원 발생시 철거한다는 조건 부 가결 결정을 한 바 있다. 사. 한편, ○○시의 자치단체의 경우 ○○구청과 ○○구청은 “LGBT, 우리 가 여기 살고 있습니다.”의 문구를 허가 하였고, ○○○구청의 경우 “지금 이곳을 지나는 사람 열 명 중 한 명은 성소수자입니다”의 현수막을 허가 하였으며, ○○구청 또한 진정요지의 현수막 2종을 게시하도록 한 바 있고, ○○구청은 “LGBT 우리는 함께 살고 있습니다”의 문구 중 LGBT를 성소수 자로 수정하여 게시하도록 한 바 있다. 국가인권위원회는 2012. 12. 26. 12진정0485900 사건에서 ○○구청이 성 소수자에 대한 차별을 반대한다는 내용의 광고 게재 신청에 대해 광고 내 용을 이유로 이를 거부한 것을 합리적인 이유 없는 차별행위로 판단하고, 향후 광고 내용이 동성애 또는 성적 지향에 관한 것임을 이유로 광고 게재 를 거부하는 일이 없도록 재발방지 대책을 마련할 것을 권고한 바 있다. 4. 판단 가. 피진정기관의 심의위원회는 진정인측이 요구하는 광고문안에 대하여 문구수정의 조건부 게시 결정을 하였다. 피진정기관의 광고문구 수정요구에 진정인측이 응하여 적절한 합의점을 찾아낸다면 원만한 해결이 가능하였고, 피진정기관에서 유사한 전례도 있다. 그러나 이 사건과 같이 진정인이 피진정기관의 수정요구를 받아들이지 않을 경우, 피진정기관의 결정은 광고내용을 이유로 한 불허행위가 된다. "광고물 관리법"에 의하면, 허가권자가 광고내용이 제5조(금지광고물 등)에 해당되지 않으면 광고의 내용을 문제 삼을 수 없게 되어 있는데, 이는 「헌 법」 제21조에서 보장하는 "표현의 자유"에 근거한 것이다. 나. 피진정인측도 이 사건 광고내용이 위 "광고물 관리법" 제5조의 금지광 고물에 명확하게 해당한다고 주장하고 있지는 않으며, 위법 제5조 제2항 제 3호의 "청소년의 보호.선도를 방해할 우려가 있는 것" 조항과 관련 「청소 년보호법」에 의해 2004년 4월 청소년유해매체물의 심의기준을 정하는 청 소년보호위원회에서는 "동성애" 조항을 유해매체에서 삭제한 바, 이는 더 이 상 논란의 소지가 없다. 다. 또한, 피진정인은 이 사건 광고내용 중 “지금 이곳을 지나는 사람 열 명 중 한 명은 성소수자입니다”라는 문구가 과장되었다고 주장하고 있는데, 그 여부는 별론으로 하고 「표시.광고의 공정화에 관한 법률」이 규제하 는 허위.과장 광고는 상업적 광고만을 대상으로 하고 있다. 따라서 비상업 적 의견제시 성격의 본 사건의 현수막 내용은 "광고물 관리법" 제5조 제2항 제6호의 "그 밖의 다른 법령에서 광고를 금지 한 것"에도 해당되지 않는다. 더불어, "광고물 관리법"은 광고물 등의 허가 또는 신고 사항을 광고물 등 의 종류.모양.크기.색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간 등으로 규정하 고 있어 광고물의 내용이 위 법 제5조에서 정한 금지광고물에 해당하지 않 음에도 불구하고 광고물의 내용을 보완할 것을 요구하는 것은 심의위원회 가 그 심의 권한을 벗어난 판단을 한 것으로 보인다. 라. 또한, 피진정인은 "LGBT"가 직설적 표현이어서 부적합하다고 하나 이 는 유엔인권이사회 보고서(성적 지향 및 성 정체성을 이유로 한 차별적 법 과 관행 및 개인에 대한 폭력적 행위에 관한 보고서, 2011. 11. 17.) 등에도 사용하는 국제적으로 통용되는 용어이며 단순히 정체성을 표현하는 것으로, 당사자들을 명시적으로 표현할 뿐 타인의 명예나 권리 또는 사회적 법익(성 도덕 등)을 침해한다고 볼 수도 없다. 마. 피진정기관은 위 광고내용이 얼마나 사실에 부합하는지 여부, 주민들 의 부정적 여론이 우려되는지 여부를 떠나 과도하게 광고의 내용 심사를 하였으며 결국, 진정인이 요구하는 현수막 게시를 못하게 한 것으로 이는 「헌법」 제21조에서 보장되는 "표현의 자유"를 침해한 것으로 판단된다. 바. 아울러, 이 사건 진정인은 피진정기관의 행위가 성적지향을 이유로 한 차별행위라고 주장하는 바, 이를 살펴보면 피진정기관의 "심의위원회"가 이 광고 외에 광고내용만을 문제 삼아 심의를 한 사례는 찾아보기 어렵고, 피진정기관도 이 광고가 성소수자를 주제로 삼았기 때문에 예외적인 관심 을 갖고 규제를 하였다는 사실을 부인하고 있지는 않다. 다만, 피진정기관 이 동성애 차별을 반대하는 광고를 허용한 사례가 있고, 이 사건에 있어서 도 원천적으로 게시를 불허한 것은 아니나, 이 광고문구에 한하여 이례적으 로 객관성과 적정성 여부를 따진 것은 성적 지향을 이유로 한 차별적 접근 이며 이러한 피진정기관의 행위는 「국가인권위원회법」 제2조 제3호의 "평 등권침해의 차별행위"에 해당된다고 판단된다. 사. 마지막으로, 우리 법률은 광고 공간의 제약과 미관 등 공공의 이해를 고려한 일정한 규제를 허용하지만, 그 내용은 명백히 허용되지 않는 경우를 제외하면 광고주의 자율적 책임에 맡기고 있어, 이 사건에서 피진정인이 우 려하는 광고 내용의 객관성과 그 적절성 등의 판단은 이를 접하는 주민들 의 몫일 것이다. 이러한 의미에서 피진정기관의 장에게 유사행위의 재발방지 차원의 권고 가 적절한 것으로 판단된다. 5. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제44조 제1항 제2호의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.