지자체 운영 놀이시설의 청각장애인에 대한 이용 제한

1. 진정요지 진정인 1, 2는 청각장애인이다. 진정인들은 ○○○○체험장(이하 "피진정 시설"이라 한다)에서 루지를 이용하려고 하였으나 청각장애를 이유로 탑승 을 거부당하였다. 이는 합리적인 이유 없이 장애를 이유로 한 차별이다. 2. 당사자 및 관계인의 주장 요지 가. 진정인 1, 2 202×. ××. ××. 토요일 12:20 피진정시설에 도착하였다. 매표소 직원에게 "귀가 안 들리니 필담을 원한다"는 제스처를 하였다. 그러자 피진정인이 필 담으로 "장애인은 안 된다"고 하였다. 202×년 청각장애인인 지인이 이곳으 로 루지를 타러 왔었고, 수어통역사가 담당 직원과 통화한 후에 탄 것으로 알고 있다. 진정인 1은 운전면허가 있고, 진정인 2는 다른 시설에서 루지를 탄 경험이 있다. 초등학생도 탈 수 있는 시설임에도 불구하고 탑승을 거절 당했다. 나. 피진정인 사건 당일 매표소 직원이 진정인들과 의사소통이 되지 않는 상황이 발 생하여 본인에게 보고하였다. 이에, 진정인들을 직접 응대하였고, 진정인들 은 청각장애가 있어 필담으로 의사소통하였다. 먼저 안전 우려의 문제로 장애인 이용이 제한되어 있음을 안내하였다. 진정인들이 "타 루지 시설을 이용해 본 경험이 있다"고 하여 "본 시설은 일 반도로를 이용한 시설로 구간의 길이와 속도가 타 시설과 차이가 있다"고 안내하였다. 또한, 진정인 1이 운전면허를 보유하고 있다고 하기에 "(루지 이용은) 운전면허와는 무관하며 별도의 안전 및 이용 교육을 하여 안전한 이용이 가능하다고 판단될 시 출발한다"고 안내하였다. 진정인들이 멀리서 방문하였다며 루지 체험을 거듭 희망하여 진정인들 의 탑승 가능 여부를 판단하기 위해 피진정인이 현장 교육 내용의 일부를 동작과 함께 설명해 보았으나 이해하지 못하는 모습을 보였다. 피진정인은 "다른 이용객 2~30여 명과 함께 교육을 진행하는데 진정인들만 따로 별도의 교육을 진행해 드리기는 어렵다"고 안내하고, 무엇보다 안전상 문제가 우려 되어 이용이 어려운 점에 대해 양해를 부탁드렸다. 진정인들은 수긍하는 듯 수어를 하며 주차장으로 이동하였다. 현장에서는 가급적 모든 고객에게 서비스를 제공하고자 하지만 안전이 확보되지 않은 고객에게는 이용을 권하지 않고 있으며, 장애 유무와 무관하 게 교육팀과 총괄팀장의 판단하에 이용 가능 여부를 판단하고 있다. 청각장 애인은 최대한의 감속으로 자신의 안전을 확보할 수 있으나 함께 주행하는 다른 루지의 안전이 확보되지 않을 수 있고, 진정인들이 방문했던 주말 낮 시간대에는 다른 루지 이용객이 많아 이용의 여지가 없었다. 피진정인은 장애인에 대한 차별이나 고객 응대 상 편의를 위한 제한은 하지 않았으며, 필담에 의존한 의사소통 과정에서 최대한 정중하게 응대하 였다. 또한 진정인들이 청각장애인이라서 탑승을 거부한 것이 아니라 당일 진정인들과 의사소통이 되지 않았기 때문에 이용하지 못한 것이다. 다. 참고인 1) 참고인 1(○○군청 ○○과) 진정인들은 202×. ××. ××. 국민신문고를 통해 민원을 접수하였고, 담 당자가 피진정인과 유선으로 해당 사실관계를 확인하였다. 피진정시설은 2.4km의 폐도로를 활용하여 ○○군에서 운영하는 유원 시설이고, ○○군은 인력, 장비, 마케팅, 안전관리 등의 과업사항을 포함하 는 대행용역을 통해 피진정시설을 운영하고 있다. 피진정시설 운영계획서, 홈페이지 및 시설 내 안내사항, 조례 등에 기재된 이용기준을 살펴보면 장애가 있는 고객은 탑승이 제한될 수 있으나 장애인의 탑승 자체를 제한하지는 않고 있다. 다만, 실제 탑승이 가능한지 에 대해서는 현장 응대 직원이 고객을 대면하고 최종적으로 판단하고 있다. 장애인을 차별하여 체험을 거부하는 것이 아니라 손가락이 부러져 부상 중 인 고객도 장애 상황으로 보아 그에 따라 루지 조작이 어렵다면 탑승을 제 한하고 있다. 즉, 진정인들에 대한 루지 탑승 거부는 진정인들이 장애인이라서가 아니라 피진정인과 의사소통이 필담으로 가능했던 점, 루지 탑승 교육은 영 상이나 설명서 등 문자를 통한 교육이 아니라 현장 교육자의 육성 안내에 따라 실습이 필요한 점, 2.4km의 장거리 코스 중 최대 60km 시속을 낼 수 있는 루지의 특성상 과속 운행 중인 체험객에게는 운영 중에도 운영요원이 경고 안내를 할 수 있고, 과속에 주의하여야 하는 안내방송에 귀를 기울여 야 사고를 예방한다는 점 등을 고려하여 혹시 모를 사고에 주의하고자 탑 승을 거부한 것이다. 202×. ××. ××. 위와 같은 점을 종합하여 진정인들에게 이용에 불편을 드리고 응대에 미숙하였던 것에 양해의 말씀을 전하며 국민신문고 민원에 답변한 후 같은 달 ××. 우편으로 통지하였다. 2) 참고인 2(피진정시설 대리) 장애인 탑승이 전면적으로 불가한 것이 아니고 장애의 정도에 따라 달리하고 있다. 사건 당시에는 진정인들의 안전을 위해서 제한을 둔 것이 다. 다수가 이용하는 체험장이니 뒤나 옆에서 다른 이용객이 다가왔을 때 소리를 듣지 못해 사고가 날 수도 있고, 비장애인들도 사고가 난다. 트랙 옆으로 전기 카트가 다니는 길이 있는데, 불안한 이용객이 있으면 따라붙어 순찰하기도 한다. 필요시 다른 이용객들을 먼저 출발시키고 개인적으로 교 육해드리기도 한다. 202×년에 장애인 고객이 방문한 적은 없으나, 202×년에 는 청각장애인이 방문하였고 당시 수어 통역을 통해 의사소통이 가능하여 탑승하도록 하였다. 3. 관련 규정 별지와 같다. 4. 인정사실 당사자 주장, 참고인 진술, 필담 자료, 피진정시설 홈페이지, 피진정시설 일반현황 및 이용기준, 피진정시설 배상공제 사고접수현황, 유기시설 또는 유기기구 안전성검사 성적서, 현장조사 결과 등을 종합하면 다음과 같은 사 실이 인정된다. 가. 피진정시설 개요 1) 기본현황 피진정시설은 「관광진흥법」상 일반유원시설로, 202×. ××. ××. 개장 하여 ○○군이 운영하고 있다. 피진정시설 사업자는 ○○군청, 대표자는 ○ ○군수이다. 위탁용역 사업자는 주식회사 ○○○○로, 피진정인은 주식회사 ○○○○ 소속 팀장이다. 피진정시설은 202×. ××. ××. 사단법인 ○○○○○○○으로부터 유기 시설 정기검사를 받고 안전성검사 적합 통보를 받았다. 해당 검사 성적서에 따르면, 트랙의 전체 길이는 2,400m, 루지의 최대 주행속도는 시속 45km, 카트의 정원은 1~2명이다. 성인은 단독탑승하고, 소인은 신장이 95~120cm 일 때 성인인 보호자와 동반 탑승해야 한다. 한편, 피진정시설을 이용할 수 없는 사람은 디스크 환자, 임산부, 노소약자, 음주자 등 신체상 부적격자와 신장 95cm 미만인 사람으로, 이들은 탑승이 불가하다. 피진정시설 체험인원은 202×년 38,613명, 202×년 95,259명, 202×년 × 월말 기준 25,007명이다. 피진정시설 배상공제 사고접수 현황은 개장 후 202×. ××. ××.까지 총 57건(202×년 12건, 202×년 26건, 202×년 19건)이다. 사고는 운전미숙이나 급정거, 과속 등의 이유로 충돌하거나 전복되는 경우 가 다수이며, 해당 수치는 장애인과 비장애인을 별도로 구분하고 있지는 않 다. 2) 이용방법 이용객들은 매표소에서 표 구매 후 헬멧을 착용한 뒤 피진정시설에 서 운행하는 전기 카트를 타고 트랙 상단부의 탑승장까지 이동한다. 이용객 들이 모두 루지에 착석하고 나면 현장 교육을 시작하는데, 교육은 스피커를 통한 방송 및 현장 직원의 육성으로 진행된다. 교육은 동선 안내 및 안전과 관련한 주의사항 등을 녹음방송과 육성으로 번갈아 안내하고, 내용을 모두 전달하고 난 뒤 현장 직원이 육성으로 가속, 감속, 제동, 주차 등 루지 조작 법에 대해 안내한다. 조작법과 관련한 교육은 육성으로만 진행된다. 루지 카트 내부에는 운행 중 준수사항이 부착되어 있다. 출발 구간의 천막 좌측에도 운행 중 준수사항이 픽토그램과 함께 현수막으로 게시되어 있다. 루지 트랙의 양옆 경계와 트랙에는 충격흡수 패드가 설치되어 있고, 전 구간에 걸쳐 "천천히", "SLOW"라는 문구가 기재되어 있다. 총 운행시간 은 약 6~7분이다. 3) 탑승·이용 제한 대상 매표소에 부착된 루지 안전규칙 안내판에는 “본 시설은 잠재적 위험 성을 내포하고 있으며, 루지를 이용하기 위해서는 심장질환, 어지럼증, 척추 질환 또는 다른 신체적 장애가 없는 건강한 상태여야 합니다. 임산부 또는 임신의 가능성이 있는 분들은 탑승하실 수 없습니다. (65세 이상 루지 탑승 불가 / 단 두 손을 사용하여 루지 브레이크 10초 이상 제어가능하신 분은 탑승이 가능합니다.)”라고 기재되어 있다. 그 아래 탑승 규정에는 “신장 95cm 이하 탑승 불가! 음주 또는 약물복용자는 탑승 불가”라고 기재되어 있다. 매표소와 탑승장 관리동에 부착된 루지 운행수칙 안내판에는 “술이나 약물의 사용, 신체 능력이 현저히 떨어져 있는 이용자는 탑승하실 수 없습 니다.”라고 기재되어 있다. 피진정시설 홈페이지(가이드-이용안내-기본규정)에는 <주의사항>이 기재되어 있다. <주의사항>은 다음과 같다. ○○루지는 빠른 속도와 회전구간을 가진 익스트림 레저 시설입니다. 양 손과 다리를 정상적으로 사용할 수 있어야 하며, 적정한 시력을 가지고 있어야 합니다. 루지 이용 시 탑승자 안전수칙 준수와 근무자의 안내에 따라주시기 바랍니 다. (중략) 아래와 같은 사항은 현장 운영 담당자 또는 안전요원이 탑승 여부를 가늠 할 수 있습니다. ○ 신체적 장애 정도가 심한 장애 고객 / 경증 장애가 있는 고객 ○ 정신적 장애(공황 및 우울, 지적 인지저하, 발달 돌발장애)가 있는 고객 그리고 피진정시설 홈페이지(가이드-이용안내-기본규정)의 <루지 탑 승 안내>에는 다음 3건의 안내가 기재되어 있다. 단독탑승 안내 ○ 10세 이상, 키 120cm 이상 단독 탑승(두 가지 조건 모두 해당되어야 함) ○ 10세 미만 단독탑승 불가(동반탑승 가능) 동반탑승 안내 ○ 10세 이하, 키 95∼120cm, 총 몸무게 120kg 미만시 ○ 영유아 동반 탑승은 필히 보호자(만 18세 이상)의 책임 하에 동반 이용 가능 이용제한 안내 ○ 키 95cm 미만 영유아, 65세 이상 고령자 ○ 심혈관계 질환, 디스크 질환, 임산부, 심신미약, 음주자는 이용하실 수 없습니다. ○ 반려동물(강아지, 고양이 등)과 동반 이용하실 수 없습니다. ○ 루지의 통제가 어렵다고 판단되어 이용 고객 스스로와 타 고객의 안전 에 위험을 줄 수 있는 정신적 장애 및 신체적 장애가 있는 고객은 이용 이 제한될 수 있습니다. 나. 진정사건 관련 1) 진정인들은 성인으로, 두 사람은 모두 정도가 심한 청각장애인이다. 2) 진정인들은 202×. ××. ××. 토요일 오후 피진정시설을 방문하였다. 당 일 피진정인과의 필담 자료에 따르면, 피진정인은 진정인들에게 “일반도로 를 이용하는 위험시설이어서 장애인 이용이 제한되어 있습니다”, “군청에서 운영하는 시설로 지침이 내려와 있습니다”, “시설마다 운영지침이 다릅니 다”, “청각이 불편하신가요?”, “운전과는 좀 다르고요”, “상부에서 안전교육 과 이용법 교육을 합니다”, “다른 시설은 (루지 체험을 위해) 만든 시설이 어서 속도가 안 나는데 여기는 일반도로입니다”, “안전문제로 제한이 되어 있는 부분이니 양해 부탁드립니다”, “규정 때문에요”라고 알렸다. 3) 진정인들은 루지를 탑승하지 못하고 매표소에서 바로 귀가하였다. 5. 판단 가. 판단 기준 1) 「대한민국헌법」 제11조 제1항은 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화 적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다"고 규정하고 있고, 「국가인권위원회법」(이하 "위원회법"이라 한다) 제2조 제3호는 합리적인 이유 없이 장애 등을 이유로 재화·용역·교통수단·상업시설 등의 공급이나 이용과 관련하여 특정한 사람을 우대·배제·구별하거나 불리하게 대우하는 행위를 평등권 침해의 차별행위로 규정하고 있다. 2) 「장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률」(이하 "장애인차별 금지법"이라 한다) 제4조 제1항 각호는 금지하는 차별행위를 규정하고 있다. 제1호는 "장애인을 장애를 사유로 정당한 사유 없이 제한·배제·분리·거부 등에 의하여 불리하게 대하는 경우"를, 제2호는 "장애인에 대하여 형식상으 로는 제한·배제·분리·거부 등에 의하여 불리하게 대하지 아니하지만 정당한 사유 없이 장애를 고려하지 아니하는 기준을 적용함으로써 장애인에게 불 리한 결과를 초래하는 경우"를, 제3호는 "정당한 사유 없이 장애인에 대하여 정당한 편의 제공을 거부하는 경우"를 차별행위로 정의하고 있다. 또한, 같은 법 제15조 제1항은 "재화·용역 등의 제공자는 장애인에 대하 여 장애를 이유로 장애인 아닌 사람에게 제공하는 것과 실질적으로 동등하 지 않은 수준의 편익을 가져다주는 물건, 서비스, 이익, 편의 등을 제공하여 서는 아니 된다"고 규정하고 있다. 같은 법 제24조의2 제1항은 "국가와 지방자치단체 및 관광사업자(「관 광진흥법」 제2조 제2호에 따른 관광사업자를 말한다. 이하 이 조에서 같 다)는 장애인이 관광활동에 참여함에 있어서 장애인에게 제4조 제1항 제1 호·제2호 및 제4호부터 제6호까지에서 정한 행위를 하여서는 아니 된다"고 규정하고 있고, 같은 법 같은 조 제2항은 "국가와 지방자치단체 및 관광사 업자는 장애인이 관광활동에 참여할 수 있도록 정당한 편의를 제공하여야 한다"고 규정하고 있으며, 같은 법 같은 조 제3항은 "국가와 지방자치단체는 장애인이 관광활동에 적극적으로 참여할 수 있도록 필요한 시책을 강구하 여야 한다"고 규정하고 있다. 나. 판단 1) 피진정인이 진정인들의 탑승을 제한한 것이 장애인에 대한 차별인지 여부 피진정시설에서 일반 차도로 사용되던 도로를 활용하고 있고, 루지의 최대 시속이 45km까지 도달하며, 일반적 유기시설과 달리 시설관리자의 개 입 없이 이용자들의 개별적인 조작에 따라 방향을 바꾸고 속도를 조절하며 운영되기에 안전에 대한 주의가 특별히 요구된다는 점은 인정된다. 그러나 신장이 120cm가 넘는 10세 이상 아동부터 단독 탑승이 가능 할 정도로 루지 카트의 가속과 감속, 제동 등의 조작법이 어렵지 않은 점, 트랙 전 구간에 CCTV가 설치된 점, 이용객들이 루지를 타고 내려갈 때 안 전요원이 함께 전기카트를 타고 내려가며 현장상황을 관리하는 점, 현장에 서 진행되는 육성 안내와 녹음방송의 내용은 체험장 내 매표소, 관리동, 출 발장 현수막, 루지카트 내부 등 시설 곳곳에 게시된 주의사항과 동일한 점, 트랙 전 구간을 따라 표시된 "천천히"라는 안내 문구와 트랙 중간에 설치된 속도계를 통해 이용자가 본인의 속도를 가늠하고 제어할 수 있는 장치가 마련되어 있는 점 및 필요시 개인적으로 카트 운행 교육을 해주기도 하는 점 등을 종합하면, 피진정인이 루지 체험 중 사고를 예방해야 할 업무상 필 요에 따라 탑승자를 선별·제한함에 있어서, 진정인들과 같은 청각장애인의 탑승 요청에 대하여, 운전 및 사고 방지 능력 등을 개별적으로 판단하지 아 니하고 일률적으로 제한한 것은 결국 장애를 이유로 한 배제행위로, 정당한 사유에 의하지 아니한 것으로 판단된다. 장애인차별금지법 제24조의2 제1항 내지 제3항에 따라 지방자치단체 가 관광활동에 있어 장애인에 대한 차별행위를 하여서는 아니 되고, 관광활 동에 참여할 수 있도록 정당한 편의를 제공하여야 하며, 장애인이 적극적으 로 관광활동에 참여할 수 있도록 필요한 시책을 강구하여야 하는 점을 고 려하면, 피진정시설의 사업자로서 ○○군은 장애인의 관광활동 장려와 관련 한 사회적 책임을 부여받았다고 볼 수 있다. 그런데 피진정시설에서는 중요한 루지 조작법에 대하여 오로지 현장 요원의 육성 안내만 있어서, 음성 정보의 습득에 어려움이 있는 청각장애인 의 입장에서는 루지 조작법을 익힐 기회가 비장애인에 비하여 거의 없다고 할 수 있다. 따라서 청각장애인이 피진정시설을 이용하는 데 있어서 필수적 인 안전교육 및 루지 조작법 등을 청취 이외의 방법으로도 숙지할 수 있도 록, ○○군수에게 자막이 포함된 영상의 의무 시청, 인쇄자료의 배포 및 열 람 확인 등 대책을 마련하도록 권고할 필요가 있다. 또한 이 사건 진정과 같은 사안의 재발을 막기 위하여는, ○○군수에 게 피진정인을 포함한 피진정시설 직원들을 대상으로 장애인식개선 교육을 시행하도록 권고하는 것이 필요하다고 판단된다. 2) 피진정시설 이용 관련 안내의 개선 필요성 탑승 제한과 관련한 피진정시설의 현장 안내사항에는 "루지를 이용하 기 위해서는 (…) 신체적 장애가 없는 건강한 상태여야 합니다"(루지 안전규 칙 안내판), "(…) 신체 능력이 현저히 떨어져 있는 이용자는 탑승하실 수 없습니다"(루지 운행수칙 안내판)라고 기재되어 있다. 또한, 피진정시설 홈페이지에 따르면, "신체적 장애 정도가 심한 장애 고객 / 경증 장애가 있는 고객, 정신적 장애(공황 및 우울, 지적 인지저하, 발달 돌발장애)가 있는 고객"에 대하여 현장 운영 담당자 또는 안전요원이 탑승 여부를 가늠할 수 있고, "루지의 통제가 어렵다고 판단되어 이용 고객 스스로와 타 고객의 안전에 위험을 줄 수 있는 정신적 장애 및 신체적 장 애가 있는 고객은 이용이 제한될 수 있습니다"라는 이용제한 안내도 하고 있다. 위와 같이 피진정시설 현장 및 홈페이지에서 신체적·정신적 장애가 있는 사람에 대해 포괄적으로 탑승 제한을 시사하는 문구를 사용하고, 현장 직원의 판단하에 탑승을 허가하도록 하는 것으로 인하여, 이 사건 진정의 경우와 같이 현장 직원의 임의적 판단이나 혼잡 상황 등에서 장애인을 일 률적으로 배제할 소지가 있다고 판단된다. 이는 장애인에 대하여 장애를 이 유로 장애인이 아닌 사람에게 제공하는 것과 실질적으로 동등하지 않은 수 준의 편익을 가져다주는 결과를 초래할 수 있다. 지방자치단체인 ○○군이 놀이시설인 피진정시설의 사업자인 점을 고려했을 때, ○○군수에게는 다른 민간 유원시설 대비 장애인의 관광활동 장려에 대하여 보다 많은 사회적 책임이 부여된다고 할 것이다. 따라서 이 사건 진정과 같은 사안이 다시 발생하지 않도록, 피진정시설 현장 안내판과 홈페이지 게시 사항에 장애를 이유로 포괄적으로 탑승 제한을 시사하는 문 구를 삭제할 것을 권고하는 것이 필요하다고 판단된다. 6. 결론 이상과 같은 이유로, 위원회법 제44조 제1항 제1호에 따라 주문과 같이 결정한다.