지자체의 사회적 거리두기 개편으로 인한 집회 시위 자유 제한 관련 긴급구제 신청

1. 긴급구제 신청요지 진정인은 아래의 사항에 대한 위원회의 긴급구제 조치를 요청한다. 가. 2021. 7. 21. □□경찰서에 같은 해 7. 23.~8. 19. 기간에 8곳, 각 99명 씩(거리두기 2단계 기준) 집회신고를 완료하였으며, 당시 경찰은 8곳에서 집회를 진행하되 한 곳으로 모이지 않으면 괜찮다는 입장을 밝혔다. 나. 그런데 피진정인은 2021. 7. 22. 긴급브리핑을 통해 □□시 거리두기 단계를 3단계로 조정(2021. 7. 23.부터 같은 해 8. 1.까지 10일간)하며, 집회· 시위의 경우에는 이보다 더 높은 4단계 기준을 적용하여 집회는 전면 금지 하고 1인 시위만 허용하겠다고 발표하였다. 다. 이는 □□시에서 해당 기간 동안 모든 집회를 전면적으로 금지하는 것으로서, 헌법상의 중대한 기본권인 집회·시위의 자유를 침해하고, 적법한 절차를 거쳐 쟁의행위(파업)를 하고 있는 피해자들의 헌법상의 단체행동권 을 침해하며, 다른 일상적인 모임 등에 대해서는 거리두기 3단계 기준을 적 용하면서 유독 집회·시위에 대하여만 4단계 기준을 적용하는 것은 평등권 침해에 해당한다. 라. 진정인은 거리두기 3단계 기준에 해당하는 지침에 따라 집회를 진행 하고자 하는 바, 집회의 자유와 공공의 안전을 조화롭게 구현할 수 있는 방 안에 대하여 국가인권위원회에서 긴급구제를 권고하여 주기를 요청한다. 2. 피진정인의 주장 가. □□시는 2021. 7. 22. 코로나19 감염병 확산이 증가하여 새로운 사회 적 거리두기 개편안에 따라 거리두기 단계를 3단계로 격상하면서 집회의 경우 4단계 기준을 적용하여 전면금지를 결정하였다. □□시의 코로나19 감 염 상황은 같은 날 확진자 중간 집계 시 22명으로 확인되는 등 4단계로의 격상도 검토하고 있을 정도로 매우 심각한 수준이다. 나. 본 사건 집회의 경우 참가자들이 전국 각지에서 참가하며 그 인원도 천여 명에 이를 것으로 추정되고, 진정인 측은 2021. 7.초 기 개최된 집회에 서 한 곳당 99명 미만으로 진행하기로 하였으나 이를 어기고 집결하는 등 방역수칙을 위반한 전력을 감안해, □□시는 감염병 확산을 예방하고자 집 회금지 조치를 결정하였다. 3. 인정사실 가. 진정인은 2021. 7. 21. □□경찰서에 2021. 7. 23.~같은 해 8. 19 기간 중 ◇◇동 ▷▷▷▷ 좌우 100미터 등 8곳에서 각 99명이 참여하는 "생활임 금 쟁취, 근로기준법 준수, 휴게시간 보장, 건강보험 공공성 강화, 직접고용 쟁취 결의대회"를 개최하기로 신고하였다. 나. 피진정인은 2021. 7. 22. 사회적 거리두기 3단계 격상과 함께 집회·시 위의 경우에는 4단계 기준을 적용하여 집회는 전면 금지하고 1인 시위만 허용하는 행정명령을 발동하였다. 4. 판단 가. 긴급구제 조치 권고 여부 1) 「국가인권위원회법」제48조(긴급구제 조치의 권고) 제1항의 규정에 따른 긴급구제조치는 진정을 접수한 후 조사대상 인권침해나 차별행위가 계속되고 있다는 상당한 개연성이 있고, 이를 방치할 경우 회복하기 어려운 피해발생의 우려가 있다고 인정될 때 긴급구제 조치를 권고할 수 있다. 2) 인권침해나 차별행위가 계속되고 있다는 상당한 개연성 여부 피진정인이 방역 조치의 일환으로 집회의 경우에는 사회적 거리두기 4단계 기준을 적용하여 집회 개최를 전면 금지하였다면, 진정인이 신고한 집회를 본인의 의사와 무관하게 개최할 수 없게 되므로 집회의 자유가 침 해되었다고 볼 수 있다. 따라서 피진정인의 차등적인 사회적 거리두기 기준 적용조치로 인해 인권침해가 계속 중에 있다고 볼 개연성이 인정된다. 3) 회복하기 어려운 피해발생의 여부 피진정인의 집회금지 조치로 인해 진정인의 집회의 자유가 제한된다 고 할 것이나, 우리 사회의 코로나19 감염 확산세가 심각하여 수도권의 경 우 4단계로, 비수도권의 경우도 3단계로 거리두기 조치가 격상되고 있는 현 실을 볼 때, 다수의 인원이 참여하는 집회로 인해 지역사회로 감염병이 확 산되어 공공의 복리에 영향을 미칠 우려가 역시 크다고 할 것이다. 국가인권위원회는 이전 긴급구제 결정에서 집회의 성격상 신고한 시 간과 장소, 즉 집회 주최자의 계획대로 특정 집회를 개최할 수 없는 경우 회복하기 어려운 피해가 발생한다고 판단한 바 있다. 다만 위와 같은 공중 보건상의 상황과 더불어 이 사건 집회의 시급성과 집회금지 행정명령의 한 시성 등을 고려할 때, 피진정인의 행정명령으로 인해 진정인이 원하는 시간 에 집회를 개최하지 못한다고 하더라도 이는 위원회 긴급구제 제도상의 "이 를 방치할 경우 회복하기 어려운 피해가 발생할 우려가 있는 경우"에 해당 된다고 보기 어렵다. 4) 소결 따라서 진정인의 긴급구제 신청 건은 「국가인권위원회법」제48조 제 1항에 따른 긴급구제 요건에 해당하지 아니하여 긴급구제를 하지 않기로 결정한다. 나. 이 사건에 대한 의견표명 「대한민국헌법」제21조 제1항은 “모든 국민은 언론·출판의 자유와 집 회·결사의 자유를 가진다.“고 규정하고 있고, 「세계인권선언」제20조 및 「시 민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」제21조도 평화적인 집회 및 결사의 자유에 대한 권리를 가진다고 규정하고 있다. 집회의 자유는 의사표명을 자 유로이 할 수 있는 권리일 뿐만 아니라, 더 나아가 개인의 자기결정과 인격 발현에 기여하고 민주주의 실현에 근본적인 역할을 담당하는 핵심적인 권 리라는 것이 대법원과 헌법재판소의 일관된 견해이다. 이러한 집회의 자유는 「대한민국헌법」제37조 제2항에 의해 공공복리 등 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으나, 집회·시위를 금지 또 는 제한하는 경우에도 집회·시위로 야기되는 위험상황이 구체적으로 존재하 지 않음에도 집회·시위를 예외 없이 금지하는 것은 과도한 제한에 해당하 며, 과잉금지 원칙 중 침해의 최소성 원칙에 따라 "금지에 대한 예외적 허 용"을 두어야 한다는 것이 헌법재판소의 입장이며, 유엔 평화적 집회 및 결 사의 자유 특별보고관 클레망 불레는 “코로나19 위협에 대한 국가의 대응 이 집회·결사의 자유를 가로막아서는 안 된다.”며 위기 상황에서 국가들의 인권보호 의무에 부합하는 대응방식의 중요성을 밝힌 바 있다. 국가인권위원회는 팬데믹 상황에서 감염병의 확산을 막기 위한 지자체 의 조치의 필요성과 집회금지로 인한 진정인의 피해를 종합적으로 고려하 여 긴급구제 신청 건은 긴급구제 요건에 해당하지 않는다고 판단하였다. 그 러나 피진정인은 다른 일반적인 거리두기 지침은 3단계로 적용하면서 유독 집회의 경우 4단계 거리두기 기준을 적용하여 집회를 금지하였다. 피진정인 의 조치는 □□시의 코로나19 확산세와 전국에서 □□로 집결하는 집회의 특성을 고려하여 코로나19 지역 확산의 위험성을 더욱 엄중하게 인식하고 대처한 것으로 보이나, 실증적 자료에 의한 검토 없이 집회는 감염병 확산 의 위험이 크다며 행사·축제, 결혼식 등과 달리 기준을 정한 것은 합리적이 라 보기 어렵다. 또한 당국이 집회 주최자들과의 적극적인 소통을 통해 일 정한 인원의 제한, 방역수칙 준수 및 질서 유지 등을 전제로 집회를 허용하 는 것이 보다 방역 예방에 현실적인 대안일 수 있다. 이렇듯 피진정인의 행정명령이 감염병으로부터 시민의 건강을 보호할 책무를 고려한 것이라고 하더라도 앞서 살펴본 바와 같이 합리적인 근거 등에 의하여 감염병 확산 우려가 객관적으로 예상될 시 필요 최소한의 범 위에서 거리두기 단계를 조정해야하는 기본권 제한의 취지에 비추어볼 때 피진정인의 집회 관련 행정명령 발동은 과잉금지원칙을 위배하여 「대한민 국헌법」제21조에서 보장하는 진정인의 집회·결사의 자유를 침해할 소지가 크다고 판단된다. 한편 인류가 겪어보지 못한 오늘날의 팬데믹 위기 상황에서 정부와 지 방자치단체가 취하는 사회적 거리두기 등 일련의 조치들은 시민들의 삶의 영역에 많은 불편과 제약을 수반할 수밖에 없다. 그럼에도 시민들은 공동체 의 안전을 위해 자발적이고 적극적으로 정부의 방역조치에 동참해 왔다. 최 근 다시 코로나19의 심각한 확산세를 겪고는 있지만 그동안 정부와 시민이 보여준 노력과 협력의 기반 위에서 이전보다도 더 안정적이고 현명하게 대 처해 나갈 것으로 기대한다. 아울러 정부와 지방자치단체도 감염병 장기화 시대에 맞춰 시민들의 과도한 불편과 제약을 줄이고, 시민의 안전과 개개인 의 인간의 존엄과 자유, 인권보호를 위한 조화로운 방역조치 기준을 적극적 으로 모색할 필요가 있다고 보인다. 이에 □□시장에게, 집회에 대해서만 별도의 기준을 적용하여 전면 금 지하는 행정명령을 발동한 것은 「대한민국헌법」및 국제인권기준에 따른 집회의 자유의 본질적 내용을 침해할 우려가 있다는 의견을 표명한다. 5. 결론 이상과 같은 이유로 긴급구제 신청 건은 「국가인권위원회법」제48조 제1 항에 따라 주문 1과 같이 결정하되, 「국가인권위원회법」제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 주문 2와 같이 의견을 표명하기로 결정한다.