지자체의 혼인신고 거부로 인한 인권침해

Ⅰ. 진정사건 조사결과 및 판단 1. 진정요지 1) 진정의 배경 진정인은 진정접수일 현재 만 52세(1970년생)의 대한민국 남성으로서, 2019. 7. 17. 캄보디아에 가서 캄보디아 국적의 배우자와 혼인하고, 같은 해 9. 25.에 혼인신고를 한 후 한국에서 혼인 생활을 하고 있다. 진정인은 배우자와 혼인 생활을 하던 중 진정인의 어머니의 간병 문제로 갈등이 생겨 2022. 8. 17. △△지방법원□□지원에서 협의이혼을 하고 이혼 신고를 하였다가, 같은 해 11. 중순에 재결합하여 혼인 생활을 이어가고 있 다. 현재 배우자는 임신 3개월이어서 정기적으로 산부인과 진료를 받고 있고, 대한민국 체류기간이 2023. 5. 28. 만료될 예정이다. 2) 진정요지 진정인이 2022. 11. 11. □□시청(이하 “피진정기관 1”이라 한다) 민원실 에 찾아가 배우자와의 재혼을 위한 혼인신고를 요청하자, 피진정기관 1의 민원담당 공무원은 캄보디아에 가서 먼저 이혼을 하고, 현지에서 다시 재혼 절차를 마친 후에야 한국에서 재혼으로 인한 혼인신고를 할 수 있다며 혼 인신고를 받아주지 않았다. 진정인이 배우자와 혼인관계의 실질적인 요건을 모두 갖추고 있고, 재혼 의 당사자가 진정인이 혼인했다가 이혼한 배우자이며, 국제사법 규정에도 혼인의 방식(혼인의 형식적 요건)은 진정인의 국적인 대한민국의 법에 따르 도록 되어 있음에도, 피진정인 1은 진정인에게 캄보디아에서 과도한 시간과 비용이 소요되는 이혼과 재혼 절차를 다시 밟도록 요구하며 혼인신고를 받 아주지 않음으로써 진정인의 인권(행복추구권)을 침해하였다. 2. 당사자의 주장 요지 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1 1) 진정인과 진정인의 배우자(캄보디아 국적 여성)은 2019. 9. 25. 캄보 디아에서 혼인했고, 2020. 1. 3. 캄보디아 혼인증서를 기초로 한국에서 혼인 신고를 했으며, 2022. 8. 17. 한국에서 협의이혼 신고를 하였다. 2) 진정인과 진정인의 배우자는 한국에서 협의이혼 신고 후 캄보디아에 는 이혼신고 미이행으로 혼인되어 있는 상태에서 다시 한국에서 혼인신고 요청을 하였다. 3) 가족관계등록사무는 대법원의 위임사무이므로 관할법원의 관리·감독 을 받고 있어, 관할법원에 자문하였다. 그 결과, 외국인과의 혼인신고 시에 는 혼인요건구비증명서가 첨부되어야 하며, 캄보디아의 경우 혼인증서 등본 제출방식으로 혼인신고가 가능하기에 진정인과 전 배우자의 혼인신고는 먼 저 캄보디아에 이혼신고 접수.수리 후 캄보디아 법령이 정한 방식에 의한 혼인신고를 하고, 그 이후 한국에서 캄보디아 혼인증서의 등본제출방식에 의한 혼인신고가 가능하다는 답변을 받았다. 따라서 진정인이 캄보디아에서 이혼 및 재혼의 절차를 거친 후 한국에서 혼인신고하지 않는 한 혼인신고 를 할 다른 예외적인 방법은 없었다. 다. 피진정인 2 1) 한국에서 한국인과 외국인 사이에 혼인하는 경우에는 "한국 방식에 의한 혼인"의 경우, 외국인의 혼인성립요건구비증명서 원본 및 국적을 증명 하는 서면(여권 또는 외국인등록증) 사본을 각 제출하여야 하고, "외국방식 에 의한 혼인"의 경우, 혼인증서등본 1부 및 국적을 증명하는 서면 사본 1 부를 각 제출하여야 한다. 진정인의 경우 한국인과 캄보디아인의 국제혼인 으로서, 다음과 같은 특이사항(캄보디아 국제결혼 관련 대법원 공지사항)이 있는 바, 외국(캄보디아)방식에 의한 혼인신고만을 수리할 수 있다. 캄보디아 국제결혼 관련 대법원 공지사항(일부 발췌) 캄보디아는 인신매매 우려 등으로 인해 타국에서 먼저 혼인한 후 자국에서 후등록하는 제도가 없고, 한국인과 캄보디아인의 파행혼을 방지하고, 캄보디아 인과 혼인하는 한국인 보호를 위하여 각 가족관계등록관서에서는 가족관계의 등록 등에 관한 법률 제35조에 따라 한국인 혼인당사자가 캄보디아 방식에 의 하여 혼인을 등록하고, ①혼인증서등본(별지 1 서식, 증명서 발급일이 2009.1.19. 이후인지 확인할 것) ②영문번역공증본(별지 2 서식) ③한국어 번역문을 각 첨부하여 혼인신고(증서등본에 의한 보고적 신고)를 하 는 경우에만 이를 수리함. 2) 참조법령 및 선례는 다음과 같다. - 가족관계의 등록 등에 관한 법률 제35조 - 한국인과 외국인 사이의 국제혼인 사무처리지침 2. (예규 제452호) - 외국에 거주하고 있는 한국인의 가족관계등록신고절차 등에 관한 사무처리 지침 2. 나(예규 제486호) - 한국인과 베트남인이 한국에서 혼인신고를 하고 이를 베트남호적에 등록한 후, 정상적으로 혼인생활을 하다가 한국에서는 이혼신고가 되었고 베트남호적에는 이혼사실이 등록되지 않은 상태에서 한국에서 재결합을 위 한 혼인신고를 하고자 하는 경우, ① 가족관계등록예규(이하 "예규"라고 함) 제 162호 4.의 가.에서 규정한 "혼인상황확인서"와 "혼인요건인증서"를 대신 하여 이혼 전의 혼인사실이 기재된 베트남 당국 발행의 "호적기입확인서"를 첨부하여 혼인신고를 할 수 있는지 ② 예규 제162호 3.의 라.에서 규정한 "혼인증서등본"을 대신하여 위 "호적기입확인서"를 첨부하여 혼인신고를 할 수 있는지 (선례 제201201-1호) 3) 이 진정 사건은, 한국인 남성 진정인(甲)이 캄보디아인 여성(乙)과 캄보디아에서 혼인신고를 하고 이를 한국 가족관계등록에 등록한 후, 정상 적으로 혼인생활을 하다가 한국에서는 이혼신고가 되었고 캄보디아 호적에 는 이혼사실이 등록되지 않은 상태에서, 한국에서 재결합을 위한 혼인신고 를 하고자 하는 경우이다. 진정인 甲은 乙과 혼인관계의 실질적인 요건을 모두 갖추고 있고, 재결합 혼인의 당사자이고, 국제사법 규정에 따라 진정 인 甲의 국적인 대한민국의 법에 따라 혼인신고를 수리할 것을 요구하고 있다. 구체적으로, ① 캄보디아인 乙의 한국 출입국 기록을 확인하여 乙이 다른 남성과 혼인하지 않았음을 추정하여 혼인신고를 받아줄 수 있는지, ② 이혼 전의 혼인사실을 증명한 혼인증서등본으로 해당 혼인신고를 할 수 있는지, ③ 국제사법 규정에 따라 대한민국의 법에 따라 혼인신고를 할 수 있는지 를 각 문의하였다. 가족관계등록제도는 개인의 신분관계를 등록하여 그 등록사항을 공시·공 증하는 것을 그 기본적인 사명으로 하고 있다. 가족관계등록부가 그 사명을 제대로 수행하기 위해서는 국민의 신분관계가 빠짐없이 가족관계등록부에 기록되고, 모든 가족관계등록부의 기록이 진정한 신분관계에 부합되어야 한 다. 이 진정사건으로 보면, 국제 혼인의 효력으로 국적의 취득과 상실이 이 루어질 수 있다. 진정인의 질의사항에 대하여 ① 캄보디아인 乙의 출입국 기록을 확인하 는 것으로 다른 남성과의 혼인 사항을 구체적으로 추정할 수는 없다. ② "이혼 전 혼인증서등본"은 이혼신고로서 효력이 없는 증서로 불가하다. 이는 적법하게 이루어진 이혼신고의 효력을 소급하여 배제하는 것으로 가족관계 등록부 진실주의에 반하는 점, 차후 혼인의 무효나 취소사유에 해당할 수 있는 점을 고려하여 불가하다. ③ 국제사법 규정에 따르면 한국의 방식에 따라 혼인신고를 할 수 있으나, 캄보디아에서의 시행령과 지침에서 한국 방 식에 의한 혼인의 캄보디아 국내적 효력을 인정하지 않는바, 캄보디아 방식 에 의한 혼인신고만을 수리할 수 있다. 그렇다면 이 혼인신고는 가족관계의 등록등에 관한 법률 제35조, 가족관 계등록예규 제452호, 가족관계등록예규 제486호, 가족관계등록 선례 제 201204-1호에 따라 수리 불가하다. 4) 대한민국에서 외국인 여성과 한국인 남성이 혼인신고하는 절차인 신 분관계를 형성하는 국제신분행위를 함에 있어 신분행위의 성립요건구비여 부의 증명절차에 관한 사무처리지침(예규 제590호) 2.를 참조하여, 진정인이 필요한 조건을 충족하여 피진정기관에 체류자격 외 활동허가를 신청할 경 우, 진정인이 현재 처한 상황을 감안하여 허가 여부를 검토할 예정이다. 3. 관련 규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정인이 작성한 진정서, 피진정인들의 서면진술서, 진정인과 배우자의 혼인관계증명서(상세), 주민등록초본, 출입국기록, 진정인 배우자의 여권, "건강보험 임신 출산 진료비 지급신청서"의 각 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 피진정인 1은 「가족관계등록법」제2조(관장)의 규정에 의해 "가족관 계의 발생 및 변동사항에 관한 등록과 그 증명에 관한 사무"를 관장하는 대 법원으로부터 같은 법 제3조(권한의 위임) 제1항에 따라 "등록사무의 처리 에 관한 권한"을 위임받은 시의 장이고, 피진정인 2는 같은 조 제3항에 따 라 대법원장으로부터 "등록사무의 감독에 관한 권한"을 위임받은 △△가정 법원장으로부터 명을 받아 그 관할구역 내의 등록사무를 감독하는 △△지 방법원□□지원장이다. 나. 진정인은 만 52세(1970년생)의 대한민국 남성으로서, 2019. 7. 17. 캄보 디아에서 캄보디아 국적의 배우자와 혼인하고, 같은 해 9. 25.에 혼인신고를 한 후 혼인증서를 받았으며, 이후 배우자와 함께 한국에 귀국하여 2020. 1. 3. 한국에서 캄보디아 혼인증서를 첨부하여 혼인신고를 하였다. 다. 진정인은 배우자와 혼인생활을 하던 중 2022. 8. 17. △△지방법원 □ □지원에서 협의이혼을 하고 이혼신고를 하였다가, 같은 해 11. 중순 재결 합하여 혼인생활을 이어가고 있다. 라. △△출입국사무소에 사실확인 해 본바, 진정인의 배우자는 혼인신고 후인 2020. 5. 28. 입국하였고, 2020. 6. 25. 외국인등록증을 발급받았다는 사 실과, 외국인등록증 발급시 △△광역시 ○구에서 거주하다가 2020. 7.경 □ □시로 이사한 후 현재까지의 거소지임이 확인된다. 또한 진정인의 배우자 는 진정인과 혼인 중이던 2021. 12. 31. 출국하였다가 2022. 2. 25. 입국하였 고, 이 사건 진정이 제기된 이후인 2023 3. 28. 출국한 사실이 확인된다. 마. 진정인은 2022. 11.경 피진정기관 1 민원실에 찾아가 배우자와의 재혼 을 위한 혼인신고를 요청하였으나, 피진정기관 1의 민원담당 공무원으로부 터 캄보디아에 가서 먼저 이혼하고, 다시 재혼절차를 마친 후에야 한국에서 혼인신고를 할 수 있다는 이유로 혼인신고를 거부당하였다. 바. ○○○산부인과의원 발행 "건강보험 임신 출산 진료비 지급신청서"에 따르면 진정인의 배우자는 현재 임신하여 정기적으로 산부인과 진료를 받 고 있으며 2023. 9. 18. 출산 예정인 사실이 확인된다. 사. 진정인 배우자의 대한민국 체류기간은 2023. 5. 28. 만료될 예정이다. 아. 진정인은 배우자가 2023. 3.말 경 캄보디아에 가서 구비한 혼인신고 서류를 우편으로 받은 후 2023. 4. 14. △△광역시 ◇구청에 혼인신고 접수 를 하였다. 5. 판단 가. 판단기준 1) 「헌법」은 제10조에서 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가 지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본 적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다”고 규정하고 있고, 제11조 제 1항은 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어 서 차별을 받지 아니한다”고 규정하고 있다. 또한 제36조 제1항에서 “혼인 과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장한다”, 같은 조 제2항에서 “국가는 모성의 보호를 위하여 노력하여야 한다”고 규정하여 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 평 등권, 양성평등을 기초로 혼인생활을 영위할 권리를 기본적인 인권으로 보 장하고 있다. 이는 인간의 권리로서 진정인은 물론 캄보디아 국적의 배우자 에게도 당연히 부여된 권리이다. 또한 「헌법」제37조 제1항은 “국민의 자유 와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다”, 같은 조 제 2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리 를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경 우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다”고 규정하여 기본 권 제한에 대한 법률유보원칙과 본질적 내용의 침해금지, 과잉금지 원칙을 규정하고 있다. 2) 「민법」제807조 내지 제810조는 18세 이상 성년의 경우 중혼이나 금 친혼에 해당하지 않는 한 (미성년자나 피성년후견인의 경우 부모나 성년후 견인의 동의을 얻어) 자유롭게 혼인할 수 있다고 규정하고 있고, 혼인의 방 식에 대하여 제812조 제1항은 “혼인은 「가족관계의 등록 등에 관한 법 률」에 정한 바에 의하여 신고함으로써 그 효력이 생긴다”고 규정하고 있 으며, 같은 법 제71조는 혼인의 신고서의 기재사항으로서 1. 당사자의 성명 ㆍ본ㆍ출생연월일ㆍ주민등록번호 및 등록기준지(당사자가 외국인일 때에는 그 성명ㆍ출생연월일ㆍ국적 및 외국인등록번호) 2. 당사자의 부모와 양부모 의 성명ㆍ등록기준지 및 주민등록번호 3. 「민법」 제781조 제1항 단서에 따른 협의가 있는 경우 그 사실 4. 「민법」 제809조 제1항에 따른 근친혼 에 해당되지 아니한다는 사실을 규정하고 있다. 3) 대한민국 국민과 외국국적인과의 혼인의 성립요건과 방식에 대하여 국제사법(법률 제18670호, 2022. 1. 4., 전부개정) 제63조 제1항은 “혼인의 성 립요건은 각 당사자에 관하여 그 본국 법에 따른다”, 같은 조 제2항은 “혼 인의 방식은 혼인을 한 곳의 법 또는 당사자 중 한쪽의 본국 법에 따른다. 다만, 대한민국에서 혼인을 하는 경우에 당사자 중 한쪽이 대한민국 국민인 때에는 대한민국 법에 따른다”라고 규정하고 있다. 또한 같은 법 제64조는 “혼인의 일반적 효력은 다음 각 호의 법의 순위에 따른다. 1. 부부의 동일 한 본국법 2. 부부의 동일한 일상거소지법 3. 부부와 가장 밀접한 관련이 있는 곳의 법”이라고 규정하고 있고, 같은 법 제66조는 “이혼에 관하여는 제64조를 준용한다. 다만, 부부 중 한쪽이 대한민국에 일상거소가 있는 대 한민국 국민인 경우 이혼은 대한민국 법에 따른다”라고 규정하고 있다. 4) 혼인에 관련된 위와 같은 법령을 종합하면, 한국인과 외국인 사이의 혼인이 국내에서 이루어지는 경우 대한민국 법에서 정하는 혼인의 방식에 따라 혼인 절차를 마치면 그 혼인은 유효하게 성립하고, 그 외 별도로 배우 자인 외국인의 국적국에서 요구하는 혼인신고 절차가 그 필수 요건이라고 볼 수는 없다. 5) 이와 관련하여 우리 대법원은 반대의 경우, 즉 한국인과 외국인의 혼인이 외국에서 이루어지는 경우에 그 나라의 법이 정하는 방식으로 혼인 절차를 마쳤다면 그 혼인은 유효하게 성립하는 것이고 별도로 대한민국 법 에 따른 혼인신고를 하지 않더라도 혼인의 성립에 영향이 없다는 판단을 아래와 같이 한 바 있다. <표> 한국인과 외국인의 혼인이 외국에서 이루어지는 경우에 대한 판결 ▲ 대법원 1991. 12. 10. 선고 91므535 판결 우리나라 사람(재일교포)들이 일본에서 혼인하고 혼인신고를 일본 동경도에 하였으나 우리나라 재외공관에는 별도 혼인신고를 하지 않았고, 이후 부부 중 일방이 국내를 왕래하면서 다른 한국인과 내연관계를 맺었고, 한국에 혼인신 고가 되어 있지 않은 이유로 내연관계인과 혼인신고를 한 사건에서 우리 대 법원은 “일본국법에 따른 혼인신고를 마쳤다면 우리나라 법원에 혼인신고를 하지 않았더라도 그들 간의 혼인이 유효하게 성립하였다고 할 것이고, 그 후 에 성립된 혼인은 중혼에 해당된다”고 판단함. ▲ 대법원 2019. 12. 27. 선고 2018두55418 판결 군인연금법에 따라 유족연금을 받고 있던 대한민국 국민이 연금을 받고 있던 중 미국에서 제3자와 혼인신고를 하였고, 이후 약 10년이 지난 뒤 비로소 이 사실을 한국 가족관계등록부에 신고한 경우 재혼의 효력과 관련한 사건에서 대법원은 “ 우리나라 사람과 외국인 사이의 혼인이 외국에서 거행되는 경우 그 혼인의 방식, 즉 형식적 성립요건은 그 혼인거행지의 법에 따라 정하여야 한다는 취지이고, 그 나라의 법이 정하는 방식에 따른 혼인절차를 마친 경우 에는 혼인이 유효하게 성립하는 것이고 별도로 우리나라의 법에 따른 혼인신 고를 하지 않더라도 혼인의 성립에 영향이 없으며, 당사자가 「가족관계의 등 록 등에 관한 법률(이하 "가족관계등록법")」제34조, 제35조에 의하여 혼인신고 를 한다 하더라도 이는 창설적 신고가 아니라 이미 유효하게 성립한 혼인에 관한 보고적 신고에 불과하다”고 판단함. 나. 대법원 "캄보디아 국제결혼 관련 공지사항"의 적법성 1) 우선 피진정인들이 진정인에게 캄보디아 방식에 의한 혼인신고를 마 친 후 대한민국에서 혼인신고를 하도록 요구하며 대한민국 방식의 혼인신 고를 거부하는 것이 적법한지에 대해 살펴본다. 2) 대법원은 "캄보디아 국제결혼 관련 공지사항"(이하 “대법원 공지사 항”이라 한다)에서 진정인과 캄보디아인 배우자의 혼인에 대하여 대한민국 법의 방식에 따라 혼인신고가 가능하다고 인정하면서도, “캄보디아 시행령 에 의하면 대한민국 법의 방식에 따라 적법하게 성립한 혼인의 유효성에 관한 명시적인 언급은 없으나, ① 대한민국에서 적법하게 성립한 혼인을 캄 보디아 현지에서 등록하기 위한 절차에 관하여 아무런 규정이 없다는 점, ② 대한민국방식에 따른 혼인 시 필요한 캄보디아 혼인당사자의 혼인요건 구비증명서를 발급하고 있지 않다는 점에서 한국방식에 의한 혼인의 캄보 디아 국내적 효력을 인정하지 않겠다는 취지로 해석됨”을 근거로 한국방식 의 혼인신고를 그대로 인정하지 않고 반드시 캄보디아 방식의 혼인신고를 하도록 사무처리 안내를 하고 있고, 피진정인들은 위 대법원 공지사항을 근 거로 진정인의 혼인신고를 받아들이지 않았다. 3) 그러나 대법원은 「한국인과 외국인 사이의 국제혼인 사무처리 지침 」 (2007. 12. 10. 가족관계등록예규 제161호. 개정 2009. 7. 17. 가족관계등 록예규 제306호, 개정 2015. 1. 8. 가족관계등록예규 제452호)에서 한국에서 혼인신고를 하는 경우 외국인의 혼인성립요건 구비증명서와 관련하여 “외 국인 혼인성립요건 구비증명서는 「대법원 가족관계등록예규 제33호」에 따른다”고 규정하고 있고, 「대법원 가족관계등록예규 제33호 "신분관계를 형성하는 국제신분행위를 함에 있어 신분행위의 성립요건구비여부의 증명 절차에 관한 사무처리지침"(시행 2008. 1. 1., 개정 2022. 6. 8. 가족관계등록 예규 제590호)」은 제2.가.항에서 “한국인과 외국인 사이에 한국에서 한국법 의 방식에 따라 신분관계를 형성하는 신분행위를 하는 경우 (중략) 외국인 은 그 신분행위의 준거법이 한국법이면 위 신분행위의 성립요건구비증명서 는 첨부할 필요가 없다”고 규정하고 있다. 또한 같은 예규 제3.가.항은 외국 인의 체류기간 및 체류자격은 외국인등록증 및 여권 등의 자료로 판단하되, 체류자격이 "거주"인 외국인으로서 1년 이상 계속하여 체류하고 있는 사람 에 대해서는 우리나라를 상거소로 인정하고 있다. 4) 따라서 위 인정사실과 관련 법령의 해석 및 대법원 판례에서 살펴본 바와 같이, 진정인의 캄보디아인 배우자가 체류자격이 "거주"인 외국인으로 서 1년 이상 계속하여 한국에 체류하고 있는 사람이므로 진정인과 배우자 와의 혼인의 방식, 혼인의 효력, 이혼의 효력의 준거법은 모두 대한민국 법 이고, 진정인이 국내에서 이혼하였다가 다시 재결합하여 혼인생활을 유지함 으로써 현재 진정한 혼인의 의사와 혼인관계의 실체라는 혼인의 실질적인 요건을 모두 갖추고 있는 상황이어서 진정인이 가족관계등록법 제71조 등 대한민국 법에 따라 혼인신고를 하였다면 피진정인들은 이를 거부해서는 아니될 것으로 여겨진다. 5) 대법원은 앞서 살펴본 두 판결에서 “한국인과 외국인이 외국에서 외 국법에 따른 적법한 혼인신고를 마쳤다면 별도로 대한민국에서 대한민국 법에 따른 혼인신고를 하지 않더라도 그 혼인의 성립에 영향이 없다”는 원 칙을 선언하였다. 여기에다 한국인과 외국인이 대한민국에서 혼인하는 경우 에는 대한민국 법을 따른다는 국제사법 제63조 제2항 단서 규정을 보태어 해석하면, 한국인과 외국인이 대한민국에서 혼인신고를 하는 경우에 대한민 국 법에 따른 요건을 갖추면 충분하고, 캄보디아 법령에 따른 절차까지 준 수할 필요는 없는 것으로 판단된다. 나아가, 대한민국 법에 따라 혼인한 결 과를 토대로 이후에 캄보디아에서 혼인 경과를 정정(이혼 후 재혼)하더라도 이는 대한민국 법에 따른 기존 혼인신고의 효력에 아무런 영향을 주지 않 는다. 따라서 대한민국 법에 따라 적법한 혼인이 성립할 수 있는 요건을 구 비한 경우라면 대한민국 법에 따른 혼인신고가 가능해야 하고 혼인신고 접 수를 거부하여 혼인의 자유를 제한하고자 할 때에는 「헌법」제37조 제2항 에 따라 그 법률적 근거가 존재하여야 한다. 6) 그럼에도 대법원 공지사항은 대한민국 국민이 캄보디아 국적의 배우 자와 혼인신고를 하기 위해서는 캄보디아 정부가 발급하는 혼인증서등본제 출을 요구함으로써 대한민국 민법이 요구하는 혼인성립요건에 추가하여 캄 보디아 관련 법령인 「캄보디아 국민과 외국인간 혼인의 방식 및 절차에 관한 시행령(2008. 11. 3. 공포, 이하 「캄보디아 관련 시행령」)」에서 규정 하고 있는 캄보디아 국가가 요구하는 외국인과 캄보디아 국민 사이의 혼인 성립요건을 충족할 것을 요구하고 있다. 그리고 피진정인들은 위 대법원 공지사항을 근거로 “외국인과의 혼인신 고 시에는 혼인요건구비증명서가 첨부되어야 하며 캄보디아의 경우 혼인증 서 등본제출방식으로 혼인신고가 가능하기에 진정인과 전 배우자의 혼인신 고는 먼저 캄보디아에 이혼신고 접수.수리 후, 캄보디아 법령이 정한 방식 에 의한 혼인신고 후 한국에서 증서의 등본제출방식에 의한 혼인신고가 가 능하다”며 진정인의 혼인신고 수리를 거부했다. 7) 따라서 대법원 공지사항 및 피진정인들의 혼인신고 거부 행위는 진 정인 및 배우자의 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 평등권, 양성평등을 기 초로 혼인생활을 영위할 권리를 제한할 수 있는 법률적 근거가 명확하지 않아 헌법 제37조 제2항의 법률유보 원칙에 위배될 여지가 있다고 판단된 다. 다. 대법원 공지사항에 근거하여 진정인의 혼인신고를 거부한 것이 평 등의 원칙, 비례의 원칙, 최소금지의 원칙에 반하는지 여부 1) 설사 대법원 공지사항이 「헌법」제37조 제2항이 요구하는 법률유보 원칙에 위반되지 않았다고 하더라도 진정인이 이미 캄보디아에서 적법한 혼인신고를 통해 혼인관계가 유지되고 있는 상황에서 국내에서만 이혼한 후 다시 혼인하고자 하는 경우에도 예외 없이 캄보디아에서의 혼인요건구 비(이혼 절차 및 새로운 혼인절차)가 필요하다는 대법원 공지사항과 피진정 인들의 혼인신고 거부가 「헌법」제37조 제2항이 요구하는 과잉금지원칙을 준수하고 있는지 살펴볼 필요가 있다. 2) 목적의 정당성 가) 대법원은 본 공지사항의 취지를 파행혼 방지로 들고 있다. 파행 혼의 구체적 예로서 부부의 각 국적법에 따라 실체가 하나인 혼인관계의 적법성이 상이할 경우 법적 혼란이 발생할 우려가 크고(예를 들면 부부 중 일방이 사망하였을 경우 법적인 상속관계를 정리하는 것이 용이하지 않을 수 있음), 이를 방지하기 위해 양국 법 제도에 따른 혼인관계의 적법성을 일치시키려는 것이므로 기본권 제한목적의 정당성은 인정할 수 있다. 나) 또한 캄보디아 정부가 캄보디아 국민과 외국인 사이의 적법한 혼 인신고와 등록을 함에 있어서 캄보디아 정부의 직접 심사를 엄격히 요구하 는 데에는 캄보디아 국민에 대한 혼인을 가장한 인신매매의 방지 등의 목 적이 있는 것으로 보인다. 미국 국무부가 발표한 2016년 인신매매 보고서 (Trafficking in Persons Report)에 따르면, 캄보디아는 “해당국 정부가 인신 매매방지를 위한 국제적 최소한의 기준을 충분히 따르지는 않지만, 그 기준 에 따라 뚜렷한 노력을 수행하고 있다는 "2등급"(Tier 2) 국가”로 평가받았 다(여성가족부 2017. 3. 2.자 보도자료 등 참조). 대한민국은 1962. 5. 14. 「인신매매금지 및 타인의 매춘행위에 의한 착취금지에 관한 협약」을 가 입·비준하였으므로 캄보디아의 이러한 자국민에 대한 인신매매방지 노력에 협조할 법적 의무를 부담하므로 이러한 측면에서도 제한목적의 정당성을 인정할 수 있다. 3) 수단의 적합성 가) 한국인과 캄보디아인의 혼인신고를 수리함에 있어서 우리나라 민 법에서 요구하고 있지 아니한 추가요건(캄보디아 국가에서 인정하는 혼인등 록)을 요구하는 것이 파행혼 방지와 인신매매방지라는 목적을 달성하는데 기여하고, 이러한 추가요건이 특별히 헌법적으로 문제가 있는 수단이라고 볼 만한 근거가 없으므로 수단의 적합성이 인정될 수 있다. 나) 참고로 결혼하고자 하는 양 당사자가 직접 캄보디아에 가서 체류 하면서 캄보디아 정부가 행하는 혼인등록에 필요한 심사를 거칠 경우 구체 적으로 진행되는 절차는 ① 양당사자가 혼인등록에 필요한 서류를 캄보디 아 정부(외교부)에 제출해야 하고 ② 캄보디아 정부(외교부)는 근무일 기준 5일 이내에 제출된 서류의 적법성 및 진정성을 심사하여 그 결과를 통지해 야 하며(캄보디아 관련 시행령 제7조 본문), ③ 캄보디아 정부(내무부)는 근 무일 기준 5일 이내에 적법성과 진정성이 인정된 서류를 등록해야 한다. (시행령 제8조), 이후 ④ 캄보디아 정부(단위 호적 행정 기관)는 근무일 기 준 3일 이내에 접수된 신청서와 첨부서류가 법적으로 타당한지를 검토한 후 결혼공고문을 작성하여 10일간 당사자 거주지 행정기관에 부착하고(시행 령 제10조), ⑤ 당사자는 위 공고기간 중에 이의제기가 없으면 혼인의식을 올릴 수 있게 된다(시행령 제10조). 4) 침해의 최소성(제한의 불가피성) 가) 대법원 공지사항은 파행혼 방지와 인신매매방지라는 목적을 캄보 디아 정부가 혼인신청을 직접 심사한 후 발급하는 혼인증서등본을 한국에 서의 혼인신고절차에 제출하도록 함으로써 달성하고자 했다. 피진정인들도 답변서에서 “국제사법 규정에 따르면 한국의 방식에 따라 혼인신고를 할 수 있으나 캄보디아에서의 시행령과 지침에서 한국방식에 의한 혼인의 캄 보디아 국내적 효력을 인정하지 않는바, 캄보디아 방식에 의한 혼인신고만 을 수리받을 수 있습니다”라고 답변하여 진정인이 국제사법 규정에 따라 한국에서의 혼인신고가 가능함에도 접수하지 않은 이유가 캄보디아 관련 법령에 의할때 재결합이 적법한 혼인으로 인정되지 않을 가능성이 있기 때 문임을 밝히고 있다. 그런데 캄보디아 정부의 직접 심사과정을 거치지 않더 라도 파행혼과 인신매매가 발생할 우려가 없는 경우가 있을 수 있고 이런 경우에는 굳이 혼인하고자 하는 부부의 혼인의 자유를 제한할 필요가 없다. 이에 이 사건에서 혼인신고 거부가 파행혼 방지와 인신매매 방지라는 목적 을 달성하기 위해 필요한 최소한의 조치인지, 나아가 혼인의 자유를 덜 제 한하는 방법이 있는지를 살펴볼 필요가 있다. 나) 이 사건 진정인 부부의 경우 ① 이미 캄보디아 정부의 심사를 거 쳐 한국에서 혼인생활을 하다가 한국에서는 이혼절차를 거쳐 이혼을 하였 으나 캄보디아에서는 아직 법적인 혼인관계가 유지되고 있는 상태에서 재 결합한 경우라는 점, ② 이 사건에서 진정인 부부가 한국에서 이혼해 있었 던 기간, 즉 이혼신고를 한 시점에서 재혼을 신청한 시점 사이의 기간이 불 과 3개월에 불과하고, 그 3개월 동안에 캄보디아에서 이혼 절차를 밟지 않 았던 것 때문에 문제가 생길 것으로 보이지도 않고, 그 3개월 동안에 진정 인 커플과 제3자 사이에 가족법상의 이렇다 할 법률관계가 새롭게 발생하 였을 것으로는 보이지 않는 점, ③ 진정인 배우자의 출입국 기록상 이혼기 간 동안에 해외로 출국한 사실이 전혀 없는 점, ④ 진정인의 배우자가 진정 인의 아이를 잉태하여 2023. 9. 18. 출산 예정이라는 점, ⑤ 캄보디아의 경 우 한국에서의 혼인신고만으로 캄보디아의 적법한 혼인관계가 인정되지 않 듯이 한국에서의 이혼만으로 캄보디아에서도 혼인관계가 해소되었다고 단 정할 수 없어 혼인의 법률상태의 변화가 한국에서만 발생하였다고 볼 여지 가 있다는 점 등을 종합해 볼 때, 이러한 재결합에 인신매매가 개입하거나 양국에서의 법적인 혼인상태가 불일치할 여지가 전혀 없다. 나아가 ⑥ 이 사건 진정의 원인인 혼인신고가 거부될 경우 오히려 캄보디아에서는 적법 한 혼인관계에 있는 부부가 대한민국에서는 혼인관계가 인정되지 않은 파 행혼이 발생할 가능성이 높다는 점, ⑦ 우리나라에서 혼인의 형식적 성립요 건인 혼인신고가 신고시점에서 혼인관계의 실질과 신고의 내용이 부합하면 유효한 신고라고 보는 것이 제도의 취지라는 점, ⑧ 이 사건과 같은 혼인신 고를 수리할 경우에 차후 혼인의 무효나 취소가 주장될 것으로 보이지도 않는 점까지 더해서 살펴보면 이 사건 진정의 경우 대한민국 법에 따라 혼 인신고 절차를 진행하더라도 대법원 공지사항이 달성하고자 하는 목적을 달성하는데 장애가 발생한다고 볼 수 없으므로 이런 경우에까지 부부의 재 결합에 대하여 캄보디아 정부가 발급하는 혼인증서등본을 요구하는 것은 제한의 불가피성이 인정되기 어렵다. 이상의 내용을 종합하면, 대법원 공지사항과 이를 근거로 한 피진정인들 이 진정인의 혼인의 자유를 제한하는 것은 침해의 최소성(제한의 불가피성) 이 인정되기 어려워 헌법이 요구하는 과잉금지원칙에 부합하지 않는 것으 로 판단된다. 라. 소결 이상과 같이 이 사건 진정은 피진정인들이 이미 캄보디아에서 적법한 혼인신고를 통해 혼인관계가 유지되고 있는 진정인 부부가 국내에서만 이 혼한 후 다시 혼인하고자 하는 경우에도 예외 없이 캄보디아에서의 혼인요 건구비(이혼 절차 및 새로운 혼인절차)가 필요하다는 이유로 혼인신고 수리 를 거부한 것으로서 「헌법」제10조가 보장하는 인간의 존엄과 가치 및 행 복추구권과 「헌법」제36조 제1항이 보장하는 혼인과 가족생활을 존중받을 권리를 근거로 하는 혼인의 자유를 제한함에도 불구하고 그 법률적 근거가 명확하지 않고, 기본권 제한의 불가피성이 인정되기도 어렵다고 판단된다. 다만, 이 사건 진정이 제기된 이후 진정인의 배우자가 2023. 3.말경 캄보 디아로 출국하여 구비한 혼인서류를 우편으로 보내와 진정인이 2023. 4. 14. 우리나라에서 혼인신고 접수한 사실이 확인되므로 이 사건 진정은 「국가인 권위원회법」제39조 제1항 제3호에 따른 "이미 피해회복이 이루어지는 등 별도의 구제 조치가 필요하지 아니하다고 인정되는 경우"에 해당된다고 판 단한다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 이 사건 진정은 「국가인권위원회법」제39조 제1항 제3호에 따라 주문 1과 같이 결정한다. Ⅱ. 정책권고 1. 정책권고의 배경 국가인권위원회(이하 “위원회”라 한다)는 이 사건 진정을 기각하면서도 피진정인들이 이미 캄보디아에서 적법한 혼인신고를 통해 혼인관계가 유지 되고 있는 진정인 부부가 국내에서만 이혼한 후 다시 혼인하고자 하는 경 우에도 예외 없이 캄보디아에서의 혼인요건구비(이혼 절차 및 새로운 혼인 절차)가 필요하다는 이유로 혼인신고를 거부한 것은 헌법이 보장하는 혼인 의 자유를 제한함에도 불구하고 그 법률적 근거가 명확하지 않고, 기본권제 한의 불가피성이 인정된다고 볼 수 없어 진정인의 혼인의 자유를 침해하였 다고 판단하였다. 그런데 위에서 살펴본 바와 같이 대법원은 “캄보디아 시행령에 의하면 대한민국 법의 방식에 따라 적법하게 성립한 혼인의 유효성에 관한 명시적 인 언급은 없으나, ① 대한민국에서 적법하게 성립한 혼인을 캄보디아 현지 에서 등록하기 위한 절차에 관하여 아무런 규정이 없다는 점, ② 대한민국 방식에 따른 혼인 시 필요한 캄보디아 혼인당사자의 혼인요건구비증명서를 발급하고 있지 않다는 점에서 한국방식에 의한 혼인의 캄보디아 국내적 효 력을 인정하지 않겠다는 취지로 해석됨”을 근거로 한국 방식의 혼인신고를 그대로 인정하지 않고 반드시 캄보디아 방식의 혼인신고를 하도록 사무처 리 안내를 하는 "캄보디아 국제결혼 관련 공지사항"을 시행하고 있고, 피진 정인들은 위 공지사항을 근거로 “이미 캄보디아에서 적법한 혼인신고를 통 해 혼인관계가 유지되고 있는 진정인 부부가 국내에서만 이혼한 후 다시 혼인하고자 하는 경우에도 예외 없이 캄보디아에서의 혼인요건구비(이혼 절 차 및 새로운 혼인절차)가 필요하다”며 진정인의 혼인신고를 거부하였다. 따라서 앞으로 진정인 부부 외에도 한국인과 캄보디아 국적의 배우자가 국내에서 이혼 후 재혼을 하게 되어 인신매매 내지 파행혼의 우려가 없음 에도 혼인신고가 거부됨으로써 혼인의 자유가 침해될 우려가 있다. 이에 이 사건 진정의 원인이 되었던 대법원의 "캄보디아 국제결혼 관련 공지사항"에 대해 「국가인권위원회법」제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따 라 검토할 필요가 있다고 판단하였다. 2. 대법원 "캄보디아 국제결혼 관련 공지사항"에 대한 검토 앞서 Ⅰ. 진정사건 조사결과 및 판단 - 5. 판단기준에서 상세히 살펴본 바와, 같이 우리 「헌법」은 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 혼인의 자유, 평등권, 양성평등을 기초로 혼인생활을 영위할 권리를 기본적인 인권으로 보장하고 있고, 기본권제한에 대한 법률유보원칙과 본질적 내용 침해금지원 칙을 규정하고 있으며, 국제사법 제63조(혼인의 성립)는 대한민국 국민과 외국국적인과의 혼인의 성립요건과 방식에 대하여 국제사법(법률 제18670 호, 2022. 1. 4., 전부개정) 제63조(혼인의 성립)「① 혼인의 성립요건은 각 당사자에 관하여 그 본국 법에 따른다. ② 혼인의 방식은 혼인을 한 곳의 법 또는 당사자 중 한쪽의 본국 법에 따른다. 다만, 대한민국에서 혼인을 하는 경우에 당사자 중 한쪽이 대한민국 국민인 때에는 대한민국 법에 따 른다.」라고 규정하고 있다. 따라서, 대한민국 법에 따라 적법한 혼인이 성 립할 수 있는 요건을 구비한 경우라면 대한민국 법에 따른 혼인신고가 가 능해야 하고 혼인신고 접수를 거부하여 혼인의 자유를 제한하고자 할 때에 는 「헌법」제37조 제2항에 따라 그 법률적 근거가 존재하여야 한다. 그런데 대법원의 "캄보디아 국제결혼 관련 공지사항"은 한국인과 캄보디 아인 배우자의 혼인에 대하여 캄보디아가 한국방식에 의한 혼인의 효력을 인정하지 않는다는 이유로 한국방식의 혼인신고를 그대로 인정하지 않고 반드시 캄보디아 방식의 혼인신고를 하도록 사무처리안내를 하고 있는데, 이는 “한국인과 외국인 사이에 한국에서 한국법의 방식에 따라 신분관계를 형성하는 신분행위를 하는 경우 (중략) 외국인은 그 신분행위의 준거법이 한국법이면 위 신분행위의 성립요건구비증명서는 첨부할 필요가 없다”고 규정하고 있는 「대법원 가족관계등록예규 제33호 "신분관계를 형성하는 국 제신분행위를 함에 있어 신분행위의 성립요건구비여부의 증명절차에 관한 사무처리지침"(시행 2008. 1. 1., 개정 2022. 6. 8. 가족관계등록예규 제590호) 」과 배치될 뿐만 아니라, 헌법 제37조 제2항의 법률유보 원칙에 위배될 여 지가 있다고 보여진다. 설사 대법원 공지사항이 「헌법」제37조 제2항이 요구하는 법률유보원칙 에 위반되지 않았다고 하더라도 진정인이 이미 캄보디아에서 적법한 혼인 신고를 통해 혼인관계가 유지되고 있는 상황에서 국내에서만 이혼한 후 다 시 혼인하고자 하는 경우 등 인신매매 내지 파행혼의 우려가 없는 경우에 도 예외없이 획일적으로 캄보디아법에 따른 혼인신고절차만을 이행하도록 한 것이어서 기본권 제한의 불가피성이 인정된다고 보기도 어렵다. 3. 제도개선 방향 이에 대법원장에게, 한국인이 대한민국에서 캄보디아 국적의 배우자와 혼 인하는 모든 경우에 획일적으로 캄보디아법에 따른 "혼인증서등본" 제출을 요건으로 하는 혼인신고절차를 이행하도록 한 "캄보디아 국제결혼 관련 공 지사항"을, 동일 당사자간의 혼인, 한국에서의 이혼, 한국에서의 재혼이 이 루어져서 인신매매 내지 파행혼의 우려가 없음이 객관적으로 명백한 경우 에는 예외로 하도록 검토할 것을 권고하는 것이 필요하다. 4. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제19조 제1호 및 제25조 제1항 에 따라 주문 2와 같이 결정한다.